构建与老龄化进程相适应的中国特色养老服务体系

☉ 杜鹏

在我国人口老龄化程度进一步加深和积极应对人口老龄化上升为国家战略的背景下，构建与老龄化进程相适应的养老服务体系，推进养老服务高质量发展，是推动老龄社会治理体系和治理能力现代化的重要途径，也是建设社会主义现代化强国的必然要求。党的十八大以来，我国养老服务实现了跨越式发展。养老服务体系建设目标更加明确，“居家社区机构相协调、医养康养相结合”的养老服务体系和健康支撑体系初步形成；养老服务发展更加注重老年人需求导向，聚焦老年人刚性需求；服务体系短板逐步补齐，养老服务供给质量全面提升。

积极应对人口老龄化，养老服务发展开拓新局面

伴随着我国人口老龄化发展进入新阶段，养老服务的发展背景、需求主体发生新变化，养老服务需求总量不断增加，需求内容日益多元。党的十八大以来，我国养老服务顶层设计更加完备，许多重大改革措施相继落地，为积极应对人口老龄化奠定了坚实基础。

人口老龄化迅速发展，养老服务需求增量提质。近十年，我国人口老龄化发展进入“快车道”，60岁及以上老年人口数量从2012年的1.94亿人增长至2021年的2.67亿人，老年人口比例从2012年的14.3%增长至2021年的18.9%。同时，我国老年人口高龄化趋势明显，失能老年人数量进一步增多。80岁及以上的老年人口占老年人口比例从2010年的11.82%上升到2020年的13.56%。另一方面，我国人口老龄化也呈现出一些新特征，老年人口受教育水平大幅提高，老年人经济独立性不断提高，超过四成老年人接受过初中及以上教育，离退休金、养老金成为老年人最主要的生活来源。人口老龄化形势的快速转变推动我国养老服务需求产生新的变化：一是养老服务需求总量增加；二是老年人的需求更加多样化、多层次；三是与健康相关的医养康养服务需求增多，呈现出对养老服务和医疗卫生服务双重需求的特征。

发展目标明确，老龄问题重视程度日益提升。随着对老龄问题认识的不断加深，党和政府对老龄工作重视程度日益提升。习近平总书记在党的十八届五中全会上提出以人民为中心的发展思想，在党的十九大报告中进一步明确指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。与此同时，党和政府对老龄问题更加重视。党的十八大以来，习近平总书记围绕积极应对人口老龄化，对养老服务作出了一系列重要指示批示，发表了一系列重要论述，为新时代养老服务体系建设提供了新思想、新理念与新战略，引领我国养老服务发展进入新时期。党的十八大报告明确提出，要积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。党的十九届五中全会将积极应对人口老龄化上升为国家战略后，《国家积极应对人口老龄化中长期规划》和《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》（以下简称《意见》）等重要纲领性文件陆续出台，养老服务顶层设计日益强化。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出，养老服务发展要推动形成全社会积极应对人口老龄化格局，提升老年人获得感、幸福感、安全感。

夯实基础，完善制度，推动养老服务高质量发展

党的十八大以来，我国养老服务体系全面优化，围绕满足老年群体的多样化需求，各级党委、政府开拓创新，积极作为，夯实基础，完善制度，有效推动了养老服务高质量发展。

养老服务着力点更加明晰。党的十八大以来，养老服务发展目标更加清晰，发展重点更加明确。我国养老服务体系的内容经历了多次探索和演变，从重视养老机构建设转向居家社区机构相协调，从关注基础照料服务到重视老年人的多样化康养需求，体现了我国养老服务在长期探索和实践中的优化转变。养老服务工作重点逐步聚焦扩大养老服务供给、增强护理服务、加强监管、提高服务质量等方面。2019年，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，加快建设“居家社区机构相协调、医养康养相结合”的养老服务体系，为实施积极应对人口老龄化国家战略背景下的养老服务体系确定了发展方向。

发展内容更加追求质量。党的十八大以来，我国养老服务发展不断增量提质，养老服务内涵不断拓展，养老服务追求更高质量发展。一方面，我国养老服务供给持续扩大，2021年底，我国养老服务机构和设施数量达35.7万个，床位813.5万张，养老服务供给能力显著增强。另一方面，养老服务的发展重点，逐步从追求“床位增长”向“提高内涵”的发展阶段转变，聚焦满足老年人急难愁盼的养老问题和提升老年人的服务满意度。在养老设施建设持续推进的同时，我国养老服务结构进一步优化调整，地区分布更加均衡，护理型养老床位占比逐步增加，社区养老服务辐射广度和深度持续提升。

多元协同治理能力不断提升。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视人口老龄化问题和老龄工作，我国逐步形成了以老年人需求为导向，党委领导和政府负责、市场和社会力量多方参与的养老服务治理格局。《意见》强调，要加强党对老龄工作的指导，各级党委和政府要高度重视并切实做好老龄工作，坚持党政主要负责人亲自抓、负总责，强调老龄工作的推动落实。同时，《意见》还强调，要推动老龄工作重心下移、资源下沉，推进各项优质服务资源向老年人的身边、家边和周边聚集，关注老年人的切实需求。建立养老服务部际联席会议制度，形成养老服务工作统筹协调机制，发挥多部门工作合力。居家社区养老服务多元主体角色逐渐清晰，市场和社会力量参与增加，充分发挥各主体优势，形成政府、市场和社会多方力量参与的多元协同治理格局。

