构建现代警务模式 提升警务工作效能——临安公安“一平台五中心”警务机制改革的探索与实践

王忠敏

(杭州市公安局,浙江 杭州 311399)

2019年以来,杭州市公安局临安区分局(以下简称“临安公安”)立足浙江建设“三个地”“重要窗口”和共富裕示范区的新目标新定位,顺应新时代公安工作发展变化,根据浙江省公安厅、杭州市公安局构建现代警务体系的总体部署,结合本地实际,大胆探索以情指行一体化平台、侦查打击中心、治安管控中心、执法办案管理中心、交通管理中心和队伍保障中心“一平台五中心”为总体架构的新型警务机制改革。通过2年多时间的探索与实践,初步形成与临安经济社会发展相匹配的现代警务模式,呈现出警情下降、打处上升、群众满意的良好态势,助力平安临安实现“十六连创”,连续13年被评为人民满意单位,连续10年进入全省执法质量优秀单位行列,先后荣获平安浙江建设先进集体、全省政法系统先进集体、全省扫黑除恶专项斗争先进集体、全省优秀公安局、全省公安队伍正规化建设优秀单位、全市公安机关“最强党委”等诸多荣誉。

一、基层公安机关构建现代警务模式面临的机遇和挑战

构建现代警务模式是新时代公安工作的发展方向,是深化公安改革的重要内容,也是临安公安全面融入杭州发展的必然要求。从当前情况看,基层公安机关构建现代警务模式的机遇与挑战并存,突出表现为“六个新”。

(一)新时代迎来新机遇

中国特色社会主义进入新时代,习近平总书记对推进国家治理体系和治理能力现代化作出一系列重要指示,党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,为构建现代警务模式、推动公安现代化提供了根本遵循;[1]2019年5月,习近平总书记出席全国公安工作会议并发表重要讲话,会议把“构建符合新时代要求、体现实战化特点、具有中国特色的现代警务体系”“实现公安工作现代化”[2]确定为新时代公安工作的主要目标。全国公安工作会议后,省、市、区三级公安机关先后召开公安工作会议并出台加强新时代公安工作的实施意见,都把构建现代警务模式作为新时代公安工作的奋斗目标,出台了一系列突破性政策措施,解决了一批长期制约公安工作发展的重大问题,公安工作迎来了前所未有的发展新机遇。在新的历史机遇期,基层公安机关要顺应发展,主动把构建现代警务模式置于社会治理大局之中,深入谋划,全面推动,确保新时代公安工作朝着正确方向前进。

(二)新形势面临新挑战

当前,受国际局势、新冠肺炎疫情、互联网时代等因素影响,公安工作面临许多新的风险挑战。维护稳定方面,社会矛盾错综复杂,新老矛盾碰头叠加,各类利益群体抱团取暖倾向明显,对灵通情报信息、提高预测预警预防能力提出新的挑战。打防犯罪方面,个人极端暴力行为、情感纠纷引发的命案防范难度大,电信网络诈骗案件持续高发,金融领域犯罪不断增多,涉黑涉恶犯罪更趋隐蔽,犯罪的网络化、动态化、专业化、智能化特点明显,对实时掌控、合成作战、精准打击提出新的挑战。公共安全方面,新冠肺炎疫情持续影响且存在不确定性,道路交通、消防管理、大型活动等安全风险始终存在,特别是随着新技术新业态新模式的发展,治安管控要素增多,行业监管制度不够健全,对减少事故发生、保障公共安全提出新的挑战。网络安全方面,互联网和自媒体已融入百姓日常生活,利用网络散布政治谣言、炒作热点事件、插手社会矛盾的情况日益增多,公安执法也极易受舆情“绑架”而陷入被动,对互联网时代的社会治理和公安执法工作提出新的挑战。

