农民主体性建设：一个农村人居环境整治参与的分析框架※

内容提要：“利益-效能-信任”的分析视角下，基于对G市、Z市和H市的实地考察，研究发现，“美丽乡村建设-美丽经济发展-农民收入提高”中的利益断链和农民参与公共事务权利保障中的治理失效，形塑了农民人居环境整治参与不足的困境，而利益断链、治理失效和社会转型之下的信任式微相互作用与确认，使得农民信念维系在低水平的利他性期望和制度化规则无法得到共同遵守之上，由此构成农民村治参与不足的内生基础。打破农民关于村治参与行为和信念的低水平均衡、强化农民主体性建设，需要以系统推进理念弥合利益断链、以行政嵌入自治促进效能再生，同时以制度信任为起点推动信任重塑，实现利益、效能和信任的整体再塑造。

发挥农民主体性是“三农”政策施行和村治有效实现的重要基础。长期以来，由于国家社会治理能力有限，农村基层社会治理高度依赖于基层组织动员下的农民参与。农民村治参与(1)“村治”是对“乡村治理”的简称，由于治理常与统治、政府、参与等政治社会活动相联系，本文沿用了“村治参与”这一概念，意指乡村治理参与。，有利于通过发挥农民主观能动性等激发基层民众治理效能，提高农村公共品供给效率和供给水平。然而与其重要性不断凸显形成鲜明对比的是，农民村治参与不足渐成常态。在美丽宜居乡村建设实践中，农民既不愿“出工出力”，也不愿“出钱配合”。进入农村人居环境整治提升和深入推进乡村建设的新时期，分析农民缺位成因、探索治理之道，事关乡村振兴全面推进的大局。

农民主体性建设意在强化其村治参与，关于农民村治参与的动因，既有研究从经济利益和制度建设两个方面进行了深入分析。经济利益决定了理性农民的行为选择，在农民村治参与主要指向村域公共事务的情况下，村域公共事务的属性构成学者分析农民村治参与缺位的重要出发点。王晓毅(2016)指出，村域公共事务是超出农民个体与家庭范畴、对农村居民产生影响的事务，其与村庄利益密切相关，因而需在社区层面达成治理共识。但在经典的理性经济人假设下，农民为了实现个人私利，都会在采取行动前进行利益和损失“算计”(吴理财，2004)，而公共事务收益的公共性与其成本投入的私人性之间的矛盾，决定了治理共识难以达成、集体行动必然破产。因此，如果没有“看得见摸得着的利益”，农民村治参与往往不足(黄家亮，2012)。

尽管利益激励对农民村治参与的作用广受认同，但与文化传统紧密相关的正式制度亦发挥着重要影响。对此，弗朗西斯·福山(2016)曾指出，理性经济人假设并不足以完全解释个人行为动机，其在“百分之八十的情况下是对的”，而“另外百分之二十则与文化、习俗和道德观密切相关”。作为文化传统的正式表达，正式制度建构深刻影响着农民村治参与行为。实践中，以财政支出能力增强为标志，当前国家基层治理能力显著提升，农民村治参与越来越呈现出一种体制性空间下的参与特点(罗锋，2018)。在此空间内，政府有意识、分步骤地向社会放权是社会力量参与基层治理的重要前提(唐有才和王天夫，2017)；体制机制不畅引发的群众参与“权”“能”“位”的缺失，则是阻碍农民村治参与的重要因素(蒲新微和衡元元，2021)。

综合而言，利益激励和制度赋能构成学者研究农民村治参与动机继而保障农民主体地位的重要维度。其中，经济利益决定了农民村治参与行为选择，而脱胎于文化传统的正式制度，则形塑着农民村治参与空间。“经济利益-制度赋能”一定程度上解释了农民村治参与动机，但现有研究仍然存在深化空间：一方面，无论是利益抑或制度，其作用对象都在于个人，因此都有其内化过程，信任在这一过程中扮演着关键角色，现有研究对此未能进行深入分析；另一方面，利益与文化、理性与感性并非总是对立和冲突的，这与当前研究多数从一个独立或二元对立视角分析经济利益和文化制度对个体行为的影响形成反差。那么，立足于农民村治参与缺位的现实情境，经济利益和文化制度等外部条件在影响农民行为选择过程中如何实现内化？农民村治参与困境形成的内生基础为何？新时期乡村建设实践中，又应如何强化农民主体性建设？

