合规检察意见制发与落实问题探析

● 王宗秀 侯艳琼/文

开展涉案企业合规改革试点，是检察机关全面贯彻落实习近平法治思想，立足检察职能，积极融入社会治理，推动企业依法守规经营，服务经济社会高质量发展的一项重要制度创新。［1］参见《涉案企业合规改革试点全面推开！这次部署会释放哪些重要信号？》，澎湃网https://m.thepaper.cn/baijiahao_17441058，最后访问日期：2022年4月23日。该制度将企业合规考察结果作为检察机关作出不起诉决定的重要依据，但“不起诉并不等于不处罚”，对于被不起诉人或者被不起诉企业需要给予行政处罚、处分的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。

一、问题的提出

［基本案情］2015年至2018年间，被不起诉单位上海R电子科技有限公司（以下简称“R公司”）、上海T信息技术有限公司（以下简称“T公司”）实际经营人姜某在无实际交易的情况下，以支付开票费的方式，让他人为R公司、T公司虚开增值税专用发票。其中，R公司收受虚开的增值税专用发票62份，价税合计人民币628万余元（以下币种同），涉及税款87万余元；T公司收受虚开的增值税专用发票5份，价税合计50万余元，涉及税款7万余元，均已申报抵扣。2020年7月13日，姜某向公安机关投案，如实供述犯罪事实。2020年7月21日，R公司、T公司向税务机关补缴全部税款及相应滞纳金。

2020年11月27日，上海市金山区人民检察院（以下简称“金山区院”）对R公司、T公司进行企业刑事合规考察，确认两家企业按期完成刑事合规整改。2021年2月5日，金山区院经公开听证，对R公司、T公司以犯罪情节轻微为由作出不起诉决定；对姜某作为单位犯罪直接负责的主管人员以涉嫌虚开增值税专用发票罪提起公诉。同日，金山区院分别向R公司、T公司注册地的税务部门制发检察意见书，建议对两公司予以行政处罚，并将案件移送税务部门处理。

本案办理过程中，面临两个主要问题：一是合规检察意见的制发程序；二是检察意见制发后如何督促落实。这两个问题的解决对于检察机关加强与行政机关的协作配合，更好在涉案企业合规改革中做好行刑衔接工作具有重要作用。

二、合规检察意见的制发

相较于普通检察意见，合规检察意见应是合规过程全貌及处理意见的高度浓缩，参照检察建议制发过程，合规检察意见的制发可以分为前期调研、文书撰写两个阶段。

（一）前期调研

制发合规检察意见前的调研工作侧重于向主管机关进行，主要包含三个方面的内容：一是告知主管机关涉案企业基本信息及经营现状、案件证据采纳及事实认定情况、涉案人员的认罪悔罪态度等，使主管机关了解基本案情。二是介绍涉案企业的合规整改情况，包括检察机关办案过程中所发现的企业经营管理中存在的漏洞及提出的相关建议、涉案企业的采纳情况及提出的合规计划与具体措施、社会调查的开展及第三方监督评估机制的运行情况等，以便主管机关能在短时间内了解企业合规整改的开展情况并明确核查方向。三是检察机关与主管机关就行政处罚等措施的可行性进行沟通与探讨，释明刑事处罚与行政处罚的区别，明确意见。检察机关应将前期调研工作做深做实做细，重点是加强对行政处罚事实认定标准的理解与把握，避免出现主管机关以刑事司法程序认定的事实作为行政处罚的依据，导致处罚结果失衡的情况，从而为后续工作的顺利推进打牢基础。

本案中，行政处罚所依据事实的认定标准问题便是前期调研工作中疏漏的一环。金山区院将案件移送税务机关并建议其对涉案企业作出行政处罚后，税务机关对案件进行审查，向金山区院反馈根据检察机关认定的事实及虚开增值税专用发票的金额，拟对涉案企业罚款人民币500万元。此巨额罚款无疑将对涉案的小微企业造成不小的打击，企业信用评级也将降至最低级，且相较于同类案件法院可能判处的罚金，如此高额的罚款也不利于合规工作的继续开展。后金山区院与税务机关就行政处罚的力度问题召开税务专项研讨会，就刑法与行政法对“真实交易”的认定存在差异，且行政法上存在允许确实产生经营成本的企业补开发票的情况达成共识，共同梳理涉案企业涉嫌虚开的增值税专用发票数量、查看业务合同、核对资金流水，在理清全案脉络后，税务机关将部分金额从检察机关认定的虚开增值税专用发票的金额中予以剔除后，将其作为作出行政处罚的依据。

（二）文书撰写

根据最高检发布的检察意见书模板，检察意见书由以下内容组成：发往单位，案件来源及查处（审查）情况，认定的事实、证据、决定事项（认定结论）及法律依据，提出检察意见的具体内容和要求。在制作合规检察意见书时，应注意以下要点：

