机构体制改革视角下基层市场监管面临的困境及对策

冼莹莹,李鹏程,杨 兵

(1.梧州学院 人事处,广西 梧州 543002；2.梧州学院 管理学院,广西 梧州 543002；3.苍梧县市场监督管理局,广西 梧州 543100)

市场监管的改革,是依据政府监管体系的变更而随之发生的。20世纪90年代,伴随着政府监管理念的更迭,市场监管理念也相应发生改变,市场的自主权日渐凸显,由严格限制市场,到开放有序竞争,最后形成宽准入严监管的新格局。然而,随着经济及时代的发展,从“监管理念——监管体制——监管机制”的三维框架出发,市场监管改革又面临新形势：一是对营商环境的日趋重视；二是监管行为的实现亟待统一。由于市场主体数量的高速增长、经营方式的更新换代,需要实行统一的市场监管,横向上,要求整合各个监管机构职能,纵向上,更强化行政的分级管理、执法的基层下放,三是市场监管机制不断创新。新制度自始至终贯穿市场主体经营监管全程,以达到事前、事中、事后全监管环节无缝衔接的目的。基于上述基础,“以大市场为中心,以大质量、大监管护航大市场为特征的”的监管理论应运而生。2018年3月,国家开展新一轮市场机构改革。在这一轮改革中,紧贴“大市场、大质量、大监管”的监管理论,是“简政放权”的一次新实践,整合工商、质检、食药监的职能及资源,“三合一”逐步体现出“1+1+1>3”的效果[1]。改革后,基层市场监管也面临着前所未有的挑战,而如何积极应对挑战,挑起基层市场监管保障重担,则成为了亟须解决的问题。

一、机构体制改革背景

机构体制改革前,工商、质检、食药监各部门各司其职,然而存在资源配置不匀、互相推诿扯皮的“九龙治水”弊端,存在监管漏洞和风险。2013年,国家对食品安全监管进行改革,将食品生产、食品流通归入食品药品监管部门,食品安全监管实现“从田地到餐桌”的全程监管,大幅提升了食品药品监管效率。2014年,国务院提出,要加快县级的市场监管体制改革,综合设立市场监管机构，“大市场监管”理念逐渐成熟。2018年,国务院机构改革方案通过,将国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局职能合并,组建国家市场监督管理总局,这一改革,是“简政放权”的一大举措[2]。

二、机构体制改革视角下苍梧县市场监督管理局监管能力现状

(一)监管机构现状

苍梧县市场监督管理局监管机构维度测量结果见表1(1)注： 数据来源：根据苍梧县官方网站报道信息统计整理。

维度 详情机构性质梧州市市场监督管理局(正处级)下辖正处级单位基层机构数量5个机构职能承担该领域主要职责权力混合性有行政执法权,无规章制定权

在职能集中度上,最高部委制改革使各地方市场监督管理机构在很大程度上承担了相关领域的主要任务,但不能仅在相关领域全面履行所有职能,仍需相互协调[3]。在某些方面与其他部门配合,配合执法监督行动。例如,区市场监督管理部门要同粮食办进行“质量健康安全监管”,同农业部进行“质量安全监管”,政府监管视情况而定,只能通过与文化办、公安局、市经济局、环保局等部门的协作来实现。

在司法领域,相关法律事务也必须交由人民法院、检察院等司法机构处理[4]。

(二)监管工具现状

在信息和沟通透明工具的使用方面,发布监管计划是各地区市场监督管理部门的首选,主要以培训、广告和文件发布的形式。基于非正式咨询领域,该工具使用频率较低,主要以访谈和座谈会的形式为主。然而，根据苍梧县官方网站公开信息,2021年县政府未举行相关听证会,也未设立专家咨询办公室,主要以监管宣传为主,听证制度未得到实际应用(2)注： 数据来源：根据苍梧县官方网站报道信息统计整理。

在信息公开方面,2021年苍梧县市场监督管理局信息公开情况良好,答复率达到100%,具体见表2(3)数据来源：根据苍梧县官方网站报道信息统计整理。

表2 2021年苍梧县市场监督管理局信息公开现状

在使用替代监督工具方面,2021年苍梧县市场监督管理局没有使用税收和补贴等经济措施,而是主要使用教育等信息措施,通过在线社交软件强化监管者与被监管实体之间的即时沟通,以实现开放治理。在合作措施上,只采取了行业自律方式。

在简政方面,苍梧县市场监督管理局基于所在市政府统一领导下,行政简政工作相对一致,取得了较好的成效,主要体现在商事登记制度改革上、简化食品药品审批环节。在商事登记方面,对营业执照、社保登记证、税务登记证、统计登记证、组织机构代码证“五证合一”进行了改革,首创了“口签收据”的自营“现场许可证”。简单的注册方式有效降低了投资创业的制度成本[5]。在食品药品审批环节,苍梧县市场监督管理局还实施了食品药品许可监管“证照分离”改革,在全县率先开展“三证合一”,大大简化了行政审批程序,提升了监管能力。这一举措,更加凸显以群众需求为核心及出发点这一特性,具有明显的公共服务性,是新公共服务的一个重要体现[6]。