本文以农村人居环境整治为例，在利益激励、制度赋能基础上进一步引入信任要素以对上述问题作出回应。当前，农村人居环境整治是乡村治理的关键任务，也是农村公共事务的重要内容，对其中农民参与动机的分析为理解利益和制度影响内化提供了一个重要的实践载体。文章经验材料来源于对江西G市、山东Z市和浙江H市的实地调查(基本情况见表1)，三地农村人居环境整治水平逐步提高，“美丽经济”发展和“美丽乡村”制度建设分别处于滞后到高水平的不同阶段，其间农民利益关系和治理效能不同程度内化于农民信任，并对村治参与产生差异化影响。对比农民村治参与态度和行为，能够为揭示利益、效能的影响及其内化路径提供启示。余下部分首先建构了农民村治参与“利益-效能-信任”的分析框架，然后基于此分析农村人居环境整治农民参与不足的成因，并进一步回溯至农民的信任基础，最后从利益、效能和信任三个维度就强化农民主体性建设提出思考，并对全文进行总结。

表1 调查地区自然地理和2020年经济社会发展基本情况

一、 农民村治参与：“利益-效能-信任”的分析框架

1. 利益驱动：治理参与的意愿前提

作为社会生活的中心概念，利益在某种程度上“统治着人们的精神世界”(詹姆斯·科尔曼，1999)。在分析利益与行动之间的关系时，科尔曼指出，作为基本行动者的抽象个人的“自我”，包含客体自我和行动自我两个方面：客体自我扮演着委托人的角色，或者感到满意或者没有这种感觉；而行动自我则类似于代理人，它服务于客体自我并努力使之感到满意。与自我的二元分离相对应，利益的定义亦具备双重特征：对于客体自我而言，利益显示对事件后果或控制资源的满意度；对行动自我而言，利益是行动的驱动力，其表明获取对于事件控制所必须的资源数量。

治理参与中的个人，客体自我的利益寓于治理行为的结果(2)一种观点认为，表明客体自我满意度的利益(客观利益)可以为局外人所分辨，而且符合公民的切身利益，因此，国家干预存在合理性基础。国家作为基层社会治理的主导力量，寓于治理结果之中的客观利益更多体现为国家政策意图。之中，行动自我则围绕利益最大化，决定治理行为的实施内容和方式。从这一角度看，农民是否参与农村人居环境整治，关键在于农村人居环境整治结果是否能使客体自我感到满意，同时行动自我能否为实现这一满意采取行动。在一个一般自然人，即经济理性、智力正常且思维有局限性的分析前提下，农村人居环境整治以其改善农村生态、带动产业发展和提高居民收入等的优势而契合多数人的诉求，农民政策意图满意由此建构。于是，农民参与问题进一步回溯至行动自我为实现农村人居环境整治政策意图所需控制的资源数量是否足以达到使客体自我满意的门槛水平，亦即，作为农民参与农村环境整治动机的主观利益的实现方式和实现水平，决定了农民的参与行为选择。其中，主观利益的实现方式强调行为选择的成本，而其实现水平则意指参与行为的实际收益。在经济层面上，农村人居环境整治有利于通过“美丽乡村”向“美丽经济”转化，实现农民参与行动利益；蕴含其中但非自动达成的农民收入增长则在增加资源控制数量的基础上，进一步提高了农民村治参与意愿。

2. 效能契合：治理参与的能力基础

社会治理实践中，治理效能被定义为个人治理行为拥有或可以拥有的对治理过程的影响(Campbell，1954)，在某种意义上，效能契合构成制度赋能的应有之义。关于治理效能和治理参与的关系，Ahn和Boyer(1986)的研究表明，治理效能和政治忠诚度，以及特定人群的有效参与密切相关，农民对自己了解政治走向、参与政府决策和影响政策执行的自我感知越强，其参与公共项目实施的主动性越高，由此进一步促进农村社会发展；而以农业生产率提高、农村环境改善和农民收入增长为代表，农村发展反之也有利于治理效能增强。考虑到国家治理如公共项目实施，意在提高地方公共物品供给水平，农民高效能基础之上的制度型参与，有利于通过促进农村社区发展，进一步提高农民效能水平，形成“效能-参与”互促的格局。

效能契合通过客体自我扩展，不断强化认同，并进一步形塑行动自我的行为选择。概言之，随着对农村环境治理过程影响的增大，客体自我在治理获益期望下不断拓展，当客观利益与治理利益结合为一体、即治理认同实现时，行动自我的治理参与便产生了。事实上，随着国家治理现代化的逻辑建构逐步由“权力本位”向“权利本位”转移(夏志强，2020)，国家旨在维护公民权利之下，基层民众治理效能不断提高，客体自我利益与政府治理利益的结合也趋于紧密，基于此，公民治理参与能力日渐提升。在农村人居环境整治中，保障农民知情权、参与权、表达权和监督权是整治工作开展的重要原则，也是提高农民治理效能的基本方式。以此为抓手，农民在整治过程中的话语权不断增强、效能得到提升，在环境改善、“美丽经济”发展获益期望驱动下，治理利益内化于客观利益加快实现，由此进一步推动了农民农村人居环境整治参与。

