越南海上民兵的发展及其对南海局势的影响

崔浩然

越南海上民兵，越南官方称之为“海上民兵自卫队”，是民兵自卫队（越南文：Dn Qun TV）在海上活动的分支。早在上世纪80 年代末，越南就以一批沿海企事业单位为基础，建立了海上自卫队。1例如，1989 年10 月成立的昆岛海产开发公司，这家公司成立的同时就设立了海上自卫队组织。参见韦强：《越南海上民兵自卫队》，载《现代舰船》2012 年第4 期，第40 页。在南海争端愈演愈烈的今天，越南决策者充分认识到渔民在国家国防和海防事业中的作用，大力推动军民融合、渔船与执法船合作机制的建设。2据越南渔业进出口协会（Vietnam Association of Seafood Exporters and Producers,VASEP）统计数据显示，截至2019 年末，越南拥有各类渔船96600 余艘，渔业从业人口400 万，渔业总捕捞量达377 万吨，占GDP 的4%～5%，是世界第五大水产品出口国。参见Vietnam Association of Seafood Exporters and Producers,Fishery Profile,VASEP website,http://mseafood.vasep.com.vn/685/onecontent/fishery-profile.html.凭借“亦兵亦民”的身份优势，以及纪律性强、数量庞大、分布广泛的组织特征，海上民兵与海军、海警一起构成越南海洋执法力量的三层体系，在海上执法和安全维护领域发挥了重要作用。3Nguyen The Phuong &Truong Minh Vu,Vietnam Coast Guard:Challenges and Prospects of Development,CSIS (2 Jan 2017),https://amti.csis.org/vietnam-coast-guard-challengesprospects/.就南海形势发展而言，争议海域内海上民兵这一特殊活动主体的兴起，需要跟踪关注和相应研究。鉴此，本文首先介绍越南海上民兵的建立背景。其次，分析越南海上民兵的发展现状和制度特征。最后，通过梳理越南海上民兵的活动实践及其对南海局势的影响，提出一些思考和对策。

一、越南海上民兵的建立背景

近年来，越南党和政府高度重视海上民兵自卫队力量的建设，注重战略谋划和顶层设计。通过党和政府、中央和地方多层推动，凭借海上民兵“亦兵亦民”的特殊身份，越南试图将“海上民兵-渔船”打造成国家流动的“主权碑”，在复杂的南海局势斗争中赢得主动。越南组建海上民兵力量有历史和现实两方面的因素。

（一）“全民国防”思想的影响

越南在革命战争与国防建设上存在人民战争思想，越南将其称为“全民国防”思想。作为越南党和国家的指导思想，“全民国防”在越南取得民族独立战争的胜利和实现国家统一的过程中发挥了重要作用。1975 年越南统一后，将“全民国防”思想作为国防建设的指导原则，在国家各行各业和政治、经济、社会等多个领域投入国防力量，强调国家的总体安全观。

1986 年越南革新开放以来，党和政府继续强调“全民国防”思想在新时期历史条件下的适用。越南决策者认为“全民国防”并不是单纯地强调将其用于军事领域或战争状态。和平时期，凡是能够充分发挥、调动人民群众集体力量，维护国家和人民根本利益的行动都可被称之为“全民国防”思想的运用。4Đ Nng u tư cho cc i dn qun t v trn bin,dqtv (2 Jan 2019),https://www.dqtv.vn/2019/01/a-nang-au-tu-cho-cac-oi-dan-quan-tu-ve.html.就海洋权益保护而言，军民合力统筹边海防建设、推动边境沿海地区经济社会发展一直是越南党和政府的指导方针。由于“亦兵亦民”“分布广泛”“不脱离生产”的特点，民兵被认为可以有效配合国家常规军事力量开展相关活动，在“全民国防”思想中扮演着重要角色。越南将“全民国防”思想贯彻到海上安全斗争中，提出“全民海防”理念，5Mt s vn v t chc v hot ng ca lc lng dn qun t v bin,National Defence Journal (20 March 2017),http://tapchiqptd.vn/vi/nghien-cuu-trao-doi/mot-so-van-de-ve-tochuc-va-hoat-dong-cua-luc-luong-dan-quan-tu-ve-bien/9901.html.借助渔民和其他海洋活动力量，组建海上民兵自卫队，并赋予其一定的海上执法、支援作战等任务，谋求实现军民结合的全民海防战略。