(三)新问题需要新作为

面对新形势新挑战,公安机关以往的警务模式也出现了诸多不适应的情况。一是警务体系和运行机制不够科学合理,内部分工过细,职能分散重叠,资源分配不合理,警力紧张与警力浪费问题并存,警务工作整体效能不高。二是基层公安机关疲于应对,维稳、打击、防范等主责主业有所削弱,警种部门自身业务不够过硬,服务指导基层不够专业,扁平指挥、精准研判、合成打击的能力不强,难以形成整体联动效应。三是对数字化改革的认识和理解不够深刻,信息孤岛、“烟囱”林立、建用脱节等问题依然存在,数据流、业务流、管理流没有深度融合,全警信息应用水平不高,数智赋能还有很大提升空间。四是基层所队承担的工作任务不断增多,工作“内卷化”现象严重,不能集中精力从事基层基础和服务群众工作,导致基础工作不够扎实,基层民警的获得感和幸福感不强。对此,各级公安机关必须着眼公安工作的长远发展,坚定改革的决心和信心,直面问题难点,敢于担当作为,通过构建现代警务模式予以解决。

二、临安公安“一平台五中心”警务机制改革的主要做法

(一)明确目标定位,谋定总体架构

针对新时代公安工作面临的机遇和挑战,临安公安在构建现代警务模式过程中,紧扣“政治安全、社会安定、人民安宁”的总体目标,把握“党政放心、群众满意、基层认可、民警幸福”的价值追求,秉持“数智引领、精准研判,扁平指挥、实时掌控,履职主业、减负增效”的机制定位,经过深入调研、集思广益、反复研究,决定按照“体制不变、机制先行”的原则,从解决分工过细、资源分散、合成效能不高等问题入手,打破原有警种界限,在分局层面组建起情指行一体化平台、侦查打击中心、治安管控中心、执法办案管理中心、交通管理中心和队伍保障中心“一平台五中心”,形成以情指行一体化平台为“大脑”,一手抓打击、一手抓防范,执法严把关、交通优管理、队伍强保障的大部门大警种格局,各派出所推行“小脑+手脚+支点”勤务模式,重点做好基础防范、治安管理、为民服务文章,从而形成“分局抓统、派出所管片、警种支撑”的整体布局。为稳步推进“一平台五中心”新型警务机制改革,临安公安在2019年谋定总体架构后,又确立“三步走”战略,即2020年为搭建磨合期,2021年为整合提升期,2022年为总结完善期,力争通过3年时间的努力,基本构建起具有临安特色的现代警务模式。

(二)优化资源整合,厘清职责边界

“一平台五中心”在保持原来工作体制、机构设置不变的前提下进行重组调整,将分局机关原有25个部门的职能和警力整合至对应的平台或中心,并重新明确各自的主要职责和任务。情指行一体化平台整合指挥、情报、科技、考评、办公室等职能,统抓情指行一体化融合和指挥调度,主要承担16项工作职责;侦查打击中心整合刑侦、经侦、禁毒、网警、环食药、行动技术、政保、看守所、拘留所等部门侦查打击职能,统领全局侦查打击工作,主要承担11项工作职责;治安管控中心整合治安、巡特警、双基、反恐、出入境等部门职能,统筹全局治安管理和基础防范工作,主要承担28项工作职责;执法办案管理中心整合法制、案审、警务督察等部门职能,统管全局执法工作,主要承担13项工作职责;交通管理中心保持原有交警管理体系不变,统管全区道路交通安全管理工作,主要承担12项工作职责;队伍保障中心整合政治处、警保、机关党委等部门职能,统抓全局队伍管理工作,主要承担8项工作职责。为达到物理整合与“化学融合”相得益彰的效果,分局对原有的办公场所进行调整,尽可能将同一平台、中心的工作人员整合至同一物理空间办公,并从实战需求出发,重新划分功能区域,重设内部工作岗位;运行管理上,全部由局领导兼任平台、中心的主任和副主任,原有警种部门的中层干部在保持职级不变的前提下,对内根据“一平台五中心”岗位设置进行重新任命,变“指挥员”为“战斗员”,警力也同步实行优化调整。调整后,机关部门的中层干部职数缩减3个转为基层所队使用,警力精简10人全部充实至基层一线,达到了“做精机关、做强基层”的效果。

