行政检察监督服务优化营商环境的实务分析

● 胡仪君 王 琴/文

一、行政检察监督服务营商环境的司法实践

检察机关贯彻新发展理念，把服务保障民营企业发展作为服务经济社会高质量发展的重要切入点，在探索形成“以行政诉讼监督为基石、以行政争议实质性化解为牛鼻子、以行政非诉执行监督为延伸”的行政检察工作新格局进程中，力争以更优的检察办案为经济平稳健康发展提供强有力的检察保障。以笔者所在的湖北省武汉市青山区人民检察院（以下简称“该院”）为例，2019年以来，办结行政监督案件61件，成功化解“老大难”行政争议案件7件。

（一）聚焦优化营商环境的重点领域，强化监督办案

该院于2020年4月成立了“司法为民‘八件实事’专项”工作领导小组，聚焦营商环境重点领域。为助力根治拖欠农民工工资问题，在办理行政检察监督案中，办案人员准确区分企业因疫情资金周转困难导致的拖欠工资与恶意欠薪，引导企业与农民工达成和解协议，有效破解行政非诉执行监督案“程序空转”难题，推动企业合法经营。建立行政检察监督与公益诉讼联动机制，主动换位思考，深入调查核实企业违法经营的特殊历史原因、立法变迁等因素，杜绝监督一刀切。例如对辖区内26家无证无照食品个体经营户，通过诉前检察建议促整改，社会治理检察建议促规范，以引导企业走守法合规经营之道，引导建立规范有序市场秩序，为当地着力打造疫后夜市经济、特色小吃一条街提供了法律服务。

（二）聚焦市场主体所需所盼，强化检察办案服务机制

建立快速办案通道和风险研判机制，对涉市场主体案件，统一标注快速办理，“一案一研判”重点监督。同时深耕涉市场主体案件的行政争议实质性化解工作，加强与调解组织的衔接联动，完善纠纷化解机制，降低企业司法救济成本，建立起与区人力资源局、区市场监督管理局、区规划局等部门的常态化解联动机制。贯彻落实案件“应听尽听”政策，将听证会与检察长普法相衔接，积极宣传检察机关营造优质法治营商环境的法律政策，实现办案“三个效果”的有机统一。如该院在办理湖北省武汉市某家具公司拖欠农民工工资行政非诉执行检察监督案中，采取“公开听证+检察长普法送法”，为企业和当事人搭建和解平台。［1］参见《2020年度十大行政检察典型案例》，最高人民检察院网https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202101/t20210128_507972.shtml，最后访问日期：2021年12月2日。

（三）聚焦营商法治保障体系之间的协调和衔接，强化治理体系和法治能力提升

坚持依法监督与促进社会治理并重，延伸司法服务职能，该院先后制定实施了《服务和保障创新驱动发展专项法律监督工作方案》《充分发挥检察职能助力打造一流营商环境专项检察活动实施方案》，深挖案件背后风险，堵住企业、行政执法漏洞。回应辖区内多家行政机关的执法需求，针对辖区行政机关长期以来加处罚款适用标准和流程不统一的执法乱象，制发纠正违法检察建议8份，类案检察建议1份；针对为解决辖区内企业违法占地，土地资源领域“执行难”的问题，检察机关牵头开展多家行政部门和区法院的调研、座谈、汇报，找准症结、把脉定向，保护民营企业对公权力的信赖而产生的正当利益，让企业在法律监督中感受到了司法的力度和温度。从个案监督穿透至类案监督，为解决土地执法查处不规范、行政非诉执行工作衔接不畅、缺乏有效监督等问题，促进搭建行政执法、行政审判和行政检察在土地执法查处领域的协作配合，发出类案检察建议6份，为土地执法领域有效衔接提供了可操作方案，规范了行政执法，营造良好的营商法治环境。

二、行政检察监督优化法治营商环境面临的问题

在依法履行行政检察监督职责时，行政检察监督工作需要强化问题意识导向。司法实践中，通过对优化营商环境的重大问题、重要案件进行分析、研究，在履职中发现行政审判、行政执法中存在以下问题需要重视并予以解决。

（一）法律适用标准不统一

在办理涉市场主体监督案件中发现司法与执法中存在法律适用不一致、错误情形，侵犯市场主体的权利，不利于厚植法治营商环境等问题。

1.新旧法衔接适用存在错误。办理多起涉市场主体案件中，存在行政机关的执法文书套用以前旧模板未及时依法更新相应条款，错误告知行政处罚行政相对人诉讼起诉期限，起诉期限是行政相对人不服行政行为提起诉讼的期间，是其维护自己权益的重要期限利益，错误告知期限严重损害了市场主体诉讼权益。