（二）民兵制度的历史传统

民兵是一种古老的兵役制度，在人类军事发展史上占有重要地位。越南共产党领导的武装力量（越南人民军）是由“民兵自卫队”这种群众性武装组织发展而来。1935 年3 月28 日，印度支那共产党（越南共产党的前身）第一次代表大会在中国澳门召开，会议决定建立民兵自卫队，并制定了相应的组织、纪律和活动章程。6Khnh Hòa:Xy dng lc lưng dn qun t v vng mnh,ton din,rng khp,ktv (28 Sep 2019),http://ktv.org.vn/tin-tong-hop/an-ninh-quoc-phong/khanh-hoa-xay-dung-lucluong-dan-quan-tu-ve-vung-manh-toan-dien-rong-khap/.3 月28 日即为民兵自卫队成立日，每年越南政府会在这一天举办庆祝纪念活动。民兵自卫队在越南争取民族独立和解放以及国家南北统一战争中，协助越南人民军为革命战争的胜利作出了巨大贡献。

新时期以来，越南《宪法》《国防法》《兵役法》等法律强调要发挥全体人民力量，保护国家的领土主权与完整。7例如，2013 年修订的越南《宪法》坚持“全民国防”思想，第45 条规定“保卫祖国是全民的职责，公民必须参与全民国防建设”。2018 年修订的越南《国防法》第2 条即指出“国防是全民合力保卫国家”。参见Hin pháp,Điu 45,Lawsoft (28 Nov 2013),https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Bo-may-hanh-chinh/Hienphap-nam-2013-215627.aspx;Lut Quc phòng,Điu 2,Lawsoft (8 Jun 2018),https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Bo-may-hanh-chinh/Luat-quoc-phong-340395.aspx.为此，越南党和政府对民兵工作非常重视，多次出台专项和配套的法律法规保障民兵的建设与发展。早在1996 年，越南国会就通过了《民兵自卫队条例》，首次以国家立法形式明确民兵自卫队的职责和义务，明确提出民兵自卫队是“与生产工作密不可分的群众性武装力量，是越南人民武装力量的一部分。”8Pháp lnh này quy đnh v dân quân t v,Điu 1,Lawsoft (9 Jan 1996),https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Linh-vuc-khac/Phap-lenh-dan-quan-tu-ve-1996-45-LCTN-39604.aspx.此后，越南于2004 年、2009 年两次修订该条例，并以条例为基础于2009 年正式颁布《民兵自卫队法》，调整和完善民兵制度，使之适应新的发展形势，并且赋予海上民兵参与海洋维权等活动的权利和义务。92009 年越南《民兵自卫队法》第5 条第4 款对“海上民兵自卫队”概念作如下解释：“一支旨在从事海上经济生产活动，同时承担维护国家领土主权和海洋权益，组建和活跃于越南沿海社区、岛屿、企事业单位的骨干民兵自卫队力量。”参见Lut dân quân t v,Điu 5,Lawsoft (23 Nov 2009),https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Bo-may-hanhchinh/Luat-dan-quan-tu-ve-nam-2009-98743.aspx.2010 年10 月15日，时任越南总理阮晋勇批准了《建立民兵组织、训练、行动和管理措施的计划》。越南国防部也于同年发布了有关海上民兵自卫队建设的相关配套文件。2018 年7月25 日，越共中央军事委员会召开会议，决定在中央层面建立一支保护海洋和岛屿主权的常设海上民兵力量，专门负责执行国家岛屿和边界保卫任务。10Đ xut xy dng Hi i dn qun bin,VGP News (25 Jul 2018),http://baochinhphu.vn/Chinh-tri/De-xuat-xay-dung-Hai-doi-dan-quan-bien/342199.

除从立法和制度层面推动民兵制度建设外，越南还注重海上民兵力量的储备和运用。例如，为提高海上民兵的应急应战能力，越南定期组织和开展海上民兵与海军、海警、海事等部门关于海上执法、快速动员、情报侦搜、策应掩护和海上救援等专项行动的协同训练。11Pht huy tt vai trò ca lc lưng dn qun t v bin,CPV Online Newspaper (17 Jun 2019),http://dangcongsan.vn/quoc-phong-an-ninh/phat-huy-tot-vai-tro-cua-luc-luong-danquan-tu-ve-bien-525759.html.