3. 信任粘合：“利益-效能”的内生支持

“利益-效能”作为支撑农民治理参与的两个重要支点，二者互为表里、不可或缺：利益获取强化了物质激励，而效能契合则通过权利保障增强了农民主体性。然而尽管存在关联，“利益-效能”并不天然地联结在一起，基于单一动机的村治参与已然存在但在某种程度不可持续。为此，从人的社会属性出发，发挥信任粘合的作用至为重要。以罗伯特·帕特南等的研究为代表，社会资本在促成合作与集体行动中的重要作用已被深刻揭示，作为社会资本的核心内容，信任的作用亦由此凸显。与一般意义上的相信不同，Deutsch(1958)认为，信任同时蕴含着一种对信任对象的心理期待，或者说“A相信B会做X中的X对A有利”。Möllering(2001)进一步指出，信任是一个包含期望、解释与暂停三种要素的心理过程，其中期望是对他人的行为和意图抱有积极期待的状态，为了实现这一期望衍生出了解释和暂停，解释强调信任的理性选择和感性基础，暂停则囊括了用以弥补解释不足的非知识机制。基于这一释义，信任糅合了物质与精神，其内核是个体心理状态但指向为群体合作与行动，信任对利益和效能的粘合作用即在此意义上而建构。

作为一种从属于特定规则系统的社会关系(尼克拉斯·卢曼，2005)，信任必然随着社会的发展而不断丰富与交叠。在一个历史维度上，农民信任呈现出三种类别，并在变迁之中共同作用于村治参与。其中，人际信任主要针对周边邻里，在长期的交往互动中，相互之间熟悉感、亲密感上升，由此内生出一种对邻里放弃机会主义行为的期待。在农村人居环境整治过程中，他人放弃机会主义行为一方面能够降低自身参与成本，另一方面也有利于增强公平感，继而促进个体参与。权威信任主要对象为宗族耆老和村庄能人，宗族耆老以其伦理地位和生活经验在乡村熟人社会产生重要影响，而村庄能人则凭借其个人能力和承诺可信为农民所认可。作为国家和农民的双重代理人，宗族耆老和村庄能人能够维护村民利益和影响政府行为的行动逻辑内化于农民权威信任之中，这就决定了其农村人居环境整治动员的有效性。制度信任集中体现为农民对政府及其工作人员的信任。流动性社会背景下，农民越来越将自身利益置于社会正式规则之上，制度需求由此衍生。国家治理现代化“权利本位”的逻辑转向契合了农民这一需求，在长期的交往互动和有力的意识形态宣传中，农民制度信任逐步建立。依托于良好的制度建设，农民村治参与过程中的利益矛盾得到调和，同时通过权利保障提升治理效能，农民农村人居环境整治参与得以推进。至此，本文分析框架得到建立(见图1)。

图1 农民人居环境整治参与的“利益-效能-信任”分析框架

二、 利益断链和治理失效：农村人居环境整治参与的现实困境

1. “美丽经济”发展中的利益断链

“美丽经济”发展意在通过农村生态环境优势与居民生态消费需求的良好对接，实现乡村“绿水青山”向“金山银山”的转化，并进一步落位于农民收入增长，“美丽乡村建设-美丽经济发展-农民收入提高”的利益链条得以建立。然而实践中，“美丽经济”业态培育及利益分配机制不健全，造成了利益链条断裂，并进一步影响到农民农村人居环境整治参与。

(1) “美丽乡村”难以向“美丽经济”转化。当前，农村人居环境整治以基建工程和运行机制建设为主，融合产业发展尚处起步阶段，“美丽乡村”向“美丽经济”转化的路径通道未能打通。如G市“十四五”时期501个省定乡村振兴重点帮扶村中，163个被评定为红色资源村、传统古村落或旅游开发村，生态环境禀赋较好。然而，这一生态优势并未转化为经济优势。2020年，G市省定帮扶村平均集体经济收入为15.60万元，相比之下，红色资源村、传统古村落或旅游开发村为15.39万元，集体经济收入差距较小。在村庄发展基础、产业条件相似的情况下，“美丽乡村”资源优势的市场价值未能显现。问题的产生与农村传统发展方式的路径依赖密切相关。长期以来，中国小农秉持着自给自足的生活方式，他们善于通过精耕细作从环境中直接索取生存资源(费孝通，2008)，由于抗风险能力较弱，其市场参与程度和创新意愿总体较低。自给自足、地尽其利的传统小农生产观念及生产方式极大阻碍了农村生态产业培育，并进一步影响到“美丽经济”发展。因此，“美丽乡村”的建设过程实质上是打破传统路径依赖、培育和发展“美丽经济”并进一步实现农村经济增长动能转换的过程。