(三)监管队伍现状

2021年,苍梧县市场监督管理局监管人员队伍构成见图1～3(4)数据来源：根据苍梧县官方网站报道信息统计整理(5)数据来源：根据苍梧县市场监督管理局信息统计整理(6)数据来源：根据苍梧县市场监督管理局信息统计整理。

图1 苍梧县市场监督管理局在职监管人员学历现状

图2 苍梧县市场监督管理局在职监管人员年龄现状

图3 苍梧县市场监督管理局在职监管人员工作年限现状

由图1可见,苍梧县市场监督管理局在职公务员的学历占比最高的是本科,为48%。然而,大专及以下的在职公务员占比44%,这一比例略高,而研究生比例低于10%,高学历人才短缺。由图2可见,苍梧县市场监督管理局在职监管人员中,40岁以下占比为43%,而50岁以上占比28%,监管队伍偏老龄化。由图3可见,苍梧县市场监督管理局在职监管人员中,工作年限30年以上的占比26%。可见,苍梧县市场监督管理局在职监管人员结构有待优化。

基于上述机构体制改革视角下苍梧县市场监督管理局监管能力现状,本研究将基于实地调查,探讨改革后基层市场监管面临的困境,并进一步分析改革后基层市场监管所面临困境的原因,综合国内外的先进实践经验,为提高市场监管成效制定科学对策。

三、改革后基层市场监管面临的困境

(一)内部职能整合运行不够顺畅。机构体制改革后,各部门协调机制尚未完善,市场监管部门各机构间的业务、人员未能完全合理重新配置,各自为营的现象仍然不同程度存在,导致整合程度不高。市场监管部门内部各业务部门之间由于业务、人员、职能之间的重叠、冲突,产生了一系列的内部问题尚未完全消化整合,行业间的隔阂还未得到完全消除,有“外部问题内部化”的倾向。

(二)监管压力与人员配备不匹配。改革后,市场监管部门的职能基本涵盖了市场主体经营的所有范围,监管业务几何式增加,压力较大,然而人员并无新的补充。以苍梧县为例,辖区内有食品生产企业30家,药品经营企业118家,医疗机构156家,医疗器械经营企业88家,特种设备321台,而苍梧县市场监督管理局现有执法人员79名(7)注： 数据来源：根据苍梧县市场监督管理局信息统计整理,基层监管工作压力巨大,“人少事多”“权小责大”问题突出。

(三)监管人员能力与工作要求不匹配。市场监管体制改革的目标是建立“大市场、大监管、大服务、大维权”的新格局,这一目标的实现,就要求其监管队伍具备大量的复合型人才。然而目前,基层市场监管人员多存在老龄化、能力弱化的问题。年龄偏大的监管人员长期从事监管工作,存在一定的职业倦怠现象,主动适应新形势的积极性、学习新业务的能力普遍不高,难以胜任当前执法全过程记录的音像记录、电脑操作记录等基础工作需要,导致市场监管工作的开展受到掣制,难以适应“大市场”背景下新型监管模式的需要。市场监管内容涉及食品餐饮、药械保化、消费者权益、市场竞争、审批许可、广告、产品质量、特种设备等多个领域,涉及法律法规和专业知识面广。

(四)配套保障体系与监管形势不匹配。执法设备较为落后,跟不上市场形势的发展。以苍梧县市场监管局为例,现有执法设备较为陈旧,执法经费、执法车辆、执法记录仪、快速检验检测设备缺口较大,不能满足新形势下市场监管工作的需求。

(五)社会安全意识与市场安全要求不匹配。受经济水平、知识水平、生活习俗、饮食习惯、宣传力度等因素的影响,基层市场经营主体的守法经营意识、人民群众的自我防护意识有待提高。随着国家对市场监管工作的重视程度愈来愈高及市场经营方式的愈加多样化、信息化,这一问题日渐突出。社会安全意识低导致安全事件时有发生。从市场经营主体的合法经营意识出发,以苍梧县为例,2020年共处理市场经营主体违法案件213例,2021年253例,案件有递增趋势(8)注： 数据来源：根据苍梧县市场监督管理局信息统计整理。