1.全面反映案件办理过程。根据司法实践，检察机关在将案件移送行政机关时，随案移送三书：不起诉决定书、合规考察报告、检察意见书。其中，检察意见书是直接向主管机关制发的法律文书，从一定意义上来说，是主管机关作出行政处罚的依据，因此合规检察意见书应当全面反映案件办理过程，包括涉案企业基本情况、侦查机关侦查终结移送审查起诉的情况、检察机关认定的事实及证据情况、企业合规的情况、检察机关作出决定的情况及移送行政机关处理的意见等。行政机关通过检察意见书便能直观地了解案情及明确检察机关的意见。

2.事实清楚、重点突出。案件事实部分是合规检察意见书的重点内容，该部分是对案件事实与证据的整体概括。写好事实部分一方面有利于主管机关了解案情，另一方面可以减少主管机关调查取证时间，提高工作质效。（1）基础事实的撰写。作为主管机关作出行政处罚所依据的事实，为避免产生歧义，便于主管机关作出正确判断，基础事实部分必须体现行政违法性。（2）合规事实的撰写。此为普通检察意见与合规检察意见之间最大的区别。在合规检察意见中需体现涉案企业经过了合规考察的事实，鉴于合规考察报告亦随案移送主管机关，检察意见中的合规考察事实无需繁复、冗长，包含主要内容即可，如涉案企业合规前的经营情况、合规考察的开展形式、涉案企业的落实整改情况、合规监督考察情况等。

3.提出抽象性意见。检察机关向主管机关提出的应当是抽象意见，不应具体提出行政处罚种类，原因有二：一是检察机关与主管机关之间并非隶属关系，无权直接对主管机关下达命令或对行政相对人作出行政处罚决定；二是受制于受案类型的差异，检察机关对行政法律法规的掌握与理解程度较行政机关有差距，如提出具体意见恐有失偏颇，不利于行政处罚的开展，进而造成检察意见不被采纳的窘境。［2］参见张兵：《关于检察意见的几个问题》，《警学经纬》1998年第1期。因此，在提出意见时应避免具体化，行文措辞上应客观精炼，保持行文的理性，且注意避免“命令式”语言的使用。

在本案中，金山区院在制作合规检察意见书时，税务机关提出为保证其执法有据和执法尺度的统一，防止出现类案不同罚的现象，建议检察机关在检察意见书中明确是否对涉案企业予以从轻、减免处罚。本案承办人认为，在检察意见书中明确从轻或减免行政处罚的意见与开展涉案企业合规改革的初衷并不冲突，根据案件情况，金山区院在检察意见书中提出了对涉案企业予以从轻处罚的意见，后税务机关综合考量案情、涉案企业合规整改情况等因素，采纳了该意见，最终对涉案企业处以50万元的罚款，使涉案企业受到法律制裁的同时也避免对其后续经营造成重大影响。金山区院在涉案企业合规改革试点中的这项探索经验，在后续相关规范性文件中均有所体现。如2021年10月20日，浙江省人民检察院、浙江省工商联等23家单位联合出台的《关于建立涉案企业合规第三方监督评估工作机制的意见（试行）》第18条，对涉案企业刑事程序终结后，需予以行政处罚的案件，人民检察院应将合规考察报告副本移送相应行政机关，并视情以检察建议或其他适当方式，建议行政机关对涉案企业减轻或免除处罚，行政机关对企业合规情况和检察机关建议进行评估后，原则上应对涉案企业减轻或免除处罚。2022年4月19日，最高检等九部门联合印发的《涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）》第2条第1款规定，对于涉案企业合规建设经评估符合有效性标准的，人民检察院可以参考评估结论向有关主管机关提出从宽处罚、处分的检察意见。

三、合规检察意见的督促落实

对依法作出不起诉决定，提出检察意见并移送主管机关处理的合规案件，检察机关应主动加强同有关主管机关、社区、涉案企业等的协作配合，共同开展合规检察意见的督促落实工作，继续做好涉案企业合规整改的“后半篇文章”。

跟踪回访是督促落实的关键所在，其不仅是检察机关了解涉案企业合规整改成效的直接途径，也是加强检察机关与其他主体之间沟通协作，共同优化区域营商环境的重要渠道。跟踪回访可针对主管机关、涉案企业及其他有关单位展开，采取电话回访、信函回访、登门回访、座谈会式回访等多种形式，广泛、灵活地听取意见。回访内容可包括三个方面，一是检察机关向主管机关核实行政处罚的实施情况，包括涉案企业是否及时执行行政处罚决定，是否切实就相关问题进行整改等，以便采取应对措施；二是检察机关例行了解涉案企业在行政处罚后的经营情况，在合规整改后是否仍面临法律、政策方面的障碍，了解合规程序是否对涉案企业的经营起到正面促进作用；三是可与涉案企业所在地管委会等进行会商，形成协作机制，共同加强对区域内企业的日常管理，督促企业有序合法经营。