行政违法行为检察监督的探索与展望

● 冯孝科 黄 琛/文

2021年，中共中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），要求检察机关“在履行法律监督职责中，发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。《意见》不仅是对党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）内容的重申，更进一步明确了检察机关的法律监督定位，对检察机关开展行政违法行为监督提出明确要求，既解决了思想认识上对检察机关能不能开展监督的顾虑，又划定了行政检察监督与其他监督的界限。［1］杨春雷：《深入贯彻党中央全面深化行政检察监督新要求 探索推进行政违法行为监督》，《人民检察》2021年第21—22期合刊。为此，有必要对现有行政违法行为检察监督的理论与实践进行总结与归纳，分析在行政违法行为检察监督探索阶段暴露出的问题，并对检察机关提出相应建议，促进行政违法行为检察监督工作更好开展。

一、行政违法行为检察监督的探索

（一）探索开展行政违法行为监督工作的依据

1.中央政策依据。党的十八届四中全会《决定》明确指出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》也对检察机关开展行政违法行为监督进行进一步的解释。［2］参见习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，中国政府网http://www.gov.cn/xinwen/2014-10/28/content_2771717.htm，最后访问日期：2021 年 11 月 16 日。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称《纲要》）明确要求：“检察机关对在履行职责中发现的违法行为进行监督，行政机关应当配合”，有力支持了检察机关的行政违法行为监督工作。党的十九届四中全会通过的《坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出要“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”“加强对法律实施的监督”“拓展公益诉讼案件范围”等。《意见》《决定》等中央文件的有关规定，为检察机关对在履行职责中发现的包括涉及“公益”的所有行政违法行为进行监督，提供了政策依据。

2.法律依据。《中华人民共和国宪法》和《人民检察院组织法》明确规定检察机关是国家的法律监督机关。［3］参见宪法第134条和《人民检察院组织法》第2条。在现行“议行合一”的体制下，人民代表大会统一行使国家权力，下设行政机关、监察机关、审判机关、检察机关，分别行使行政权、监察权、审判权、法律监督权。对行政机关和审判机关执行法律情况进行专门监督，是检察机关职责所在。［4］从法律监督的公正性来讲，监督的范围和对象应当坚持普遍性原则，覆盖到所有行政机关的行政行为的合法性，不能留有监督死角，形成权力真空。但为避免落入“一般监督”的陷阱，并受行政检察人员力量、能力、经验等多种因素影响，检察机关不应对行政权进行“大水漫灌”式的监督。为更好开展行政违法行为监督工作，检察机关应结合社会发展和治理现状及自身工作情况确定工作重点。《人民检察院组织法》也从国家立法层面赋予了检察机关通过行使公益诉讼职权对涉及国家利益和社会公共利益的特定行政行为进行直接监督的权力。［5］参见《人民检察院组织法》第20条第4款和第25条第4款。但须注意，开展行政违法行为检察监督仍欠缺直接且全面的法律依据。

3.法理依据。在公权力体系中，行政权因其主动性和行政体系的庞大而面临较大的法治风险［6］参见朱全宝：《法律监督机关的宪法内涵》，《中国法学》2022年第1期。。检察机关作为国家法律监督机关，根本价值追求在于保障宪法、法律的统一正确实施。从一般法理意义上来说，法律监督应当包括对执法、司法行为的监督，行政机关的行政行为如果不在法律监督权的监督范畴之中，似乎与检察权的本质有所背离。［7］参见韩永红：《我国法律体系中的行政检察监督权》，《广东行政学院学报》2014年第2期。有学者对法律监督的对象进行严密的理论逻辑推理：检察院作为专门法律监督机关不得干涉权力机关之活动，由此法律监督之客体应当是“国家立法权之外的国家职权及其活动”；所谓“国家立法权之外的国家职权及其活动”，可解释为“司法裁判和公共行政”；由此，围绕“司法裁判”建立起的检察即“诉讼监督”，围绕“公共行政”建立起的检察即“行政检察监督”。［8］参见秦前红：《两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位》，《东方法学》2018年第1期。专家学者的的这些论述，为检察机关探索开展行政违法行为监督提供了理论支撑。

