行政非诉执行检察监督的问题及应对*

● 安徽省宿松县人民检察院课题组/文

行政非诉执行制度的设计初衷是以司法权制约行政权，促进行政机关依法行政。实践中，人民法院在行政非诉执行工作中，因为主客观原因，存在一定程度的不作为和执行乱问题。作为国家法律监督机关的检察机关，通过开展行政非诉执行检察监督工作，加强对行政行为及执行活动从实体上和程序上的监督，能够很好地弥补相关制度在实践运行中存在的不足，有利于保障国家法律得到正确统一实施，对促进国家社会治理现代化具有重要意义。

一、行政非诉执行检察监督工作现状及实践分析

从办案规模上，行政检察工作一直是各项检察业务工作中的弱项。近年来，行政非诉执行监督成为做实行政检察新的增长点。“行政非诉执行监督是检察机关一项重要的法律监督职责，目前已成为做实行政检察主要的增长点与突破口，也受到行政检察理论研究的关注。”［1］张相军：《2021年行政检察研究综述》，《人民检察》2022年第4期。实践中，检察机关行政非诉执行监督工作还处于探索阶段，积累了一些经验，也面临着多方面的挑战。 本文以A省A市S县检察院近年来行政非诉执行检察监察工作为实证素材，对该项工作存在的困难及原因进行分析，并提出应对之策。

（一）线索获取较难

检察机关行政非诉执行监督案件来源较为单一，一般是通过查阅卷宗的方式寻找案件线索后依职权进行监督，群众举报提供监督线索少。“作为行政非诉执行对象的行政相对人一般不会向检察机关申请监督，作出行政决定的行政机关一般也不会向检察机关‘自我举报’，导致该类案件的线索获取难。”［2］同前注［1］。

2015年至2021年期间，S县检察院共办理非诉行政执行检察案件154件。从案件来源看，该154件案件均为依职权受理。从办案数量来看，走势呈倒三角状，2017年出现峰值。分析其原因，很大程度上是当时出于摸排公益诉讼案件线索的目的，S县检察院向法院调取了大量的行政非诉执行案件卷宗进行审查后依职权进行监督。而2021年相关案件出现了明显减少的原因，则是因为经过几年的集中审查，能够调取的案件卷宗大幅减少。同时，该院行政与公益诉讼检察部2021年需要兼顾行政检察和公益诉讼检察业务，行政非诉执行监督工作未能得到充分兼顾。

（二）监督难度较大

行政非诉执行案件数量大，政策性强。比如，S县检察院办理的某些行政非诉执行监督案件中，作为非诉执行对象的违法建筑物，涉及村集体用房、当地集体经济组织决策等因素，系当地历史遗留问题，实际情况十分复杂，涉及民生问题。若简单地就案办案，一刀切强行监督，易诱发群体性矛盾。另外，行政非诉执行监督担负“一手托两家”的独特作用，既要对法院开展监督，又要督促行政机关甚至地方政府，需要较高的政治智慧、法律智慧和监督智慧。

（三）监督质效不彰

S县检察院办理的154件非诉行政执行检察案件，从行政非诉执行监督案件的办理结果看，大部分案件已向法院提出了检察建议并得到采纳回复，少部分案件作终结审查处理。在监督和审查方式上，基本上是采取书面审查，以查阅卷宗的方式开展事后监督，很多还是围绕案件中办理程序、执行措施、文书制作等表层问题进行监督，很难发现相关案件背后的实质性、深层次的非诉执行问题，缺乏典型案件及对行政机关的监督。有些案件虽然向法院提出了检察建议，但是因为缺乏监督流于表面，很难真正引起法院的重视。另外，部分监督案件虽然触及了深层次问题，但“后半篇文章”做得不足，监督工作没有“以点带面”，没有形成更大范围的办案效果。

二、检察监督工作中发现的行政非诉执行实践问题

行政非诉检察工作情况在很大程度上能够反映辖区内行政非诉执行状况，深入分析这些问题，对检察机关准确把握行政非诉执行案件的特点，找准监督方向和监督点有一定的帮助。经分析，这些问题主要表现在以下方面。

（一）怠于受理或把关不严

S县法院的行政非诉执行案件是由立案庭转到行政庭后，由行政庭组成合议庭负责审查行政机关的申请是否具备条件。实践中，存在一定程度的“入口不畅”问题。一方面，法院因为“案多人少”，执行力量不足，害怕矛盾引进法院，逾期不受理非诉行政申请，也不作出是否准予强制执行的裁定，使得行政行为无法进入执行程序，行政监管目的得不到落实。另一方面，有的行政机关则认为法院强制执行的效果不佳，不去申请强制执行，导致法院行政非诉执行案件数量较少。而且，在个别非诉执行中案件中，行政机关申请强制执行时，申请期限已届满，超过了法定期限，法院应当裁定不予受理，但实际上法院审查后还是裁定了准予强制执行。另外，还有个别案件中，行政决定未依法送达被执行人而法院申请仍然受理执行。