四、改革后基层市场监管面临困境的原因

(一)基层市场监管部门缺乏改革主动性。市场监督作为政府的一项重要职能,承担着社会生产活动中从生产到流通再到消费的全过程的监督职能,是市场秩序的维护者。近年来的两次重大部委改革,是中国政府应对市场变化,提升监管能力的重要尝试,目前正在全国大部分地区推进,改革成效显著,有效地解决了市场监管中的问题。然而同时,机构体制改革视角下基层市场监管面临着新的困境。其中,基层市场监管部门内部职能整合运行不够顺畅,究其原因,主要为基层市场监管部门对改革的主动作为不够,领导班子间的积极沟通不足,对于上级的决策和部署,被动执行得多,结合本地本部门的思考和实践不够,对部门的机构、职责、人员的配备不够合理,导致改革的效果不够理想。

(二)缺乏科学的人才规划机制。在新时期,造成监管压力与人员配备不匹配的原因主要如下：一是基层监管部门尤其是乡镇一级监管所,部分年轻专业的骨干执法力量因工作需要被抽调去承担其他工作,人员缺位未能及时安排，在一定程度上削弱了基层的监管力量,导致市场监管“最后一公里”出现缺口。二是基层监管部门身份尚未完全统一,同一个监管部门,同时存在公务员、参照公务员管理事业人员、事业编制人员,造成“一个队伍,多重身份”的现象,而事业编制人员从事行政执法,不符合行政执法的要求,身份的不统一使行政执法处于尴尬境地。三是“三局合一”成立市场监管局后,由于人员转隶、缩减行政编制等政策的影响,基层市场监管部门执法人员严重不足。随着商事制度改革的不断深化,执法任务日趋繁重,而执法人员数量只减不增,在双重压力的冲击下,人员短缺的矛盾日益突出。

(三)基于人才的统筹机制缺乏。在新时期,造成监管人员能力与工作要求不匹配的原因主要如下：基层生活条件较为艰苦,加之地方政府对基层监管人员的政策保障、人文关怀、发展平台倾斜不到位,高学历专业人才在基层工作除了专业知识不能充分运用发挥外,专门针对其发展的政策也不完善,基层对人才培养的机制缺乏、重视程度不高,导致年轻的高学历专业人才不愿意到基层扎根,人才流失严重,造成市场监管队伍偏老龄化。另一方面,受年龄及原有知识水平的限制,监管人员的学习积极性不高,不能适应新形势下的监管需要。

(四)基层经费配套不足。在新时期,造成配套保障体系与监管形势不匹配的直接原因,是基层经费配套不足,导致执法场所、执法装备落后,无法适应大监管的需要。机构体制改革后,市场监管部门的业务有增无减,但地方财政部门对机构体制改革过程中产生的问题重视不够,经费倾斜力度不大,且上级主管部门对基层监管部门建设的经费支持不足,导致办公场所、执法装备等均未得到相应的调整,执法装备如快检设备及试剂、执法车辆等缺口较大,一定程度上限制了监管业务的开展。

当前市场容量的逐步递增与市场监管资源的有限性矛盾越来越突出,主要表现在基层市场监管部门人员严重不足,经费得不到保障。组织理论学派认为,公共政策执行中需要多种因素的配合,人员、物资、经费、时间等,只有把这些因素科学、合理地组织起来才能达到最优效果[7]。现在基层市场监管面临着明显的人员不足,年龄结构老化问题,特别是在一线监管执法人员中较严重。在基层市场监管所一般每名监管人员要负责区域内数百户经济户口的监管,另外每人还要分管2～3项业务工作,没有足够的精力做到履职到位。另外“政策的执行越来越需仰赖经费”。在“两费”取消后,市场监管部门的监管理念和监管方式逐步转变,市场监管任务日益繁重,人员经费和公用经费不断增加,市场监管的成本不断提高,经费严重不足,已成为制约基层市场监管部门履职到位的一个重要因素。

(五)执法整治力度不足。产生社会安全意识与市场安全要求不匹配的原因,可分为客观及主观两方面。客观上,违法案例屡禁不止,与执法的覆盖面不够广、处罚的力度不够大密切相关；主观上,由于市场监管部门对安全知识的宣传力度不足,宣传形式较为传统单一,导致部分基层群众防护意识较低,对违法行为的危害认识不足、防护不够,维权意识不强。还有市场监管形势发展本身的原因。一是监管对象数量激增。 随着“宽进严管”政策的进一步推行,“三证合一”“一照一码”等举措更加简化了注册登记流程,降低了市场准入门槛。二是监管人员转型难度较大[8]。机构改革后,镇级市场监管所在承接食品药品监管所、工商所及特种设备监管职能的同时,还增加了快速检测、特种设备、药品流通等日常监管职能,而以原本各司其职的监管人员在其他两个专业领域相对缺乏监管经验。笔者通过调研了解到,普通监管人员从初次接触到完全胜任一线市场监督执法工作,需要较长的时间,专业成长的难度较大。