2.上下位法存在冲突时，错误引用下位法规定。如行政机关办理涉企行政非诉执行案件时，将有行政强制执行权不用申请法院强制执行的，而错误向法院申请强制执行行政处罚，法院准予裁定的执行主体不统一，有裁定由申请强制执行的行政机关组织执行，有当地政府执行的还有由法院执行庭执行的，实践中往往应因执法程序和执法主体不确定和相互推诿，导致企业违规用地，违章建筑长期存在，成为影响企业扩大生产经营、上市经营的不稳定因素，不利于企业长远的发展规划。如笔者曾办理的2起环保建材有限公司因招商引资进驻、用地历史遗留问题一直未得到解决，成为制约企业进一步扩大经营发展瓶颈问题。

3.特别法与一般法规定适用错误。例如笔者曾办理的一件涉企行政监督案中，行政机关没有优先适用特别法《土地管理法》所规定的15天的起诉期限，而错误适用了一般法行政诉讼法中6个月的起诉期限，导致错过向法院申请强制执行期限。

（二）服务能力待拓展

1.服务职能存在短板。存在因政策变迁、法律更替，导致部分企业被动违法经营、占地等问题，特别是环保、土地使用权纠纷等领域。解决此类历史遗留社会问题，应克服检察机关监督职能局限性，在如何推动政策稳定性，促进公平竞争下功夫，进一步研究和提升服务的能力。

2.服务针对性还不强。实践中大部分基层检察院的民事检察、行政检察、公益诉讼是同一个部门，三大工作办案人员混同，行政检察监督办案力量有限。办理行政检察监督案件，更多聚焦法院审判活动、执行活动是否违法、穿透至行政机关在作出涉案行政行为时是否存在违法情形，目前最高检部署的行政争议实质性化解工作，尚是围绕诉讼案件开展，探索“潜在之诉”和“遗漏之诉”，对于专门延伸涉市场主体案件的服务还存在不够深、不够专的现象。

3.服务力度不够深入。在办案中发现有的行政机关存在选择性执法，有损市场秩序的公平竞争。对某些企业存在违规违法行为应受到相应的行政处罚的，行政机关选择一些能整改到位的企业予以执法，对不能整改到位的不作处罚，存在怠于履职，或是存在应申请法院强制执行而未申请，在损害行政执法权威同时，无形中是对其他守法经营的企业的不公平对待。

（三）信息共享待深化

1.在不同行政机关配合上看，因为信息不畅导致行政机关之间存在执法衔接漏洞。比如在笔者办理的企业被一行政机关作出行政处罚后，在没有履行罚款义务的情形下在市场监督管理局办理了企业注销手续，后因作出行政处罚的行政机关并未及时掌握查实该企业存续状态，继续向该企业送达催告履行等执法文书，并以该企业为被执行人申请法院强制执行，法院往往会以企业被注销不具备被执行人主体资格不予准许，导致了罚而不能执的后果。

2.从行政机关与司法机关联动上看，目前司法机关之间、司法机关与行政机关尚未建立办案系统平台、缺乏沟通与协作机制，检察机关了解、掌握法院审判、行政执法信息不及时、不全面，对侵犯市场主体的财产权利、人身权利等类型的违法情形难以进行监督，容易出现检察监督盲区。

3.从检察机关内部职能上看，行政检察工作与民事、公益诉讼同在一个部门，与其他内设部门之间的沟通联系弱化，尚未建立沟通机制，无法高效获取其他部门办案中可能存在因行政机关执法不规范、违法导致侵犯涉市场主体权益情形。因此，在扩展行政监督线索，充分履职上离不开内设其他部门的配合和支持，如何做好这些部门之间的分工和协作工作有待进一步研究和提升。

三、行政检察监督服务优化营商环境的对策建议

优化营商环境是一项长期的系统工程，需要多方面力量的共同努力，主动作为，全力营造安商、稳商、惠商、暖商的环境提供最强法治保障。

（一）加强统一协调，凝聚思想共识“同心圆”

1.统一涉营商环境政策及法律制度适用，建立向党委人大报告行政领域监督工作机制，为政府立法相关部门及时做好政策落实措施、争议盲点等法律问题的解读工作提供司法实践数据和法治智慧，确保相关法律政策制度在立法、司法、执法等各层面的统一落实。检察机关在办理行政监督案件中，发现地方性法规同行政法规相抵触的，或者认为规章以及国务院各部门、省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令同法律、行政法规相抵触的，可以依据《人民检察院行政诉讼监督规则》相关规定层报上级检察院。

2.健全涉市场主体错案纠正机制，按照“一个案件胜过一打文件”的要求，检察机关要加强对涉市场主体司法审判机关、行政执法的法律监督，充分发挥行政检察监督中“一手托两家”的职能作用，以涉市场主体非诉执行案件为监督重点，聚焦关系企业发展用地问题的合法性，通过建立磋商机制，统一明确对纠正企业违法用地执法主体，以监督促整改，以规范促发展。同时，穿透至行政机关执法中暴露出的违法违规问题，聚焦因法律适用不统、适用错误或执法不严、执法不公导致侵害市场主体及从业人员合法权益，破坏公平竞争等类型案件，及时分析研判，厘清原因，指出问题，精准地筛选出具有典型意义、在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领性的案件，推动行政与司法的良性互动，促进法律正确统一适用，健全涉市场主体错案甄别纠正的常态化机制。