（三）海上“维权”的现实需求

当下，南海争端国南海政策的重心在于维护既得利益、强化和控制已占岛礁。对于争议海域，各国一般采用行政执法力量开展执法活动的方式来达到宣示“主权”的目的。可以说，越南海上民兵活动的兴起与南海形势的新发展之间有着密切关联。

第一，海上对峙与冲突仍时有发生。尽管南海形势总体趋稳缓和，但南海各国在争议海域内的执法活动，在特定时期仍会引发相关执法船舶的海上对峙，甚至爆发激烈的冲突事件。例如，2014 年5 月，中国和越南在西沙群岛海域内爆发的“981 钻井平台”海上对峙事件。在这次对峙事件中，越南出动了包括执法船、渔船在内的多艘船舶，甚至派出“蛙人”水下特工强力干扰中方作业。越南部署现场的船只最多时达63 艘，累计冲闯中方作业警戒区及冲撞中方公务船达1416艘次。12外交部：《“981”钻井平台作业：越南的挑衅和中国的立场》，载中华人民共和国外交部网站2014 年6 月8 日，https://www.mfa.gov.cn/web/zyxw/201406/t20140608_328063.shtml。2019 年7 月，中国与越南船舶再次在南海万安滩一带海域发生对峙。对峙现场除双方执法船舶外，越南渔船再次参与了对峙。最近几次对峙事件均与南海油气资源开发有关。可以预见，在“南海行为准则”（Code of Conduct in the South China Sea）谈判正式达成之前，南海争端国围绕油气资源开发的争夺将愈发激烈。

第二，海上执法力量多元化。当下，南海争端国在南海的执法行动中均部署多种形式的执法力量，力求最大程度上维护本国权益。中国在南海维权执法活动中的主要力量为中国海军、海警和海事等部门，其中以海警为南海维权执法的主体，其它部门为辅助力量。越南海上执法力量主要包括海军、海警、海事、渔监和海上民兵自卫队；菲律宾海上执法力量主要由海军和海岸警卫队两部分构成；马来西亚海上执法力量为海军和海事执法局；印度尼西亚的海上执法力量为海军、海洋与渔业部和交通部；文莱海上执法力量包括海军和海警。从机构性质上划分，上述执法主体可分为行政、军事和准军事三种类型。南海海域执法力量呈现不对称、多样化的特征，不同执法主体之间对抗的风险增多。因此，有效开展执法活动，需要当事方匹配执法主体，灵活运用和部署包括私人渔民在内的各种力量。13参见崔浩然：《公私合作视角下海上民兵参与国家海洋维权活动研究》，载《南洋问题研究》2021 年第3 期，第72-83 页。

第三，南海政策成本与收益的不匹配。南海是一半闭海，海域面积辽阔，但多数海域为争议海域。近年来，越南虽不断加强海军、海警力量建设，海上安全和维护能力有一定程度提升，但受限于国内经济发展水平的不平衡，以及海洋硬实力建设所需要的巨大人力和物力支出，越南的南海政策处于不断调整之中。14参见崔浩然：《新形势下越南南海政策的调整及中国的应对策略》，载《当代世界社会主义问题》2018 年第4 期，第156-165 页。与越南面临的情况类似，南海争端国纷纷谋求海洋软实力的提升和运用。例如，菲律宾于2013 年依据《联合国海洋法公约》第287 条和附件七提起针对中国的“南海仲裁”，试图借助法律工具来弥补或赢得与中国之间的非对称博弈。越南认为发动渔民参与国家海上安全和斗争行动，利用渔民自身数量群体大、分布广、熟悉海况的身份优势，可以有效弥补传统海洋力量的不足，实现以小博大、以弱胜强的功效。

二、越南海上民兵的制度特征

在越南党和国家、中央和地方长期支持下，凭借传统民兵制度优势，越南有针对性地发展海上民兵力量，海上民兵组织化程度和规模建设均得到显著提升，总体上呈现四个方面的特征。

（一）军地双重领导和指挥属性突出

越南海上民兵自卫队实行军地双重领导和指挥机制，即由中央统一领导，地方各级党委、政府分别领导各自管辖范围内的民兵自卫队。具体指挥上，由国防部长统一指挥，地方各级军事机构协助指挥。越南在中央一级设立民兵自卫队总司令部，隶属于越南人民军总参谋部，统筹全国范围内民兵自卫队工作。此外，由于民兵活动的属地色彩明显，地方党政机关往往负责民兵政策的具体实施，每年各沿海地区党政和军事主管机关会在有关军事和国防工作的年度决议中纳入民兵自卫队工作的相关内容，并制定具体的行动方案，以执行国家有关民兵自卫队的主题决议。15Mt s vn v tchc v hot ng ca lc lưng dn qun t v bin,National Defence Journal (20 Mar 2017),http://tapchiqptd.vn/vi/nghien-cuu-trao-doi/mot-so-van-de-ve-tochuc-va-hoat-dong-cua-luc-luong-dan-quan-tu-ve-bien/9901.html.

