论行政公益诉讼诉前建议落实标准及成效评估制度

● 柏屹颖 翁芳洁/文

一、引言

公益诉讼检察是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度设计，彰显了其高度契合国家治理要求的独特优势。2017年7月1日开展公益诉讼检察实践以来，行政公益诉讼发挥了主要作用。2020年全国检察机关立案办理公益诉讼案件15.12万，其中，行政公益诉讼13.7万件，发出诉前检察建议11.8万件。［1］参见张军：《最高人民检察院工作报告》（2021年3月8日），最高人民检察院网https://www.spp.gov.cn/gzbg/202103/t20210315_512731.shtml，最后访问日期：2021年6月9日。行政公益诉讼诉前检察建议降低了公益维护的经济成本和时间成本，发挥了检察公益诉讼维护国家和社会公共利益的极大作用。

同时，公益诉讼检察仍处于创新发展阶段，相关机制制度仍需不断健全完善，如行政公益诉讼诉前建议落实标准及成效评估制度尚未完全建立。目前，关于行政公益诉讼诉前建议落实标准及成效评估制度尚无明确定义，笔者认为，行政公益诉讼诉前建议落实标准及成效评估制度是指检察机关启动行政公益诉讼诉前程序向被监督行政机关发出诉前检察建议后，对被监督行政机关的采纳回复情况、整改落实情况、公益受损恢复情况以一定的标准进行综合评价和考量的制度。

二、构建诉前建议落实标准及成效评估制度的意义

行政公益诉讼是检察公益诉讼的核心，其监督对象是行政机关的履职行为。［2］参见胡卫列：《国家治理视野下的公益诉讼检察制度》，《国家检察官学院学报》2020年第2期。行政公益诉讼诉前建议主要作用和目的是督促行政机关自我纠错，保证行政机关违法行为更为迅速便捷地得到纠正，与提起诉讼程序不同，诉前程序尚未进入审判程序，无审判机关介入和中立评价，它更多体现检察机关与其他国家机关之间的双向沟通协作。因而，构建诉前建议落实标准及成效评估制度无论是对检察机关自身、对被监督行政机关还是对国家和社会公共利益维护都具有重要意义。

（一）从检察机关自身角度看，构建诉前建议落实标准及成效评估制度有利于充分发挥行政公益诉讼诉前程序作用

行政公益诉讼诉前检察建议是对行政机关有无充分履职、受损公益是否得到及时恢复的衡量，亦是对诉前建议是否明确具体的检视，倒逼公益诉讼案件承办人在制发诉前建议时必须精准、规范，有利于促进公益诉讼诉前检察建议精准化、规范化。

（二）从被监督行政机关角度看，构建诉前建议落实标准及成效评估制度有利于促进行政机关依法行政

在检察公益诉讼中，行政机关“不依法履行职责”是从诉前程序转入诉讼程序的必要条件，是检察机关据以提出诉讼请求并获得法院判决支持的前提与基础。［3］参见张旭勇：《行政公益诉讼中“不依法履行职责”的认定》 ，《浙江社会科学》2020年第1期。构建诉前建议落实标准及成效评估制度有利于督促被监督行政机关依法、充分履职，推进法治政府建设。

（三）从国家和社会公共利益维护角度看，构建诉前建议落实标准及成效评估制度有利于促进国家和社会公共利益维护实现最佳状态

检察机关通过构建诉前建议落实标准及成效评估制度，及时开展跟进监督、动态监督，在必要时启动评估制度，对尚未整改到位的不依法履职情况持续开展跟进监督或对仍然怠于履职致使国家和社会公共利益继续处于受损状态的行政机关提起行政公益诉讼，为提起行政诉讼提供考量，督促行政机关切实履职，及时修复受损公益，从而以最小的司法成本促使国家和社会公共利益维护达到最佳状态。

三、诉前建议落实标准及成效评估制度的具体构建

检察公益诉讼制度施行以来，由于无明确立法，司法解释亦未作出相应规定，尚未制定统一的诉前建议落实衡量标准和成效评估制度，导致各地检察机关实践操作标准不一，构建统一的行政公益诉讼诉前建议落实标准及成效评估制度是检察机关亟需解决的问题。