（二）怠于采取执行行为

S县法院近三年每年受理民商事案件近万件，执行局有正式在编干警16人，每年人均分案件300左右，手头上还有大量旧存的未结案件。S县检察院在监督工作中发现，有的行政非诉执行案件中,执行人员在向被执行人发出执行通知书、报告财产令等文书后没有了下文，半年甚至几年没有采取任何执行措施，申请执行的行政机关进退两难，颇有怨言。这些情况不损于司法权威，不利于社会关系的稳定。在部分行政非诉执行案件中，承办人并未全面开展调查，到一定的时间，将案件作终结本次执行程序予以结案处理。另外，从检察监督工作发现的情况看，法院还存在未全面执行到位的问题，有的是在被执行人缴纳一定的罚款后结案，有的在存在罚款本金和逾期加处罚款或滞纳金的情况下，只执行本金，有的在既处罚款又有责令恢复原状、限期拆除、交还土地等内容情况下，只执行罚款就了结案件。

（三）执行程序不规范

在行政非诉执行案件中，有不少案件适用公告送达，但很多并未记明采取公告送达的具体原因，也未记明公告送达的经过。部分案件中，法院以延期执行为由裁定中止执行，但申请人并未向法院表示延期执行。部分执行裁定书显示该裁定是经合议庭合议后作出的，但实际上并未经过合议，无合议庭笔录。另外，部分案件终结本次执行程序不规范，没有在终结本次执行程序前向申请执行人反馈案件执行情况，询问其对终结本次执行程序是否有异议，没有充分保障行政机关作为申请执行人对案件执行情况的知情权，容易滋生司法腐败问题。

（四）行政非诉案件没有单独管理

虽然说行政非诉执行案件同其他类型的执行案件并无本质上的差别，但行政非诉执行案件的特征，决定了法院应对该类案件的执行工作进行统筹管理。从社会治理层面看，“非诉行政执行制度发挥了司法监督和权力制衡功能，具有纠正行政纰漏、规范公权力运作、维护法律规则的监督功能，又有保障公民人身权和财产权、纾解社会压力和公私冲突的善治价值。非诉行政执行制度的运行实则嵌入于政府与公民之间复杂的互动关系，反映着权力与权利之间的互动与博弈。”［3］孟天广、王翔：《国家社会关系视角下的非诉行政执行制度：基于司法大数据的分析》，《治理研究》2019年第6期。S县检察院在监督工作中发现，S县法院并未在办案系统或日常工作中对行政非诉执行案件的强制执行问题进行专门化管理。

（五）行政机关怠于申请执行

以S县法院为例，近年来该院受理的行政非诉执行案件数量平均每年约30件。但实际上，S县各行政机关符合申请强制执行的案件数量远远不止这个数量，行政机关普遍存在怠于申请执行的现象。另外，有的行政机关认为已经向法院申请强制执行，后续强制执行工作应由法院负责，遂在收到法院准予执行行政裁定书后便作结案处理，没有对执行工作跟进配合，公共利益受损的情况长期遭受忽视。

当然，上述五个方面的行政非诉执行问题中，很多是法院执行案件的共性问题，比如“终本”程序、未穷尽调查措施，但是不容忽视的是，还有一些是行政非诉执行中才凸显出来的问题，比如法院未全面执行、行政机关怠于申请执行等。这些问题若得不到有效解决，将会损害法律权威，损害国家和社会公共利益。

三、完善行政非诉执行检察监督的对策和建议

要做好行政非诉执行监督工作，需要准确把握行政非诉执行案件的特点，多角度、全方位发力，做到行政非诉执行工作的“穿透式监督”。

（一）加强外部协作

一方面，通过信息沟通反馈、定期座谈、会议互邀、交流通报等形式,定期与法院沟通、协调,争取得到法院对执行监督的理解、支持。在制作检察建议时，提高针对性和说理性，通过送检察建议上门、召开座谈会说明问题等方式，达成共识，取得理解，赢得监督的实效。另一方面，当同级监督难以达到预期效果的情况下，可以将相关案件情况报告党委、人大，保障检察机关法律监督刚性，也可以提请上一级检察院跟进监督，由上一级检察院向同级法院或行政机关提出监督意见。