（二）成员组成和分布明确

越南民兵自卫队包括民兵和自卫队两部分。其中，民兵是指在乡、坊组建的群众性武装力量。自卫队是指在国家机关、企事业单位中组建的力量。根据2019年越南最新修订的《民兵自卫队法》，越南取消常设民兵和普通民兵的划分，将机动、驻守、海洋及执行特殊任务（防空、岸防、工兵、侦察、通信等）各类型的民兵全部纳入常设民兵。16Lut dân quân t v,Điu 2,Lawsoft (22 Nov 2019),https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Bo-may-hanh-chinh/Luat-dan-quan-tu-ve-nam-2009-98743.aspx.海上民兵自卫队成员一般为沿海基层社区的渔民或在海洋活动的企事业单位员工，负责在越南海域执行国家特定任务，主要包括岛屿主权和海洋权利的维护、资源协同开发和保护等。就具体分布而言，由渔民为主体设立的民兵力量广泛分布于沿海基层社区。由企业员工为主体设立的自卫队力量分布于涉海企事业单位等组织。

（三）机构编制和任务分配层次分明

越南海上民兵自卫队实行五级编制，从低到高依次设立组、班、排、海队和海团。各级指挥官多由沿海社区（公社）人民委员会、所在企事业单位的基层领导兼任或者挑选政治可靠、经验丰富、技术能力强的渔民担任，规定成员至少30%来自基层社区。17参见李华杰：《越南海上民兵自卫队解析》，载《国际研究参考》2013年第12期，第25页。此外，越南还将出海渔民以船舶为单位分别编制为团结组、团结队、合作社，这些小规模团体主要在从事渔业捕捞的同时，执行“主权”宣示、军事侦察等国家特定任务，他们相互协作，共同应对突发情况。国有大型船舶、钻井平台、灯塔以及海上装置平台上组建规模和力量较强的海上自卫队，主要负责安全保卫和巡逻戒备工作。值得注意的是，越南在占股100%的外资企业和私营企业中也建有海上民兵组织，以保证党对民兵组织的绝对领导。18Dn qun t v có vai trò nòng ct trong nn Quc phòng ton dn,ktdtonline (12 Dec 2019),http://kinhtedothi.vn/dan-quan-tu-ve-co-vai-tro-nong-cot-trong-nen-quoc-phongtoan-dan-360697.html.