（一）落实标准的细化

1.行政机关采纳回复情况的衡量标准。笔者认为，对行政机关采纳回复行政公益诉讼诉前建议衡量时可通过是否符合“时效性”“对应性”“完整性”来把握。

（1）时效性。《人民检察院组织法》第21条规定：“人民检察院行使法律监督职权时，可以提出检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳检察建议的情况书面回复人民检察院。”其中“及时”就体现了对检察建议接受单位回复“时效性”的要求。依据《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条第2款之规定：“行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。”可见，被监督行政机关是否及时对行政公益诉讼诉前检察建议进行回复是考量诉前检察建议是否得到落实的重要标准之一，评估行政公益诉讼诉前建议有无得到采纳落实，首先应当考察行政机关是否在法定期限内对诉前建议进行书面回复。

（2）对应性。被监督行政机关在回复时，必须针对诉前建议中的内容逐项予以回复和说明，回复和建议内容应当具有一一对应性。如最高人民检察院第八检察厅第14期《公益诉讼检察工作情况》刊载的江苏省淮安市、县二级检察院联动督促农业农村局对生猪屠宰领域依法履职案中，检察机关向农业农村局发出检察建议：“一是依法作出行政处罚，取消某生猪定点屠宰厂资格；二是强化监督管理，建立监管长效机制；三是建立多部门联动执法机制，形成打击合力。”该局回复如下：“一、依法取消违法企业定点屠宰资格；二是整治生猪屠宰行业突出问题，启动专项整顿行动，开展守法经营警示教育、加强官方兽医教育管理；三是加强联动，形成打击违法合力。与相关部门联合执法8次，查处非法生猪调运等案件4起，涉案57头生猪无害化处理，市食安办组织农业、公安、市场监管等部门开展执法联动，出动40人次开展执法检查。”上述案例中，农业农村局针对诉前建议的三项内容逐一开展整治，体现了回复整改一一对应性。

（3）完整性。完整性是指行政机关在对诉前建议进行回复时，除了书面回复函外，还应将整改落实的具体措施一并移送至检察机关。常见的，如诉前建议要求行政机关开展环境整治的，行政机关应当在回复时连同整改后的情况（照片、视频资料）等一并移送至检察机关；如要求行政机关对相对人违法导致公益受损行为作出相应行政处罚的，则应当一并移送行政处罚的文书；如要求行政机关开展专项执法行动，行政机关若采纳，则应当在回复时一并附送开展专项执法行动的相关文件和开展执法人员力量、次数、范围、效果等情况；如要求行政机关建立长效机制的，行政机关在回复期内已经建立相关机制的，应当将机制文本一并移送。

2.行政机关整改落实情况的衡量标准。行政公益诉讼诉前程序模式中，检察建议内容是否科学可行、监督事项是否得到落实是核心要素，判断该要素达标的关键是检察机关对行政机关职责履行的认定。［4］参见刘学涛、潘昆仑：《行政公益诉讼中诉前程序职责履行的认定标准》，《中共山西省委党校学报》2020年第3期。而对行政机关是否依法履职的认定，直接关系到案件是否从诉前程序转化为提起诉讼程序。笔者认为衡量行政机关整改落实情况，应分两步走：先看行政机关是否采取有效监管手段，再看行政机关是否全面运用或穷尽监管手段。

当然，这里还存在一种情况，即行政机关主观上穷尽了监管手段，但客观上囿于环境、时间节点、需上级机关或其他机关的批准、配合、支持、审批手续、经费等，未能在诉前建议规定的时间内整改落实到位的，可暂不认定行政机关未整改落实，但仍需行政机关在法定期限内书面回复，并载明客观未能在法定期限内履职到位的原因，并列出下一步整改落实计划，便于检察机关开展跟进监督。

3.受损公益恢复情况的衡量标准。根据公益诉讼涉及的相应领域，细化相应的衡量标准：（1）生态环境和资源领域，应衡量环境污染侵害是否已经停止，受污染环境是否得到修复，因污染造成的损失是否追回等；破坏资源的行为是否已经停止，被破坏资源是否通过相关措施再生，不可再生的是否已经替代修复等；（2）食品药品安全领域，应衡量食品药品安全损害行为是否停止、不安全食品药品是否经特定程序召回、销毁，相关违法行为人是否得到相应处理等；（3）国有财产保护领域，流失国有财产是否已经追回，具有流失风险的管理漏洞是否已经堵塞；（4）国有土地使用权出让领域，国有土地出让收入是否收回、国有土地使用权出让收入流失是否追回、国有土地闲置问题是否依法处置、违法使用土地情况有无得到纠正等；（5）英烈保护领域，侵害英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉的行为有无停止，侵占、破坏、污损英雄烈士纪念设施的行为有无停止，被侵占、破坏、污损的英雄烈士纪念设施是否恢复原貌等；（6）“等”外领域，如危害公共安全的隐患是否消除、被侵害的特殊群体利益是否重新保障，总而言之考量被侵害的特定领域的公共利益是否重新得到有效维护。