(三)完善运行机制,规范常态运作

组建起“一平台五中心”后,为确保警务工作的规范高效运作,临安公安既着眼于整体协同,又充分考虑平台、中心的实战需求,通过建立健全一系列运行机制,加快推进各项工作的有机融合,从而达到“1+1>2”的效果。整体协同上,以情指勤舆、打击防范、队伍业务三个“一体化”为目标,以体系、数据、实战、平台、管理“五个融合”为路径,建立起涵盖十大核心警务的一体化联动工作机制,实现了全局工作的高度集成和整体统筹;同时,配套出台考核考评机制,分局层面确定“三大考评”总体目标后,按照“平台抓总、中心抓统、部门担责、各所落实、所队捆绑”的原则建立考核评估体系,确保全局上下围绕既定目标各负其责、合力争先,有效解决“干好干差一个样”的问题。条线管理上,平台、中心根据各自职能定位和实战需求,打破常规、大胆创新,探索建立行之有效的运行机制,目前有情指行一体化平台运行机制6项、侦查打击中心运行机制6项、治安管控中心运行机制10项、执法办案管理中心运行机制7项、交通管理中心运行机制5项、队伍保障中心运行机制4项,通过实践工作的打磨,已逐渐形成较为完善的工作体系。派出所运作上,在全面推行派出所“小脑+手脚”以及“一室两队”或“一室多警务区”勤务机制的基础上,创新发展新时代“枫桥经验”,把基层“支点”建设作为重要内容,因地制宜抓好警务室(站)建设,推广镇街版“小脑+手脚”做法,开展智安小区、“零发案”村社等创建活动,组建多种形式的义警队伍,着力打造平安共同体。目前,全区共设立警务室(站)32个,组建义警队伍233支,建成智安小区118个,打造了云上警务室、“四联民坊”警务室、生态警务室等“一所一品”。

(四)突出主责主业,提升警务效能

始终紧盯公安机关维护稳定、打击犯罪、治安防控等主责主业,在新型警务机制改革过程中坚持实战导向,通过职能整合、勤务调整、资源重组,在工作中更好地捏指成拳、精准发力,切实提升警务效能。破案打击方面,临安公安将各警种的侦查打击职能整合到侦查打击中心后,由中心统管数据、统一研判、统抓进度,中心获取的违法犯罪线索较以往更加全面,研判工作更加深入精细,侦查手段更加专业,侦查办案力量得到加强并更具机动性,从而有效提升了合成研判和侦查打击能力。2021年以来,命案、五类案件破案率均达100%,全局打击处理人数同比上升20%,电信网络诈骗等新型案件破案率上升5.8%;2020年5月从一起“小案”入手,通过深度研判、循线追踪,成功破获公安部督办的系列性盗掘倒卖文物案,抓获涉案人员39名,追缴各类文物223件。治安防控方面,临安公安将原先分散在各部门的防控职能进行整合后,由治安管控中心统筹全区治安防控体系建设,改变了以往防控工作条块分离、“猫鼠不同步”等问题,防控的主动性和精准性大大提高。2021年以来,全区有效警情同比下降6%,电信网络诈骗案件同比下降13.2%,黄赌举报警情同比下降20%,拦截劝阻异常访人员842名,处置涉稳苗头性事件470起,化解矛盾纠纷6354起,个人极端和“民转刑”案件“零发生”,人民群众的安全感进一步提升。