基础制度建设更加完善。党的十八大以来，我国养老服务制度不断健全，初步确立了以法律为纲领、国务院政策文件为基础、部门专项政策和标准为支撑的养老服务制度体系，养老服务基础制度建设逐步完善。《意见》提出建立老年人能力综合评估制度与基本养老服务清单制度，强调为老年人养老服务需求和服务供给提供统一评价指标。2014年，民政部等5部门联合印发《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》，提出完善包括养老服务基础通用标准、服务技能标准、服务机构管理标准、居家养老服务标准、社区养老服务标准、老年产品用品标准等在内的养老服务标准体系。截至2021年底，养老服务领域已发布实施20余项国家或行业标准。养老服务的监管和行业自律、安全管理和信用建设不断加强，通过全国养老院服务质量建设专项行动提升了机构养老服务质量。养老服务人才政策支持力度不断加大，养老服务人才大规模、多层次、多样化培养局面正逐步形成。数据收集应用不断加强，陆续开展第四次和第五次中国城乡老年人生活抽样调查，为把握老年人养老服务需求情况提供数据支撑。

医养结合服务体系更加健全。党的十八大以来，伴随人均预期寿命持续增长到77.93岁，全社会对健康老龄化的关注日益提升，满足老年人健康需求的医养服务迅速发展。2013年，国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确提出推进医疗卫生与养老服务相结合。2015年，国务院办公厅转发《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，提出医养结合发展的目标和重点任务。2015年，“健康中国”战略提出后，医养结合迎来快速发展，到2020年全国“两证”齐全的医养结合机构达5857余家，床位数达158.5多万张。长期护理保险制度是建设基本养老服务体系的重要内容，成为缓解失能老年人家庭照料负担、推动养老服务产业发展的重要途径。2016年和2020年，全国49个试点地区陆续开展两批次长期护理保险试点工作，在适合我国国情的长期护理保险制度框架、政策标准、运行机制、管理办法等方面，进行了有益探索，取得初步成效。

数字技术运用更加广泛。党的十八大以来，伴随着互联网信息技术快速发展，养老服务更加强调与数字技术的融合发展，养老服务数字化转型初见端倪。2017年，民政部等3部门联合印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2017—2020）》，从试点评选、服务和产品推广等多方面规划智慧养老产业的发展，随后陆续开展多批次智慧健康养老应用试点。2020年新冠肺炎疫情暴发以来，各地积极开展“智慧助老”行动，提高老龄社会互联网无障碍普及率。面对“数字鸿沟”问题，国务院办公厅印发《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》，提出解决老年人运用智能技术困难的总体要求、重点任务，为老年人更加公平地享受数字红利消除障碍。

老年健康服务实现提级升档。新冠肺炎疫情一方面对老年人原有养老方式产生冲击，为养老服务带来了一系列新的挑战；另一方面，抗击疫情过程中的制度建设、信息技术的广泛推广应用倒逼了养老服务的提档升级。疫情暴发以来，多部门采取一系列有效措施，出台了一系列政策文件，支持老年健康服务业发展，助力老龄群体和养老服务机构做好防疫工作，通过多种方式多渠道普及健康防疫知识，保障老年人健康需求，为常态化疫情防控背景下的老年健康服务发展探索了经验。

坚持问题导向，推动养老服务持续健康发展

“十四五”时期，我国人口老龄化将进入快速发展期，预计2025年我国60岁以上老年人口数量将突破3亿人，比例达到22%。未来养老服务发展依旧面临不平衡不充分的挑战。要坚持问题导向，不断改革创新，破解制约养老服务发展瓶颈，走出一条中国特色的积极应对人口老龄化道路。

养老服务体系建设需要协调联动推进。养老服务体系建设是一项复杂的系统性工程，需要构建政策衔接、部门联动、协调推进养老服务体系建设的工作机制与发展格局。一方面，养老服务体系建设有待与新型城镇化、乡村振兴等国家战略有机结合，加强政策配套协作，形成政策合力。另一方面，养老服务发展需要与信息技术发展和科技创新有机结合。要强化技术赋能，不断健全智慧养老标准体系，建立养老服务信息平台，持续加强智慧养老基础设施建设，进一步推广信息技术在养老服务领域的应用，切实提升养老服务领域信息化、数字化、智能化水平。

养老服务发展需要切实满足老年人需求。在养老服务需求层面，养老服务的高质量发展需要精准把握老年人需求，逐步建立起老年人能力综合评估制度和基本养老服务清单制度。在养老服务供给层面，需要加强人才队伍建设，强化科技支撑，增强养老服务供给能力，以满足老年人多层次、多样化需求，从而不断提升广大老年人的获得感、幸福感、安全感。

农村养老服务短板亟待补齐。现阶段，我国农村养老服务体系建设相对滞后，面临多方面挑战。需要进一步加强基础设施建设，完善服务供给，提升队伍素质。同时，农村家庭养老功能不断弱化，人口老龄化“城乡倒置”现象比较突出，农村养老服务需求进一步增大，亟需健全完善农村养老服务体系。

养老机构可持续发展需要多方支持。养老机构健康发展，是健全养老服务体系的重要工作之一，但当前还有诸多困难和挑战。各级党委、政府要出台相关政策扶持小型公办或民营养老机构发展，特别是在疫情防控常态化背景下，要进一步加大帮扶力度。要充分调动社会力量，扩大养老服务供给，推动建设一批方便可及、价格可接受、质量有保障的养老服务机构。