（二）探索开展行政违法行为检察监督的实践经验与成效

1.得到了地方立法和政策的支持。由于检察机关开展行政违法行为检察监督工作没有直接且全面的法律依据，各地检察机关在开展工作中积极向当地党委、人大进行专题汇报，争取地方党委在规范性文件、地方人大在加强法律监督工作地方立法文件中，对检察机关监督行政违法行为的相关内容作出明确规定，力求监督有据。例如，浙江省委出台《进一步加强检察机关法律监督工作的若干意见》（2019年），要求“对行政审判和执行、行政执法中存在的苗头性倾向性普遍性问题有针对性地发出检察建议。”山东省人大常委会出台《关于加强新时代检察机关法律监督工作的决议》（2019年），要求“强化对行政权力的制约和监督，探索建立相关工作机制，对履行职责中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权行为，依法督促纠正。”江苏省常州市委深改组通过《常州市违法行政行为检察监督工作实施办法（试行）》（2017年），明确了检察机关监督范围、监督方式、监督手段等内容，并将行政执法机关整改落实情况，支持配合检察监督等情况纳入行政执法机关年度考核评价体系。吉林省通化市委、市政府出台《通化市行政执法检察监督暂行规定》（2017年），把违法行政行为检察监督工作纳入党委和政府直接部署的全局性重要工作。在地方党委、人大的领导和支持下，各地检察机关以人大决议为依据，积极探索开展对行政机关行政违法行为的法律监督工作。

2.实现了双赢多赢共赢的工作效果。几年来，各地检察机关坚持围绕服务中心大局，重点围绕环境污染、食品卫生、公共安全、土地管理等群众关切、易引发社会矛盾领域中的行政违法行为，探索开展了多层次、多领域的专项监督活动和试点工作，办理了一批行政违法行为监督案件，取得了显著的社会效果和法律效果。例如，吉林省长春市检察院充分发挥“行政检察大数据应用平台”作用，与长春市国土局联合开展了“追缴土地出让金专项行动”，推动国土部门收缴土地出让金25亿余元，得到长春市委、市政府的高度评价。［9］参见董鹏宇：《长春市检察院发挥行政监督职能 追缴清欠国有土地出让金》，《吉林日报》2018年9月8日。甘肃省某检察院针对民族地区适龄儿童失学辍学严重的情况，在开展“控辍保学”促进依法行政监督活动中，共向当地教育部门和乡镇政府发出检察建议21份，有效保障了421名适龄儿童接受义务教育的权利，助力全州教育扶贫。［10］参见南茂林：《甘肃临夏：发挥检察职能为脱贫攻坚提供司法保障》，《检察日报》2019年9月3日。2018年云南省玉溪市某县先后发生两次5.0级地震，部分流动商贩为谋取暴利哄抬物价，该县检察院及时向县发展和改革局发出加强监管、稳定物价检察建议，县发展和改革局收到建议后，迅速印发《抗震救灾期间价格监管的提醒告诫函》，仅三天时间，对2900余商户进行了告诫，并在全县百余个市场、人群集聚点张贴《抗震救灾期间价格监管的通告》，提醒群众投诉举报，联合乡镇街道和市场监督管理局等相关部门增强了夜间巡查，稳定了物价，保障了民生。［11］参见李海燕：《通海县检察院检察建议实效显著》，通海县长安网https://www.yxzf.gov.cn/th/jcfy/1728707.shtml，最后访问日期：2021年11月16日。

二、探索阶段行政违法行为检察监督工作的弱化及其影响

总的来看，2015年以来各地检察机关认真落实中央要求，根据最高检《关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》《人民检察院检察建议工作规定》等规定，积极探索对行政违法行为的监督，办理了一批行政违法行为监督案件［12］参见解文轶：《行政检察工作的现状与发展》，《国家检察官学院学报》2015年第5期。，覆盖食品药品监督、国土管理、交通管理、城市建设管理等50余个领域，并重点关注包括食品药品安全、环境资源保护、国有土地管理、工商行政处罚等在内的民生领域，检察建议总体采纳比例较高，体现出了检察机关开展行政违法行为监督的价值。

受种种因素的影响，检察机关开展行政违法行为监督未能在2018年最新修订《人民检察院组织法》中予以明确规定，使得行政违法行为检察监督工作原本不断强化的监督效果出现全面弱化，基层行政检察职能作用的发挥受到明显影响。