(2) 利益联结失衡使村域经济增长难以落位于农民收入提高。个体小农由于资源和能力有限，难以在与市场的对话中占据有利地位，为此，通过农民专业合作社等联合起来十分必要。然而，合作社的组建因其“不可分的、普遍性的利益”而具备典型的公共物品属性，均质小农面临集体行动的困境，此时，拥有相对资源禀赋优势的村庄能人领办十分必要，这也内在决定了合作社治理的不规范性(李文杰和胡霞，2021)。Valentinov(2004)指出，经典意义上的合作社被认为是一个通过合作治理满足成员需求而非为投资者创造利润的独特的经济组织，合作治理的实现，高度依赖于合作社成员的社会资本及其资源禀赋的对称性，否则易于向市场治理或等级治理转变，治理目标也由此异化为利润追逐或职业回报。

在“美丽经济”发展过程中，村庄能人领办及其主导治理下的农民专业合作社是联结农业龙头企业和普通小农，并集中土地等资源以实现规模化经营的关键主体，但其建立和治理过程中对村庄能人的高度依赖易使能人带动异化为能人依附，并进一步使集体经济蜕变为“干部经济”，村域经济增长难以落位于农民收入提高。具体而言，合作社发展初期，效率提高以壮大集体经济规模成为政府、村级组织和农民的共同期待，二者的叠加催生了农民专业合作社的公司化发展模式。在这一模式下，农民依赖于合作社以取得市场资源，合作社发展则依附于村庄能人经济资源、社会资本和企业家才能，于是对村庄能人的激励至关重要。为此，区别对待集团成员、实施“有选择性的激励”受到广泛认同。由于合作社规章制定能人主导，用于额外奖励和合作社运行的集体经济收益比例持续提升，而村民分红比例则不断减少，集体经济发展对农民收入提升的带动作用弱化势必影响到农民农村人居环境整治参与的可持续性。

2. 农民权利保障中的治理失效

效能契合依赖于权利保障机制建设。在农村人居环境整治工作中，保障农民知情权、参与权、表达权和监督权是发挥农民主体性的重要内容。但实践中，体制机制亟待完善和农民个体能力不足弱化了农民治理效能，并进一步降低了农民村治参与水平。

(1) 村民自治体制空转。村民自治是1980年代以来，中国基层民主的重要实践形式。然而税费改革后，农村基层行政性事务增加、合村并组运动推进以致行政村范围扩大，尤其是村财乡管和村级干部行政化，使得村民自治越来越向干部治村和行政化治理转变。由于农民难以依托村级组织表达诉求并采取行动，其在农村人居环境整治等村域公共事务中发挥的作用十分有限，由此引发的效能弱化进一步降低了其参与水平。如2021年初，G市Y村拆除空心房运动大力推进，部分村民由于仍养殖黄牛因而拒绝拆除牛圈等必要设施。然而尽管其向“拆房”工作队一再提出自身诉求，最后房屋仍被拆除。有关村民十分无奈，认为“政府想要做的事，基本不会和老百姓商量，也当然不会受到我们的影响”。当问及为何不向村委会反映时，村民表示民主选举在本村从未真正实行过，“自2000年以来一共有过3位村主任，都由上级政府指定，普通老百姓说不上话”，而与此同时，“大概在2016年以后，村主任工资水平大幅提高，原来是每月发放300元补贴，现在据说一个月工资就已达到3000多元，都由上级政府发放”。因此，“村委会的职能主要是传达上级通知、协助政府推行各项政策，反映村民意见建议很少”。