(五)坚持数智引领,实现流程再造

把大数据作为推动公安工作创新发展的大引擎,发挥数字化改革对于构建现代警务体系的重要牵引作用,推动数据流与业务流、管理流的深度融合,助推公安工作质量变革、效率变革、动力变革。突出智能感知体系建设。按照浙江省公安厅“公安大脑”和杭州市公安局“警务操作系统”建设总体要求,把智能感知体系建设作为切入点,持续抓好高清视频、车辆卡口、人脸识别、物联网感知、“四码”采集等前端感知设施的布建,推进视频结构化改造,依托视频监控、人像大数据、车辆大数据等系统平台实现智能感知和自动比对,有效服务公安实战。截至2021年10月,临安公安共建成视频监控3357路、车辆卡口864路、人脸识别1300路、射频基站522个、“四码”采集设备243套,接入社会面监控10944路,视频结构化能力2800路,借助前端感知设施和系统平台,每年抓获违法犯罪嫌疑人200名以上,破获案件300起以上,并在抢险救灾、服务公众等方面发挥了不可替代的重要作用。突出数字化场景应用。按照数字化改革“小切口、大场景”的理念,聚焦基层公安工作的痛点难点,通过数字化手段破解工作中的顽瘴痼疾。例如,针对以往执法问题反复发生、常态监督管理不到位等情况,将执法办案各环节产生的数据汇聚到同一数据池,自主研发“五维”数智执法监管系统,从执法源头、办案和评判三个环节重塑管控流程,制定“200个有没有”监督核查标准,做到办案重点环节自动监督、单位执法状况自动生成、民警执法“脸谱”自动描绘,形成全要素、全流程、全时空、全方位的智能化执法监管模式。系统运行以来,执法问题发生数和有责信访投诉量同比分别下降51.2%和75%,刑拘直诉率、刑事快办率、行政快办率同比分别上升213.8%、165%、27.5%,立案审查、刑拘、取保、逮捕案件办理平均用时同比分别减少62.8%、16.1%、57.4%、41.7%,执法考评成绩位列全市公安机关前列。

(六)夯实基层基础,做到减负增效

基层基础工作是公安工作的“压舱石”,在构建现代警务模式过程中,临安公安始终把夯实基础、减负增效作为努力方向,确保改革工作得到基层认可、实现民警幸福。一是强化整合。针对基础工作条线多、任务重、基层忙于应对等实际情况,由治安管控中心发挥好“漏斗”的作用,统一承接上级业务条线下发的各类基础任务,按照“工作能并则并、任务能减则减”的原则,过滤合并后再统一下达到基层派出所,做到“一个口子进、一个口子出”,从而达到统一研判、化繁为简、精准下达的效果。实行这一模式后,基础类工作报表从原来的16张减至4张,警种临时性基础任务从537个减至311个,整体基础工作的重复率减少35%以上。二是做好分流。从派出所压力最大的接处警和案件办理工作入手,持续做好警源治理、警情分流和110社会联动,全面推行派出所办理刑事案件负面清单,规定基层派出所一般办理本辖区发生、案情简单、因果关系明确、无需专业侦查手段侦查的刑事案件,明确13类案件不得交由派出所办理,严禁给派出所下达刑事打处指标,使派出所能够集中精力做好基础防范、为民服务等工作。2021年,临安公安共分流非警务类报警3681起,联动警情6399起,分别占派出所有效警情的24.6%和42.8%,派出所办案量较以往减少30%以上,群众对公安工作满意率保持在96%以上。三是创新管理。借助党委政府和社会力量推行“新临安人”服务管理“一件事”集成改革,对全区9.2万间出租房张贴二维码并安装物联网电子封条,自主研发“新临居”数智平台,打通和整合10个部门数据,设置三级“驾驶舱”,建立“五步闭环”管理机制,推出网上找工作、找学校、找住房等“八个找”便民服务,有效破解了流动人口服务管理难题。目前,平台累计注册用户16.5万余人,占全区流动人口总数的70%,出租房内流动人口自主申报率达98%以上,平台提供服务25万人次,其经验做法被《杭州改革》等媒体推广,全市正借鉴该模式打造“新杭州人”服务集成化应用场景。