在当地党委政府开展的一些专项活动中，或多或少地涉及到了非诉执行问题，检察机关可以主动介入，开展“小专项”监督，促进依法行政和执行规范化。比如，S县检察院从S县近几年开展的违法码头整治、违章建筑整治等专项活动中，发现了一些行政非诉执行工作案件线索，为党委政府中心工作提供了检察力量。课题组在调研过程中发现，很多行政部门和基层乡镇政府对行政非诉执行检察监督也有需求，希望检察机关通过法律监督，督促法院加大执行力度。因此，检察机关与行政机关之间的信息共享和协作机制，有着较为广泛的实践基础。

（二）加强类案监督

S县检察院在监督实践中发现，行政非诉执行案件中往往会表现出类案和共性问题。行政机关往往是就同一类案件，在同一时间段或分阶段集中向法院申请强制执行。对此，检察机关可以适当扩大办案规模，形成好的办案经验。比如，S县检察院监督的3件涉及国土部门的行政非诉执行案件，被执行人都是违法占地经营的驾校，法院都强制执行了罚金，但都未对退还土地执行到位。S县检察院发出检察建议后，相关驾校迫于检法两家的压力，退还了违法占用的土地，S县检察院对该类问题集中向当地国土部门作了反馈，取得了良好的办案效果。

检察机关在开展行政非诉执行监督时，可以树立类案监督思维，剖析个案背后的共性问题，进行深层次监督。正如山东青岛地区某检察院通过实践探索发现，“检察机关及时发现行政监管、司法裁判等环节存在的深层次问题并开展行政非诉执行类案监督，既是发挥行政检察‘一手托两家’功能作用的客观需要，也是破解基层行政检察尤为薄弱难题的有效途径。”［4］贺世国、刘迪：《行政非诉执行类案监督的基层探索》， 《人民检察》 2020年第16期。

（三）加强内部协作

加强检察机关内部协作关系，实现行政检察业务与民事检察业务、公益诉讼工作业务之间互通，尝试“一案两监”。如行政非诉执行监督与行政公益诉讼，都发挥着制约行政权的作用，实践中，要把握行政非诉执行监督与行政公益诉讼的交叉点，做到合理分工，同向发力。两者虽然都是对行政机关的监督，但行政非诉执行监督的侧重点，更多在于行政机关申请法院强制执行后，法院裁定由行政机关强制执行而行政机关未及时执行，以及行政机关未及时申请法院强制执行的情形。对于司法工作人员涉嫌滥用职权、玩忽职守犯罪的，可按照管辖权限依法移送刑事执行检察部门立案侦查。

（四）灵活适用监督方式

针对在行政非诉执行监督案件中发现的行政机关或法院存在制度不健全、执法不规范、管理不完善等方面问题时，除可以提出纠正违法活动的检察建议外，基层检察机关也可以按照《人民检察院检察建议工作规定》第11条，提出改进工作、完善治理类的检察建议，积极促进社会管理创新。而且，在监督方式上，还可以通过白皮书、年度报告、专项报告等形式，推动源头性和制度性问题得以解决。另外，化解行政争议是最高检确定的新时代行政检察新格局的重要内容之一，行政非诉执行检察监督中，实质化解行政争议、促进案结事了是检察机关应当积极追求的目标。

（五）借助“外脑”提升能力

对于行政非诉执行监督案件，可以适时在部门间开展集体讨论，吸纳不同部门意见，提高办案人员综合素质。同时，利用好检答网，解答疑难复杂问题。涉及疑难、复杂的行政非诉执行监督案件，可以邀请法学专家、法官、律师等参加评议、咨询和研判。涉及类案或者具有典型意义的案件，要贯彻落实“能听证尽听证”的司法政策，利用公开听证的方式对案件进行公开审查，听取不同意见。另外，可以采取适当的方式，主动上门向各政府职能部门和乡镇人民政府取经，听取他们对非诉执行工作的意见和建议，摸排案件线索。

（六）因地制宜做好宣传工作

可以采取公开听证、典型案例宣传等形式，加强宣传工作。对于涉及面广、涉及利益重大的行政非诉执行监督案件，可以邀请党委政府、人大代表、政协委员参加，依托党委政府，破除矛盾阻力，争取社会各界的理解和支持。在办好案件的同时，讲好行政非诉执行检察监督工作的故事。另外，可以充分利用检察机关“两微一端”加强宣传力度，让检察机关服务中心大局、保障民生民利的典型案事例为广大人民群众所知晓，进而支持检察机关的行政非诉执行监督工作。

（七）配齐配强监督力量