（一）行政违法行为检察监督工作的弱化

1.从案件数量与案件比重看，2018年修订《人民检察院组织法》之前，行政违法行为监督案件办案量总体呈上升趋势，在全国检察机关办理的行政检察监督案件中占比较大，且监督效果持续加强；2019年以后，行政违法行为监督案件办案量急剧减少，监督力度明显减弱，案件占比断崖式下跌，行政检察工作整体监督力度也受到很大影响。

2.从监督效果看，2018年修订《人民检察院组织法》之前，对重点民生部门行政违法行为监督力度持续加大，监督有关行政部门不作为乱作为、服务保障“三大攻坚战”等中心工作效果明显；修订后，检察机关行政违法行为监督工作基本处于停滞状态，监督力度大幅减弱，提出的检察建议数量急剧减少。

（二）行政违法行为检察监督弱化的影响

1.不利于行政争议诉源治理。行政争议诉源治理就是瞄准行政诉讼的源头，采取多种治理手段，预防潜在纠纷、化解已有矛盾，从而减少进入诉讼的案件数量，或者有效分流诉讼中案件的治理理念。我国80%的法律、90%的地方性法规和全部的行政法规都由行政机关执行［13］参见曹鎏：《攻坚法治政府建设进行时》，《中国司法》2020年第12期。，检察机关受理的行政诉讼监督案件逐年上升，新时代人民群众对公平正义的司法需求越来越多地体现在行政检察工作中。2015年至2018年，检察机关通过开展行政违法行为监督工作，对行政机关的不当行政行为，特别是能够对行政相对人的合法权益造成损害的行政处罚、行政许可、行政强制等方面的行政违法行为开展监督，使可能出现的“官民矛盾”消除在萌芽状态。诉源治理的关键在于将争议和矛盾化解在源头，［14］参见常锋：《行政检察创新监督理念回应人民群众更高要求——专访中国政法大学终身教授应松年》，《人民检察》2021年第21—22期合刊。检察机关对行政违法行为监督弱化，不利于从源头预防和彻底化解行政争议。

2.削弱了行政违法行为监督合力。党的十八届四中全会指出，执法领域仍然存在有法不依、执法不严、违法不究等突出问题。行政执法的领域极为广泛，内容复杂，形式多样，亟须行政检察监督介入。［15］同前注［14］。2015年至2018年，检察机关对行政违法行为监督的办案数量逐年增长，检察监督逐步深化，对扭转行政乱象发挥了重要作用。2018年修订《人民检察院组织法》后，对检察机关探索开展行政违法行为监督影响巨大，部分地区的这项工作一度暂停。虽然相关监督机制也对行政违法行为开展监督进行了规定，然而，宪法关于检察机关的“国家法律监督机关”定位意味着在监督体系中其具有查漏补缺和兜底的作用，对于没有监督主体实施监督的领域或事项，检察机关需担负起监督职责。［16］参见姬亚平、燕晓婕：《检察机关参与行政争议诉源治理的理据与工作机制》，《人民检察》2021年第15期。检察监督的弱化削弱了对行政违法行为的监督合力，有的执法领域甚至会产生监督空白，不利于对行政乱象的监督纠正。

3.影响基层检察机关行政检察部门作用发挥。与其他检察部门相比，行政检察部门的行政诉讼监督案件数量较少，且呈“倒三角”分布，仅依靠行政诉讼监督做实行政检察特别是基层行政检察有很大的难度。对行政违法行为进行检察监督为充分发挥基层行政检察职能作用、做实行政检察提供了重大机遇。2019年以来，行政违法行为监督工作弱化，直接导致基层检察机关的行政检察部门难以发挥作用，与做实行政检察，促进“四大检察”全面协调充分发展的工作要求和检察事业高质量发展不相适应。

三、检察机关开展行政违法行为监督工作的优势

检察机关是国家的法律监督机关，而行政行为是影响范围最广的法律适用活动，对行政行为进行监督是检察机关法律监督职能的题中应有之义。检察机关内设机构改革之后，行政检察部门正式设立，行政违法行为监督至此拥有专门部门、专门力量。这些部门的工作人员既熟悉行政执法规律，又熟悉行政诉讼规律，能够有效地调查和纠正违法行政行为，更好地保护社会公益。