（四）人员规模和力量布局适时而进

越南海上民兵自卫队采用“广泛建设、突出重点”的建设方针。目前，越南沿海全部省份和直辖市均建立了海上民兵自卫队，这些队伍规模大小不一，根据海上形势的发展而变动。在一些重点区域，如“管理”西沙海域的岘港市（越南在该市行政编制下非法设立“黄沙县”）、“管理”南沙海域的庆和省（越南在该省行政编制下非法设立“长沙县”）以及北部湾与中国接邻的广宁省，越南投入巨额资金、花费大量人力物力在上述区域建设了多支实力较强的海上民兵组织。19截至2019 年，岘港全市有112 个渔业协会、捕鱼工会等海上合作生产团体，共有730多艘渔船；庆和省共有1 万多名渔民和近2000 艘渔船，各基层社区以这些渔船为基础组建了数百个出海作业互助组和海上民兵排，民兵自卫队总人数占全省人口的1.43%，其中党员的比例达到22.24%。参见Đ Nng u tư cho cc i dn qun tv trn bin,dqtv (2 Jan 2019),https://www.dqtv.vn/2019/01/a-nang-au-tu-cho-cac-oi-danquan-tu-ve.html；Khnh Ho tng kt thc hin Lut Dn qun t v,khonline (29 Aug 2017),https://baokhanhhoa.vn/chinh-tri/201708/khanh-hoa-tong-ket-thuc-hien-luat-danquan-tu-ve-8051322/.从2009 年到2019 年10 月，越南海上自卫队的总人数不断增加，占海洋劳动人口的1.22%。20Đng vin trong lc lưng dn qun t v tăng t 13,8% ln 20,1%,dqtv (1 Mar 2020),https://www.dqtv.vn/2020/03/ang-vien-trong-luc-luong-dan-quan-tu-ve.html.截至2020 年3 月，越南已完成建造远洋捕捞渔船1032 艘，其中铁壳船362 艘、木壳船571 艘、新材料渔船99 艘，贷款支持改造渔船37 艘。21越通社：《越南政府第67 号决议助力渔民靠海谋生》，载越通社《民族与山区画报》2019 年9 月1 日，https://zh.dantocmiennui.vn/政策文件/越南政府第67 号议定助力渔民靠海谋生/236671.html。近8000艘渔船为海上民兵船舶，占海上船舶总数的1.07%。22EU Policy Department for Structural and Cohesion Policies Directorate-General for Internal Policies,Research for PECH Committee -Fisheries in Vietnam,Europarl (21 Jun 2020),https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/629175/IPOL_STU(2018)629175_EN.pdf.有学者估计，越南海上民兵总人数可能已经超过7 万人，占全国民兵自卫队总人数的4.7%以上。23陈相秒：《南海的“黑洞”——越南海上民兵》，载中国南海研究院网站2020年4月30日，http://www.nanhai.org.cn/review_c/432.html。至于船舶装备，越南海上民兵船舶一般是中小型渔船，但在沿海企业中设立的海上自卫队船舶分为两种类型：一种是型号为“TK—1482”的400 吨级铁甲渔船，装备了现代捕鱼设备。另一种是型号为“长沙”的1200 吨级后勤保障船，主要作为长途运输和力量投送所使用。24Nguyen the Phuong,Vietnam’s Maritime Militia is Not a Black Hole in the South China Sea,CSIS (22 May 2020),https://amti.csis.org/vietnams-maritime-militia-is-not-a-blackhole-in-the-south-china-sea/.

三、越南海上民兵的活动实践及其对南海局势的影响

实践中，越南海上民兵主要从事三种活动：第一，协助配合海军、海警、边防部队、渔政等部门参与海上执法和应急救援；第二，开赴南海争议海域宣示“主权”，在非法侵渔的同时，制造人为的渔业纠纷事件，从而伪造“受害者”形象，骗取国际关注和同情；第三，假借渔船身份，对特定海域和活动主体实施跟踪监测，向本国有关部门搜集、报送外国军事情报和海洋生产信息。

（一）海上执法与应急救援

按照越南党政军统一部署，所有已成立的海上民兵组织，均会安排参与或协助当地执法部门的海上活动。截至2020 年底，越南海上民兵直接参与了两千多起海上执法和海难救助活动。例如，越南宁顺省顺南县招募复员士兵，组建了1个常设民兵排，并在6 艘大功率渔船上组织了2 个常设海上民兵班，按照政府指示实施“三同”策略（同渔业作业方式、同渔场、同地区渔民），配合海警、边防部队和渔检等部门开展了数百次海上巡逻、监视外国船只、电子侦察等特殊任务，累计救助遇难船舶20 余艘、渔民数百名。25Huyn Thun Nam vi vic xây dng dân quân bin vng mnh,National Defence Journal(10 Oct 2018),http://tapchiqptd.vn/vi/tong-ket-thuc-tien-va-kinh-nghiem/huyen-thuan-namvoi-viec-xay-dung-dan-quan-bien-vung-manh/12931.html.作为执法力量的补充，海上民兵自卫队某种程度上弥补了国家行政力量的不足，提升了越南海洋治理的能力。

（二）侵渔活动与宣示“主权”

越南宣扬“每一个渔船均是流动的主权碑”，政府出台多种形式的税收优惠政策，为渔民减轻负担，增加渔民个人所得，以此来吸引和鼓励渔民赴西沙群岛、南沙群岛海域开展生产活动，在侵渔的同时宣示越南“主权”。越南海军还积极配合渔业生产，提供军用码头供渔船停靠，利用通讯系统帮助渔船进行联系，对渔船进行保护。