(2) 民主参与机制不畅。合村并组之后，行政村规模较大，加之流动性社会背景下青壮年劳动力多外出务工，村民大会和村民代表大会召开较为困难，农民民主参与缺乏制度化平台、流程和方式。作为替代，户主会议在实践中广泛兴起，其为村民表达偏好、交流信息、协商并决定公共项目申请及其配套筹资方式等提供了渠道，同时为村民监督联合提供了平台(谭秋成，2019)。但在制度化过程中，由于功能定位和议程设置偏差，部分地区户主会议流于形式而对保障村民权利发挥的作用有限。在农村人居环境整治推进过程中，为了改变村民不了解、不参与和表达难的局面，2018年底，H市C县全面推广户主会议制度，推动村级组织述职并接受户主评议。但在实施过程中，村干部述职并接受评议环节未能得到充分重视，村民协商议题设定和表决等则未能出现在会议流程，户主会议推行效果大打折扣。

民主参与机制不畅进一步助推了农村人居环境整治项目制政策执行方式的形成，后者以其制度化排斥民主参与的属性，最终造成了农民的低水平村治参与。田孟(2019)基于农村公共品供给决策方式集中与民主的二分，以及投入上的制度内投入与否，将村级公共品供给模式分为四种类型，其中制度内集中供给即为项目制的供给模式。农村人居环境整治项目实施过程中，公共财政承担了垃圾处理站、污水管网等设施建设运维投入的主要部分，但同时村民一事一议民主参与机制在制度上被绕开或虚化，由于农民参与、表达和监督权利无从实现，其治理效能显著降低。

图2 经济利益、治理效能和信任粘合下的农民村治参与行为

(3) 农民个体能力不足。在农村人居环境整治过程中，个体能力不足阻碍了治理效能转化，这集中体现在知识素养偏低以致农村人居环境整治间接效益难以被发现等方面。如2021年初G市Y村空心房拆除过程中，部分农户尽管已建有卫生厕所，但仍反对将原先简易厕所拆除，理由是拆除并无实质性用处。显然，这一观点未意识到农村简易厕所产生的环境污染，以及其所带来的蚊虫蔓延和疾病风险提高等危害，而这又与农民的知识素养相关联。与此同时，随着数字乡村建设的稳步推进，多数村庄都建立了村务公开交流群，农民亦可借此提出意见建议，但其智能设备使用能力不足在一定程度上影响了相关权利实现。此外，农民参与能力不足客观上也和治理参与技术标准相关，而后者更依赖于规则或制度建设。如在农村垃圾分类工作中，H市某基层干部曾说到：“现在通行的垃圾分类标准太复杂，可回收垃圾、有害垃圾、厨余垃圾、其它垃圾等，我们有时候都搞不清楚，村里的老人和小孩更难以区分。”为了降低垃圾分类技术难度，H市全面推广二次分类法，即由农民进行干湿初次分类，保洁员收集之后再进行二次分类，由此，垃圾分类效果显著提升。

三、 信任式微：农村人居环境整治参与不足的内生基础

经济利益、治理效能和个体信任的不同连结作用方式催生了差异化的农民村治参与行为。如图2所示，经济利益和治理效能通过利益联结机制和权利保障机制内化于农民信任(路径2-1)，最终形成忠实型参与行为(路径2-2)。忠实型参与是一种建立在利益追求和效能发挥良好兼容基础上的忠诚而可靠的参与行为。就其实现过程而言，经济利益和治理效能不可或缺：经济利益激励同时约束着农民权利行使，缺乏利益约束而单一由效能驱动，容易陷入一种滥用自身权利而缺乏服从的民粹型参与模式(路径3)；治理效能则强化了利益追求过程中的目标认同，由此减少强工具主义引发的道德风险和逆向选择问题，缺乏效能而单一由利益驱动，容易陷入一种逐利型参与模式(路径1)。因此，信任作为农民公共事务参与最直接也是最内在的因素(黄家亮，2012)，以经济利益和治理效能为代表的外部条件，只有在信任粘合下内化于农民行为信念，才能最终作用于其积极而可持续的村治参与行为。

农村人居环境整治的长效发展离不开农民的忠实型参与，而忠实型参与的生成则与农民信任密切相关，后者以对信任对象的期望为底色、在将经济利益追求及治理效能发挥内化为一种利他性信念的基础上，实现利益与效能的相互支撑，避免农民村治参与走向逐利型或民粹型参与模式。然而社会转型之下，由“利益断链-治理失效”所确认的信任式微，以及三者间的相互作用，建构了农民村治参与不足的内生基础。