3.坚持个案监督穿透至类案监督，把办好每一个具体案件与建设营商环境有机结合起来，坚决纠正行政机关执法中损害市场主体合法权益行为。同时启动类案监督，在做实行政检察工作要求下，以开展专项监督为切入口，加强对危害营商环境司法行政行为的监督，扩展案件来源线索，摸排同类行政执法违法情形，借助行政社会治理检察建议、改进工作类案检察建议，促成最大限度的执法标准统一，在法治轨道内为市场主体营造良好的法治环境。

（二）充分发挥职能，夯实司法服务新优势

应坚持问题导向，创新工作方式，围绕强化监督，优化服务，形成优化营商环境的司法合力。

1.延伸维护市场秩序的社会治理触角。在落实企业平等保护制度，持续落实高检服务保障民营经济11条检察政策和省检院服务保障非公经济10条措施基础上，严格把控民营经济守法合规经营底线。结合行政检察监督案件深入挖掘市场准入、统一监管、公平竞争中存在隐性壁垒、政策差异，剖析原因，提出加强监管、完善治理类检察建议。对因政务失信、法律变更、公共利益导致企业的被动违法、利益受损的情形，在法律框架内依法妥善处理历史遗留问题，降低对企业利益的损害，最大程度维持企业的经营。通过专项汇报、检察建议等方式，助力诚信政府建设，提高政策的稳定性和持续性，增强市场主体对政策可预见性和信任度。

2.提升服务的专、精、准度。依托行政检察监督、行政纠纷实质性化解工作拓宽沟通平台，向内部挖掘“人”力，向外部发掘服务力，形成内外配合的良性双循环，对内要充分利用“民事、行政、公益诉讼”三大检察业务多种专业化人才以及多业务触角对外的优势，充分借力培育行政办案力量，对外扩展多种渠道和途径吸纳倾听企业的各种意见。落实领导干部定点联系企业制度，了解企业的司法需求，杜绝“隔靴搔痒”。加强与工商联、商会的沟通，听取专业的意见建议，提升服务优化营商环境的专业度、针对性。

3.推动营造亲清新型政商关系。构建亲清新型政商关系中要求要积极主动为优化营商环境服务，行政机关自觉与企业保持既“亲”又“清”的良好政商关系。比如2021年7月15日实施的《行政处罚法》第33条规定了“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予处罚”。对企业符合上述上述三个“初次违法”“危害后果”“及时改正”要件的，应该适用“首违不罚”的规定，这是对企业违法容错改正的机会。另一方面，行政机关在执法中要把握好裁量空间，杜绝借助免罚制度钻政策空子借机放水，避免因为选择性执法导致法律的初衷落实不到位，又损害了公平竞争秩序。因此，行政机关应当严格执法、公正司法，检察机关要聚焦执法不公、不严、怠于履职的现象以及司法不公及背后的腐败问题，充分履行监督职责，完善司法与监委的移送衔接协调机制，依法惩治公职人员严重破坏市场主体生产经营活动，助力构建公平、有序的法治营商环境。

（三）织牢信息保护网，打造营商环境新名片

全面获取司法审判、行政执行信息，加强部门之间的信息共享是检察机关及时全面保障优化营商环境，履行好行政检察监督职责的前提。

1.要建立与行政执法信息共享制度。在原有的“两法衔接”平台基础上，建立整合、统一的“行政执法事项信息库”，各行政执法部门应当及时、全面、准确地录入其对涉市场主体所作出的执法行为的具体信息，构建保障经济发展数字信息网。特别是关系企业设立、变更、注销等信息，行政执法部门要主动查询，准确的作出行政决定，根据笔者对辖区人力资源局、环保局、市场监督管理局的走访调查，了解到目前企业的注销信息公布在“国家企业信用信息公示系统”，暂未实现内部执法信息联网，行政机关在对涉市场主体预作出行政决定或者送达文书时，应主动在相关网站查询企业存续状况，或者通过向信息登记机关去函查实，以保障作出的行政决定法律效力。检察机关应该主动对接政府已有的“社会监督与投诉平台”中涉市场主体投诉的行政机关不当执法、司法不公等线索，从源头上摸排、掌握涉市场主体的可能违法情况，保障检察机关及时履行检察监督职能。

2.建立涉市场主体司法、执法档案抽查及联席会议制度。开展定期或不定期的专项监督活动，采取以执法检查、档案抽查、案件评查的方式，对一些特殊的重大的案件，可以要邀请法学专家、人民监督员等参会，充分发挥集体智慧，提升办案根据的精准，在相互沟通中提升法律素养和决策的科学性，作为检察机关既要当好参与者，贡献检察智慧，又要履行好监督职能，对其中程序不合法、执法手续不规范、实体处理违法或明显失当侵害市场主体合法利益，破坏经济秩序的违法情形，提出书面的或者口头监督建议。