在中越“981 钻井平台”对峙事件中，数十艘越南渔船包围中国钻井平台，协助越南海岸警卫队与中国船舶对峙。尽管越南政府没有发出正式呼吁，但时任总理阮晋勇号召全民“保卫国家海洋和岛屿主权”的鼓励信以及政府领导和赞助的越南渔业协会呼吁渔民驶向有争议的水域，表明越南将民用渔船纳入主权宣示行动。26Nguyen Khac Giang,Vietnam’s response to China’s Militarised Fishing Fleet,East Asia Forum,4 Sep 2018.“981 钻井平台”对峙事件之后，越南政府决定投入更多资源来加强捕鱼船队的建设。2014 年7月3日，越南总理府第67 号法令旨在支持渔民建造船体更大、更现代化的钢壳船，这些渔船能够抵御恶劣的天气和来自海上突发事件的威胁。按照该法令，政府在三年内提供约4 亿美元的优惠贷款，以支持建造新的远洋渔船和翻新旧的木质渔船，并计划建造800 艘渔船，其中一半为耐撞性极高的钢壳渔船。越南还计划花费5 亿美元用于海警船和渔监船的建造。27耿学鹏：《越南拨款2 亿美元造远海渔船 同时斥资5 亿造海警船》，载搜狐网2014 年7 月4 日，http://news.sohu.com/20140704/n401801653.shtml。

（三）军事侦察与跟踪监视

越南海上民兵船舶在非法侵渔的同时，还承担有关部门指定的军事侦察和跟踪监视任务。据越南军方不完全统计，截至2020 年12 月，越南海上民兵共提供上万份有关南海岛礁水文地理、海上安全、渔业生产等情报资料。28Mt s vn v tchc v hot ng ca lc lưng dn qun t v bin, National Defence Journal (20 Mar 2017),http://tapchiqptd.vn/vi/nghien-cuu-trao-doi/mot-so-van-de-ve-tochuc-va-hoat-dong-cua-luc-luong-dan-quan-tu-ve-bien/9901.html.值得注意的是，越南从事军事侦察活动的主要对象为中国海南岛的军事基地和南海岛礁上部署的军事设施。根据北京大学海洋研究院“南海战略态势感知计划”于2020 年3 月起发布的一系列研究报告，仅2020 年3 月，多达569 艘越南渔船非法侵入中国海南岛海域。292020 年2—4 月，越南渔船非法进入中国管辖海域活动次数暴增，详细情况可参见“南海战略态势感知计划”：《越南渔船跟踪监视项目报告：越南渔船3 月非法活动激增，在海南及整个南海》，载南海战略态势感知计划网站2020 年4 月3 日，http://www.scspi.org/zh/dtfx/1585922607。这些越南渔船有组织、有针对性、成批次、大规模地活动于特定海域，性质上显然不止是单纯的侵渔活动。报告指出，越南入侵中国海域的大部分渔船位于海南岛12 海里领海基线以内，集中出现在海南岛的东南海域，而非与越南相望距离较近的西北海域。考虑到海南岛东南海域中国海空军事基地分布较多的事实，这些渔船不是以捕鱼为主要目的，可能为海上民兵船舶，其活动旨在执行国家指定的军事侦察任务。在南海局势纷繁复杂、变化多端的背景下，越南伪装渔船的军事侦察活动，很容易引发侦查对象的误判和海上冲突，不利于地区和平与稳定。

越南海上民兵还负责对他国南海油气勘探活动进行跟踪监视。例如，2019 年7 月初，中国海洋勘探船“海洋地质8 号”在数艘中国海警船的护卫下，在南沙群岛西端的万安滩、日积礁附近海域进行石油勘探作业。越南随即派出大批执法船、渔船赶赴现场，对中方作业船进行跟踪监视，并试图阻扰中方船只合法作业。30China Risks Flare-up over Malaysian,Vietnamese Gas Resources,CSIS (13 Sep 2019),https://amti.csis.org/china-risks-flare-up-over-malaysian-vietnamese-gas-resources/.又如，2019 年10 月，针对马来西亚在南沙群岛万安滩以东海域的油气勘探活动，越南出动了多艘渔船对马方钻井平台进行实时监视。31Hon Hai 73207,Vessel tracker (1 Jul 2020),https://www.vesseltracker.com/en/Ships/Long-Son-07732-I2131346.html.