（二）评估制度的引入

笔者认为可采用检察机关主导、第三方专家参与、社会共同监督的成效评估模式，更能体现评估制度的中立性和专业性。

1.评估员的组成。公益诉讼涉及领域广、专业性强、法律法规繁多，笔者认为，评估员的组成应当采用“承办人+行业专家+社会监督员”模式，由以下三类人员组成：一是案件承办人。二是案件相关领域专业人员。检察机关应当邀请案件相关领域专业人员共同参与评估，笔者认为可事先根据公益诉讼涉及领域组成“专家评估库”，选取生态环境和资源领域、食品药品领域、国土领域、安全生产领域、网络安全领域等各行业专家人员组建“专家评估库”，便于评估程序启动后的遴选。三是社会监督员。检察机关可邀请人大代表、党代表、政协委员、人民监督员、公益诉讼观察员等热心公益维护的各界人士参与到诉前建议效果的评估过程中来。组建“诉前建议效果评估社会监督人员库”，从人大代表、党代表、政协委员、人民监督员、公益诉讼观察员、社会观察员众遴选评估员，在评估程序启动后随机抽取1-2人参与评估。

2.评估的事项。公益诉讼诉前检察建议成效评估制度是对诉前检察建议政治效果、法律效果、社会效果的综合考量。［5］参见张剑、李乐：《建立诉前检察建议成效评估制度的必要性》，《检察日报》2021年4月15日。首先，评估行政机关对诉前建议的书面回复情况，从及时性、对应性、完整性分别考量；其次，评估行政机关整改落实情况，具体可以从该行政机关在履职时所运用的法律、法规、规章、内部规则、操作指南、流程指引及技术标准，以及该行政机关对某一违法行为进行查处的程序流程、处罚条件和处罚措施等方面综合加以判断［6］参见魏琼、梁春程：《行政公益诉讼中“行政机关不依法履行职责”的认定》，《人民检察》2019年第18期。；再次，评估受损公益是否得到相应恢复，针对相应领域公益受损情况，考量行政机关采取整改措施后，相应公益受损问题是否终止，受损公益是否得到有效恢复；最后，在此基础上，评估是否要对被监督行政机关提起行政公益诉讼。主要考量行政机关是否在收到诉前建议后仍不履职或履职不充分，致使公共利益继续处于受损状态，充分评估二者之间的因果关系。

3.评估的程序。包括以下三个环节：

（1）评估程序的启动。一是，谁来启动。笔者认为，评估程序的启动，应当由行政公益诉讼诉前程序的承办人员作为发起人，提出程序启动的申请，经分管领导同意或经检察官联席会议讨论一致。二是，何时启动。诉前程序是否进入诉讼程序必须经过严格考量，但评估程序并非所有行政公益诉讼诉前程序的必经程序，案情相对简单、违法行为较轻，及时得到纠正，公益受损已经得到有效恢复的案件，可决定不启动评估程序。对案情相对负责、群众关注度高、社会影响力较大，公益受损问题较为突出的案件，由承办检察官或检察官办案组综合判定后提出评估申请。

（2）举行评估会议。评估程序启动后，由案件承办人视案件情况邀请专业人员和社会监督人员参加评估，评估会议由评估员参加，事先签署评估保密协议，确保评估过程秘密进行，必要时，经检察长批准也可采用公开听证等方式进行。评估开始后，由案件承办人主持并出示相关材料，包括案件立案决定书、审查报告、检察建议、行政机关回复等，其他评估员可就案件事实证据情况向案件承办人或被监督行政机关经办人询问。评估员除审查书面材料，还可通过实地查看、现场检测、检验、评估实验的方式评估诉前建议落实效果。

（3）出具评估报告。评估报告应当清楚地写明评估意见，包括被监督行政机关回复形式是否完备、整改措施是否已落实到位、受损公益是否得到恢复，诉前程序是否可以终结，检察机关是否需要对被监督行政机关提起行政公益诉讼等几方面的内容，同时简要载明评估意见所依据的事实依据和法律依据，若行政机关因客观原因尚未整改落实到位，但暂时不需要提起诉讼的，评估报告中应写明跟进监督的措施和对行政机关继续履职的意见建议。评估报告应当向社会公开。