1. 人际信任式微引发机会主义行为

人际信任是“个体对交往对方合作性动机与行为、行为与角色规范之间出现因果连带的可靠性预期”(杨宜音，1999)。在马克斯·韦伯(2003)看来，中国人的信任是一种典型的人格主义信任，其高度依赖于地方性规范下信任双方的直接互动以及相互之间熟悉感和亲密感的上升。改革开放后，乡村社会流动性的增加使得村民之间人际信任的构建基础发生动摇，人际信任式微难以逆转。一方面，社会生产力水平不断提高，农民之间互惠互助的必要性下降，加之农民离村成为常态，村民人际互动的频率减少、深度变浅，熟悉感和亲密感也由此降低。另一方面，市场性的输入深刻改变着农民的价值观念和乡村地方性共识，传统重义轻利和互惠伦理等规范不断解体，取而代之的是个体经济理性。因此，人们对周边邻居的善意期待降低，他们相信后者由于缺少人情“羁绊”和规范约束而倾向于“搭便车”，在公共事务处理中不愿投入而“坐享其成”。当农民的这一预期形成后，其更加专注于自身和家庭短期利益获取，并采取机会主义行为，最终导致特色农产品品牌建设等的破产。如脱贫攻坚期间， G市Y村茶油产业在当地颇负盛名，但在其发展过程中，有村民表示：“前些年茶油很好卖，价格一度达到75元/斤。后来为了尽可能提高产量，有些人在茶树结果时喷洒一种农药，据说能让茶油籽更加饱满，但肯定不如原生态的好。”受茶油品质下降且品牌建设滞后等的影响，近两年，Y村茶油价格一路下行至55元/斤，并且滞销严重。

2. 权威信任消散推高政策动员成本

传统时期乡村权威人物以宗族耆老为主，其多以德高望重、公平公正等获得村民信赖。由于权威取得依靠村内舆论，因此宗族耆老乐于遵守乡村规范并致力于维护村民利益，村民亦在此过程中实现利益联结和效能提升，并进一步形成权威信任。社会变迁之下，随着个体追求的价值标准逐步由道德声望转变为经济能力，乡村权威信任载体亦发生着由宗族耆老向经济能人和村组干部的转换。由于权威的维系依赖于经济能力和干部身份，而市场经济和自治空转背景下经济能力和干部身份又取决于自身财富和政府授予，因此乡村权威人物的行动逻辑在于追求个人利益最大化和对上负责，这就导致了村民对其利他性期待降低，权威信任更多建立在村庄能人的高履约能力上而工具性色彩凸显、信任厚度变薄。能人主导下村民对参与集体经济发展的热情消减，同时对通过村级组织及其干部影响政策过程的期待流失，而这一预期与利益联结机制失衡和权利保障机制失效相互确认，最终引发了村民对村级组织动员的消极回应和对村庄公共事务的对抗性参与。如2018年初，G市Y村饮水工程深入推进，对于村干部上门拍摄水龙头照片，部分村民予以拒绝，“这是我自己从后山上挖井并铺设管道引过来的水，他们拍照肯定是用于套取上级政府补贴，这些补贴也到不了我们身上。”

权威信任消散致使村组干部政策动员更加依赖于高物质激励，诸如村庄公共区域清洁等只能雇佣村民进行。这一需求与脱贫攻坚任务相结合，促使部分地区在乡村保洁员之外另设公共清洁岗。以G市Y村为例，公共清洁岗的主要任务是每月定期以及在上级检查时对村庄主要道路进行清扫，人数不定且以无业和具备劳动能力的建档立卡贫困妇女为主，工资500～600元/月。诉诸于物质激励的政策动员方式一定程度上推高了农村人居环境整治政策实施成本，而这一方式的不可持续又进一步降低了农民信任水平。

3. 制度信任缺位致使“公共信号”缺失

工业社会发展是一场远离高度个性化关系的运动，其指向为更大、更多样和更加抽象及非人格化的集团(Möllering，2001)。在此过程中，关系让位于规则，注重制度角色的技能掌握型信任至关重要(Barber，1983)，后者以制度化规则为载体，为社会成员行动提供了一个共有的认知体系。阿夫纳·格雷夫(2008)将这一提供共有认知体系的制度化规则称为“公共信号”，由于其汇集了所有行动者的私有知识和信息，因此个体决策者基于“公共信号”而产生的对他人行为的预期，能够被基于自身私有信息决策发现其最优的行为所确认，制度信任由此产生。传统乡土社会中，互惠规范等地方性知识扮演了“公共信号”的角色，社会变迁之下，地方性知识不断瓦解，正式制度输入成为重塑“公共信号”的必要措施。然而对传统规范的依恋和由此形成的路径依赖，以及正式规则运用的高昂成本，使得农民对通过法律手段维护自身权益的意愿不高。与此同时，由于中央与地方政府之间存在信息不对称，后者在惩罚承诺失信的政策环境及利用政策套利的行为动机下，易于违背中央政策意图而扭曲执行农村政策(谭秋成，2012)。路径依赖和农村政策扭曲进一步导致农民制度信任难以形成，制度规则无法得到共同遵守的信念预示着转型时期乡村“公共信号”的缺失。在此背景下，农村人居环境整治中的利益联结和权利保障注定无法内化于农民的村治参与行为信念中，其消极回应及冷漠参与也就由此产生了。