（四）越南海上民兵活动对于南海局势的影响

越南大肆鼓励渔民、派遣海上民兵开赴争议海域捕鱼并执行国家特定任务对于南海局势产生诸多影响。首先，越南频繁制造渔业纠纷，特别是炒作所谓“中越西沙争议”。由于中国官方从未承认两国对西沙群岛存在主权争议，越南就以单方面主张为依据，出台财政补贴等政策大力鼓励其渔船侵入西沙群岛海域，有意寻找与中国执法船舶或渔船相撞机会，利用国内国际媒体炒作渔民船员落水事件，凸显争议的存在。例如，2014 年5 月，越南广义省平山县“QNg90205TS”号渔船在中国西沙群岛海域进行非法捕捞作业，中国渔检船将其驱离。事发渔船回到越南静歧（Tinh Ky）港后，渔民召集媒体抱怨遭受中国执法人员“暴力执法”“身体和财产受到损失”，引发舆论关注。32《越南广义省被中国渔检力量攻击的渔船已靠岸》，载越通社2014 年5 月19 日，https://zh.vietnamplus.vn/越南广义省被中国渔检力量攻击的渔船已靠岸/25657.vnp。2020 年4 月，越南渔船“QNg90617TS”号非法进入中国西沙群岛领海基线内，被中国海警船发现和警告，该渔船多次做出危险动作后撞击中国海警船而沉没。根据事后越方公开资料看，事发时“QNg90399TS”和“QNg90929TS”两艘越南渔船并未参与海上冲突，而是在现场拍摄影像资料，并将这些材料迅速发致国内外媒体，引发国内国际热议。33同前注23，陈相秒。显然，越南渔船的“碰瓷”行为意在炒作西沙争议，极大地损害了中越双边关系的合作与发展。

其次，越南渔船非法捕捞（illegal,unreported and unregulated fishing,以下简称“IUU”）问题愈演愈烈。34据越南渔业进出口协会统计数据显示，越南49%的渔船长为6—12 米，19%的船长12—15 米，29%的船长15—24 米，3%的船长超过24 米。渔船材质方面，木质渔船占97%，其余为钢制或新材料渔船。可见，越南大部分渔船为中小型木质渔船。这类渔船多为沿海社区渔民家族、个人及散户拥有，不易管理，很多渔船并未安装国际和国内法律规定的船舶监测定位系统（Automatic Identification System，简称“AIS”），因此非法的、不报告的和无管制的捕捞活动猖獗。欧盟作为越南水产品第二大出口市场，于2017 年10 月对越南渔业发出IUU 捕捞“黄牌”警告，限制对其水产品的进口。参见前注2。在可观的经济利益以及政府优厚政策支持下，越南渔民铤而走险，非法进入他国专属经济区甚至领海内从事侵渔活动。邻国中国、菲律宾、印度尼西亚、马来西亚深受其害。近年来，越南渔民在菲律宾管辖水域内的非法捕捞占所有已发现的外国渔民非法捕捞的70%，菲律宾执法和司法机构经常抓扣、处罚、审判非法越界的越南渔民。35《越南渔民非法越界，菲律宾当场将其渔船直接没收》，载搜狐网2019 年9 月7 日，https://www.sohu.com/a/339398758_769126。2014 年以来，印度尼西亚执法机构多次公开炸毁非法越界的越南渔船。2020 年4 月19 日，3 艘越南渔船在印度尼西亚和马来西亚交界水域从事非法活动，其中1 艘被印尼执法船撞沉，4 人失踪，另外2 艘被抓捕。根据马来西亚海事执法局（Malaysian Maritime Enforcement Agency）的数据，2019 年5 月至2019 年11 月底，短短半年时间，马方就抓扣了184 艘从事IUU 捕捞的越南渔船和1600 名越南渔民。进入2020 年，马来西亚领海内越南渔船非法捕鱼的活动次数再次暴增。36184 Vietnamese vessels seized,1,600 crew detained in Op Naga,NST (26 Dec 2019),https://www.nst.com.my/news/nation/2019/11/542300/184-vietnamese-vessels-seized-1600-crew-detained-op-naga;闫岩：《越南渔船捕鱼“乱象何时了”》，载中国南海研究院网站2020 年3 月26 日，http://www.nanhai.org.cn/review_c/422.html.2011 年，赴南沙海域作业的越南渔船全年仅为8800 艘次；然而，仅2020 年4 月仅一个月，就有9208 艘越南渔船在南海活动，加上IUU 捕捞，越南渔船在南海活动数量要远多于统计数字。37胡波：《南海渔业资源保护刻不容缓》，载环球网2020 年5 月21 日，https://3w.huanqiu.com/a/de583b/3yK0nzfsvwX?p=1&agt=46。越南大规模的侵渔活动严重损害了南海渔业资源和生态环境的养护，对地区安全和稳定局势也产生消极影响。