三、临安公安“一平台五中心”警务机制改革的启示与思考

构建现代警务模式是一项系统工程,不可能一蹴而就,临安公安通过2年多时间的努力,虽然取得了一定成效,但也存在着平台、中心之间整体协同不够高效、职能整合和工作融合还不彻底、警务工作智能化程度不高等问题,仍需攻坚克难、久久为功。通过“一平台五中心”警务机制改革的探索实践,在构建现代警务模式、推进公安工作现代化进程中,需要做到“三个坚持”、处理好“三种关系”。

(一)坚持解放思想

构建现代警务模式没有先例可循,改革过程中,需要我们解放思想、转变理念,自觉将公安工作置于推进国家治理体系和治理能力现代化的大局之中,清醒看到新时代公安工作的发展变化,学习借鉴国内外先进警务工作理念,敢于破除传统警务工作的条条框框,以敢为人先、敢闯敢试的精神推进改革,着力打造符合新时代要求、体现实战化特点、与本地经济社会发展相匹配的现代警务模式。

(二)坚持问题导向

问题是创新的起点,也是创新的动力源。我们在构建现代警务模式过程中,根据党委政府和人民群众的新要求新期望,系统改革原有警务工作不匹配、不适应问题,变被动警务为主动警务;针对内部分工过细、职能分散重叠、警务效能不高等问题,立足实战实效进行优化整合,通过“明责、明权、明法”厘清职责边界,切实提高警务工作运行效能;把“基层认可、民警幸福”作为警务改革的重要衡量标准,针对公安机关人少事多、基层负担过重等问题,通过内部挖潜、外部借力、减少内耗、创新管理,达到减负增效的目的。

(三)坚持数智引领

警务现代化的核心是数字化和智能化。我们在构建现代警务模式过程中,抓住全省数字化改革契机,按照浙江省公安厅“公安大脑”建设和杭州市公安局“智慧警务”一号工程部署,把数智引领作为顺应大势、主动求变的关键之举,运用数字化思维、数字化技术全面起底传统公安业务,加强业务流、管理流与数据流的深度融合,同时,尽可能打通警种部门之间、公安与外单位之间数据融合共享的通道,谋划推动多跨场景应用,最终实现“整体智治、高效协同”的目标。

(四)处理好传承发展与改革创新的关系

改革的目的主要是解决问题,并不是推倒重来。在构建现代警务模式过程中,我们既要回顾历史,持续保持自身发展优势,认真总结以往好的经验做法并固化为长效机制,不断丰富现代警务模式的内容,做到在继承中发展、在发展中创新;又要面向未来,准确把握新时代公安工作的方向和规律,针对制约公安工作发展的体制性机制性问题,找准工作的切入点和突破口,大胆尝试、锐意改革、创新举措,全面助推公安工作质量变革、效率变革、动力变革。

(五)处理好上接天线与下接地气的关系

构建现代警务模式,需要上级公安机关加强顶层设计,也离不开基层首创精神。当前,虽然上级公安机关也在推进大部门大警种制改革,但在机构设置、职责定位、警力配比等方面很难做到上下一致。基层公安机关在改革过程中,要统筹考虑对上全面“接盘”、对下贴近实战的关系,按照“条抓块统、整体协同”的思路,在分局层面将各警种各部门的职能、警力、资源等进行优化整合,发挥好“漏斗”和“转换器”的作用,以更加集成高效、灵活多变的方式指导基层所队开展工作,确保各项工作既能上接天线又能下接地气。

(六)处理好物理整合与化学融合的关系

实行“一平台五中心”新型警务机制改革,不是简单地将原有的警种部门进行重新排列组合,关键是要真正将职能和工作融合起来达到倍增效应。实践中,要尽可能为同一平台或中心创造在同一物理空间办公的条件,合理划分功能区,科学设置岗位,不断强化融入感和认同感;在物理整合的基础上,关键是要抓好“化学融合”,坚决破除原来部门本位主义思想,通过打通数据流、业务流、管理流,倒逼警务工作流程再造、机制重塑、整体变革,不断提高公安工作现代化程度。