四、 农民主体性建设：利益、效能和信任的整体塑造

1. 利益弥合：系统推进与回归初衷

提高农民村治参与意愿关键在于弥合“美丽乡村建设-美丽经济发展-农民收入提高”中的利益断链，这就要求树立系统推进理念，同时回归“美丽经济”发展初衷。系统推进旨在促进“美丽经济”培育，做强村域优势产业。就此而言，一村之内不应过于强调村庄产业的多样化，而更应注重其规模化和品牌化发展，在做强优势产业的基础上延伸产业链，实现增收渠道多样化；相反，单纯的产业多样化分散了产业发展资源，这在发展基础本就薄弱的农村地区无疑降低了新型业态培育的有效性。事实上，流动性社会背景下，以村庄人力资本为代表，资源流失进一步削弱了农村经济发展动能，为此，连村成片以整合片区优势资源、促进“美丽经济”发展十分必要。地处鲁中的Z市由于自然区位条件并不优越，发展基础薄弱。截至2021年底，Z市2811个行政村中，约23.1%人口在500人以下。村小、人少使得单个村庄资源要素和人力资本十分有限，为此，从2017年开始，Z市积极探索优秀党组织书记跨村任职，以联村党建促进土地、资金、人才等资源要素整合共享的工作方式。实践中，通过村村联建等多样化模式，Z市推动了一批乡村旅游、特色种养项目的落地，“美丽经济”发展取得了初步成效。

回归初衷意在使“美丽经济”发展落位于农民收入提高。集体资源是农村地区“美丽经济”发展的最重要依托，其农民所有的属性决定了“美丽经济”发展必须落位于农民收入提高。在能人主导合作社而合作社连接小农户与大市场、并进一步促进“美丽经济”发展的情况下，实现合作社的有效治理以平衡村庄能人与村民之间的利益至关重要。为此，需要完善治理架构、压缩自由裁量空间，约束村庄能人利用主导地位采取机会主义行为。该方面，Z市ZHY村的经验值得借鉴。ZHY村是Z市较早发展乡村旅游的村庄之一。2012年，村支书ZDB外出务工返乡后，捕捉到了生态旅游的良好发展前景，遂带领村民发展民宿、观光等“美丽经济”新业态。为了维系经济发展动能、提高农民收入水平，ZHY村在着力促进产业发展的同时，也十分重视村庄治理结构完善。经过长期探索，该村形成了村两委和旅游公司相互支持与约束的治理架构。在村两委之外，成立旅游开发公司，并将集体资产折股量化交由公司统一经营，股份形式包括山林股、果园股、人头股、集体股和宅基地股，由有威望的村民组成评估小组评估股份，股份可以继承。公司在村两委的领导下开展工作，并形成总经理服从董事会、董事会服从村两委、村两委受村民和村党员制约的治理链条，后者在工作受阻时有权罢免前者，但由于董事会成员按股权多少依次担任，因此村两委罢免董事会成员是例外。企业家才能不另占股份，且随着公司经营规模的扩大，ZHY村近年逐步引进了专业管理团队，有利于摆脱能人依附而实现规则化治理转型。

2. 效能再生：行政嵌入自治

在农村公共事务治理中，民主决策对于降低政策执行成本至关重要。一方面，村庄小微型公共物品供给与农民需求密切相关，而后者作为私人信息难以为政府所获取，民主决策缓解了信息不对称，降低了信息获取成本。另一方面，农村项目执行往往事涉土地等集体资源，民主决策有利于通过村民协商调和利益矛盾，降低政策执行阻力。因此，在公共政策执行中发挥民主决策的效用、推进行政嵌入自治，有利于促进治理效能再生和降低政策执行成本。农村人居环境整治作为一项公共事业，政府是责任主体，主要体现在整治方案制定和财政投入方面；实施过程中，需要搭建平台充分发挥村民自治效能，在涉及村域的具体事项推进上尊重农民决策意见。考虑到农村人居环境整治同时是一项村域公共事务以及具备农民私人属性，加之避免使民主决策陷入权利义务不对等的困局，村庄配套投入十分必要，其不仅能够进一步降低财政负担，更有利于强化村级组织与村民的责任意识，发挥农村基层治理民主的民生绩效(田孟，2019)。