此外，海上民兵作为越南南海政策的执行者，通过参与具体冲突事件、充当争议焦点，推动南海问题国际化。2019 年7 月中越船舶万安滩对峙期间，通过捏造越南渔船受中国执法船“欺凌”假象，越南成功争取美国的“道义”支持。美国就该事件接连发布两份官方声明，即7 月20 日美国国务院发言人摩根·奥特加斯（Morgan Ortagus）发表的“中国胁迫南中国海的油气活动声明”38Chinese Coercion on Oil and Gas Activity in the South China Sea,USDS (20 July 2019),https://2017-2021.state.gov/chinese-coercion-on-oil-and-gas-activity-in-the-south-chinasea/index.html.，以及26 日美国众议院外交关系委员会主席埃利奥特·恩格尔（Eliot L.Engel）发表的“关于中国干涉越南控制水域的声明”。39Engel Statement on Chinese Interference in Vietnamese-Controlled Waters,USFA (26 Jul 2019),https://foreignaffairs.house.gov/press-releases?ID=2BF26425-D69F-4EC8-BDCAB90174B6DEC2.这两份声明恶意炒作中越船只对峙，将中国刻画为“以大欺小”的典型，向中国施加压力，甚至出现所谓“中国立即从其邻国的领海撤出所有船只”的表述。众所周知，万安滩海域非越南之“领海”（territorial waters），就连越南自己也不曾如此认为，而是将此海域主张为“200 海里专属经济区范围内”。40越通社于2019 年7 月28 日的报道称，“万安滩（越南称之为“思征滩”）位于越南领海基线向外伸延的专属经济区。”参见越通社：《越南一贯以和平方式行驶和捍卫主权》，载越通社《民族与山区画报》2019 年7 月28 日，https://zh.vietnamplus.vn/100103.vnp。上述美国声明反映出美国明显偏袒越南的南海立场。受到美国声明鼓舞，越南第一时间作出回应，国内许多主流媒体转载了美国政府的声明，41U.S.State Department says concerned by reports of Chinese interference in East Vietnam Sea,Tuoi Tre News (21 Jul 2019),https://tuoitrenews.vn/news/politics/20190721/us-statedepartment-says-concerned-by-reports-of-chinese-interference-in-east-vietnam-sea/50729.html;H vin M,Hnh ng ca Trung Quc vi phm ch quyn ca Vit Nam,Vietnam Plus (27 Jul 2019),https://www.vietnamplus.vn/ha-vien-my-hanh-dong-cua-trung-quoc-vipham-chu-quyen-cua-viet-nam/584712.vnp.随后越美两国就海上安全和经济贸易等领域达成一系列合作协议。可以预见，在中美南海博弈的大背景下，海上民兵作为越南在南海问题上对抗中国的一个工具，其在特定事件中的“弱者”和“受霸凌”角色，是越南争取美国等域外势力支持的重要手段，政治和宣传意义不容小觑。

四、结 论

在历史和现实的交织影响下，对渔民等私人力量的运用构成越南南海政策的重要一环，致使海上民兵在越南国家海洋治理和海上安全体系中的地位日益提高。越南海上民兵快速发展得益于越南党和国家长期以来对海洋事业的整体规划和战略设计。特别是在海上民兵的制度建设和活动实践方面，越南国会出台和修订多部涉海法律，政府海洋主管机关也颁布多部配套行政法规和部门规章，赋予海上民兵进行海洋活动的基本权利和义务，指导海上民兵开展有目的和针对性的“主权”宣示、侵渔及军事侦察等活动。然而，争议海域内海上民兵这一特殊海洋活动主体的兴起可能引发不同活动主体之间的冲突和对抗。从风险预防和地区稳定角度出发，我国应当协同越南等南海争端当事国，商讨和制订有关民兵船舶的海上活动规则，力图保持船舶之间的安全距离，减少和管控船舶冲突等意外事件。总的目标是减少和平时期各国不同海洋活动主体之间的误判和冲突。当发生海上民兵船舶与国家政府船舶、渔船的冲突或对峙时，涉事双方应当采取积极措施缓和紧张形势，优先通过外交等和平对话渠道，在平等沟通、专业评估的基础上做好纠纷处理和善后等工作。