相对于其他监督方式，检察机关开展行政违法行为监督具有如下优势：

一是常态性优势。当前，人大对行政执法的监督方式主要有审议政府工作报告、调研座谈、视察及执法监督检查等，监督时效性不强。审计监督限于公共资金领域，审计技术方法具有局限性，且审计机关作为政府的职能部门，在“同级审计”原则下开展工作，有时容易受到外部的影响。与二者相比，若赋予检察机关对行政违法行作进行监督的工作职责，可以发挥检察机关“在办案中监督、在监督中办案”及时掌握行政执法机关案件信息的优势，对执法情况进行动态监督，实时规范执法行为。同时，还可以通过类案办理，及时发现社会治理重点问题、民生关注问题，实现“抓小抓早”。

二是主动性优势。审判机关对行政机关的监督，采取的是“不告不理”原则，审判程序只能被动启动。检察机关与审判机关相比，具有明显的主动性优势，不论是在检察办案过程中发现的行政机关违法行政行为，还是通过公民、法人或其他组织提供的线索审查发现的行政机关违法行政行为，都可以及时督促相关行政机关纠正。

三是程序性优势。与舆论监督、政协民主监督相比，检察机关作为司法机关，对于行政违法行为监督事项可以采用“案件化”办理模式，将监督工作纳入法治化、规范化轨道。比如，在前期探索阶段，检察机关开展行政违法行为监督从线索受理、审查立案、调查核实、审核决定到实施监督、跟踪反馈、复议复核、结案归档，全流程实现规范化办理，使重大监督事项做到调查全面、事实清楚、监督得当，对树立监督权威、实现监督效果起到了积极作用。

虽然检察监督与其他监督方式存在诸多不同，但它们同属“八大”监督体系的重要组成部分，互相之间不是“零和博弈”的关系，本身并不冲突，并存在衔接、移交机制。各种监督方式在促进行政权力依法运行方面可以发挥各自功能，形成监督合力、增强监督实效。

四、对检察机关开展行政违法行为监督工作的建议

（一）加强、落实顶层设计

应当在充分调研、与中央有关部门取得共识的基础上，尽快制定行政违法行为监督工作的指导性意见，规范该项工作的监督范围、方式、程序、法律后果、保障机制等，解决办案工作中取须解决的困难和问题。同时，一些地方党委通过出台文件、地方人大通过出台地方立法等形式对检察机关开展行政违法行为监督予以支持，一定程度地解决了监督依据不足的问题，应当统筹和指导地方检察机关继续发挥积极性、主动性、创造性，尊重地方院的首创精神，按照可复制、可推广的要求，边实践、边探索、边总结，积极、审慎、稳妥地开展工作，不断完善各项制度机制，逐步形成成熟规范的经验做法。

（二）推进政策文件向立法转变

当前，各地检察机关开展行政违法行为监督工作主要以《决定》《意见》等政策文件、中央政策精神和地方出台的相关规定作为监督依据，尚缺乏直接的法律规定。虽然宪法明确规定检察机关是法律监督机关，《纲要》亦明确规定“检察机关对在履行职责中发现的行政违法行为进行监督，行政机关应当积极配合”，但根据前期探索实践的经验，实务中尚有部分行政机关认识不到位或存在思想顾虑，有时对检察监督不配合，甚至消极应付。当前，检察机关应当在习近平法治思想的指引下，结合《意见》要求，总结行政检察监督实践中的经验，研究如何具体地逐步扩展和深入规划，同时推进立法、司法解释以及衔接配套机制的建立和完善，［17］同前注［16］ 。推动把检察机关对行政违法行为的监督职责从中央政策向法律转换，彻底解决检察机关对行政违法行为监督的法律依据问题。

（三）充实行政检察力量

必要的人员力量是开展工作的基本保障。各级检察机关尤其是市县两级检察院，要科学测算行政违法行为监督新增工作量，提前谋划，实行人员动态管理，落实“有专人干”的基本要求，保证从事行政违法行为监督的检察人员力量［18］参见杨春雷：《深入贯彻党中央全面深化行政检察监督新要求 探索推进行政违法行为监督》，《人民检察》2021年第21—22期合刊。，不断加强行政检察队伍建设，为行政违法行为检察监督工作的高质量发展提供人才保障。

（四）强化理论研究探索