H市“美丽乡村精品村”建设是农村人居环境整治行政嵌入自治的典型。2017年以前，H市“美丽乡村”建设按每村300万元的标准由政府统筹推进，政府包揽的方式在快速增加财政负担的同时，也损害了各村参与的积极性。为此，2018年以来，H市着力推进“美丽乡村精品村”建设，并同步制定了竞争性遴选的创建办法，将之前村庄等额创建变更为差额创建。具体流程为以县为单位每年确定5～6个“美丽乡村精品村”名额，政府投入启动资金500万元，在此基础上，由各村通过村民大会表决提出申请，要求申请村以乡贤捐资、村民投工投劳等方式至少配套投入资金500万元，并形成详细的包含投入和基础设施建设、运营与维护等内容的申请方案。之后，组织各申请村举行答辩，并邀请工程公司代表等组成评审小组进行评审，最终确定“美丽乡村精品村”建设名单。“美丽乡村精品村”创建过程中，普通村民发挥着至关重要的作用：其一，村民对申请与否具有直接表决权；其二，村民投工投劳是配套投入的重要组成部分，直接决定了申请方案的可行性；其三，基础设施建成之后的有效管理与维护和农民参与密切相关。由于“美丽乡村精品村”建设事关农民生产生活条件、与其利益息息相关，同时农民治理效能得到有效提升，H市农民村治参与主动性较高。

3. 信任重塑：以制度信任为起点

转型时期，乡村社会传统地方性规范持续弱化而正式规则的作用不断凸显，由此，强化制度建设、以制度信任为起点重建农民行动的“公共信号”至关重要。在此基础上，进一步增强人际信任和权威信任，以重塑农民信任体系。在一个“国家-农民”互动的视角下，制度信任亦即政府信任，其指农民对政府的特定支持。Easton(1965)认为，制度信任主要包含过程和输出两种影响因素，过程因素关注决策如何制定和组织实施，输出因素则关注经典意义上的“谁得到了什么”。从过程上看，应着力推进农民参与农村人居环境整治体制机制建设，尤其注重通过民主决策打通政策落地“最后一公里”。从输出上看，农村人居环境整治的出发点和落脚点都在于改善农村生产生活环境、助力农民收入提高。因此，制度信任建构与行政嵌入自治下的效能再生及回归初衷下的利益弥合紧密相关。进一步地，Nooteboom(2007)认为，信任作为一种可靠性主要来源于制度威慑和价值认同，由于前者涉及高昂的惩罚实施成本，因此增强制度的价值认同十分必要。这就要求制度建设契合社会规范，同时在长期的制度实践中注重法律制度的信誉基础，实践中可对传统规约进行现代化改造，加强正式规则输入以及通过简易程序降低法律等的运用成本，将遵守正式规则内化于农民行为信念之中。

以制度信任为起点，发挥其工具性价值，将制度信任进一步延伸到人际信任和权威信任。一方面，与对制度的信任不同，制度信任的工具性价值强调基于制度的信任，制度在其中发挥媒介作用，这在一定程度上与其“公共信号”的角色相契合，因此需要着力拓展正式制度的运用范围。另一方面，基于对制度能够有效约束村庄能人行为的信任，农民关于村庄能人遵守规则、农村人居环境整治中的利益联结机制和权利保障机制能够有效实施的预期才能进一步建立，并由此影响其村治参与行为。从这一角度看，正式规则的有效介入以帮助增强农民话语权，同时推动该行为理念被农民所认同，是发挥制度信任带动权威信任工具性作用的重要途径。

五、 结 语

作为现阶段乡村治理的中心任务之一，农村人居环境整治为理解乡村治理过程中农民的行为信念及选择提供了一个实践样本，在乡村治理的发生场域兼具物质与精神、身处其中的行为个体糅合理性与感性，以及外部环境内化存在一定作用路径的理论预设下，农村人居环境整治参与的利益、效能和信任分析，为从一般意义上理解农民治理参与和强化农民主体性建设提供了有益启示。进一步地，农民主体性建设是一个实现而非保障的过程，无论是利益联结、权利保障，都要内化于农民的行为信念，并且只有在利他性信念形成时，农民的忠实型村治参与才能形成，并最终达成关于利他性信念和治理参与行为的均衡结果。相比之下，保障在一开始就将农民主体性建设视为一个被动进行的过程，因而易于忽略农民主观能动性的发挥，由此陷入农民缺位的困境。由于忠实型参与事涉市场规律、制度建设和农民参与能力培养，因此，农民主体性建设是一个循序渐进的长期过程。