五、提高市场监管成效的对策

(一)厘清职责,实现部门协同监管。厘清职责分工是一个部门能够正常运行的前提,而职责分工包括市场监管部门与其他相关部门的分工、市场监管部门内部分工两个方面。第一,要明确市场监管的主体责任,法律法规有明确规定的职责,要严格落实,没有法律依据的,不得作出影响市场主体的监管执法行为；第二,充分发挥协同监管作用,大力推进综合执法、联合奖惩机制,与其他监管部门建立信息共享机制,防止形成“信息孤岛”[9]。第三,进一步优化资源与人员组合,明确职责,合理设置相关科室、部门,科学调配人员,做到各司其职。建立完善“权力清单”,保证部门内部工作有落实、人员有去向,同时加强标准化建设,推动机构运行顺畅[8]。

(二)补充人员,配足监管执法力量。要确保基层监管部门的人员配备,一是通过加大人员招录力度、强化基层人员生活保障、增强基层监管人员人文关怀等措施,从根本上杜绝“人少事多”的情况出现,避免因工作量过大而导致监管工作流于形式。二是严把抽(借)调及派驻关,减少市场监管部门抽(借)调及派驻到其他单位的人员数量,同时积极强化与地方政府的沟通,谋求理解和支持,保障市场监管部门各项工作得以正常运转。三是尽快统一执法队伍身份,增加行政执法编制数,改变“事业编制从事行政执法”的现状,规范行政执法行为,提升市场监管综合执法水平。四是为基层高学历年轻骨干力量提供强有力的保障,并完善年轻骨干的培养提拔制度,为真正愿意扎根基层的骨干力量提供合理的、更大的发展平台。

(三)强壮根基,打造专业监管队伍。构建一支专业、信息化的监管执法队伍,强化对监管人员的专业培训,不断提升他们的业务能力和综合素质,在提升其专业水平的基础上培养一批“一岗多能”的复合型人才[9]。一是改进单一乏味的纯理论培训形式,采取形式多样的法律法规培训方式,增强执法人员学法用法的兴趣。组织开展“市场监管大讲堂”等学习活动,定期不定期邀请专家授课或执法办案的骨干现身讲解,结合实际的监管案例,以案说法,加深对法律法规的理解运用；举办“监管能力大比拼”等活动,通过设置法律法规竞赛、模拟办案比赛、快检能力水平比赛等环节,考查执法办案人员的理论、办案、日常检测水平,以赛促学,进一步提升执法人员的综合素质,提升办案规范化水平。三是重新调整机关股室人员配备,实行轮岗制度,通过监管人员的内部岗位轮转、机关人员到基层挂职锻炼等方式,让一个科室不仅有精通工商法律业务的人员,还有掌握质检、食药监等业务的工作人员,通过在工作中的交流、融合,达到边工作边学习的目的,提升监管人员的综合执法能力和水平,着力培养“全科”人才。

(四)加大力度,强化基层监管建设。省级部门联席会议制度进一步明确了省级有关部门向下部署工作的具体分工,有效解决了当前省市县不同改革模式背景下所产生的上下工作衔接不畅、各自为政、多头指挥等问题。通过推行“五统一”,市场监管执法更加高效、消费维权更加便民、办事效率更加快速、服务发展更加有力。如统一建成的“案件管理系统”,设置立案、决定、公示3个环节,全面覆盖全省市场和质量监管执法单位的案件管理系统执法人员信息库、市场和质量监督管理法律法规库,执法行为得以规范,监管的范围、频率、效率得到加强。统一的投诉举报平台采用一个模式建设、一个平台受理、一个渠道转办、一条途径反馈,实现了公众诉求处置一体化,有效提升了消费维权的反应速度和处置效率。在新时期,加大力度,强化基层监管建设,需要积极争取上级主管部门及地方政府的支持,确保基层监管人员的办公场所、执法经费、装备设备的配备与工作任务相匹配。针对财政困难的基层县级市场监管局,当地政府及上级主管部门要加大对其财政倾斜力度,在保证市场监管行政监管及执法办案正常开展的情况下,优先升级配备监督执法所需的执法设备,推动改善执法装备与监管要求脱节的现状,保障办案一线人员的监管、执法工作的运转。如根据执法人员的数量,按照标准给其配备食品快速检测设备及试剂、执法记录仪等,按照乡镇市场监管所人员配置配足执法车辆,以便进村入户监管、宣传业务的开展。

(五)多管齐下,构建社会共治格局。如食品药品安全问题历年来屡屡发生,成为燃点低、关注度高的民生问题。要借力打力,充分调动社会各方面力量共同维护市场秩序,互相补台,唱好市场监管的这一台“好戏”。一方面,要强化对市场经营主体的监管执法,通过加大执法频率、执法力度,敦促市场经营主体守法经营的意识和自觉性,另一方面,要切实发挥行业协会的作用,适当放权,让行业协会参与市场监管过程,以分担市场监管部门的监管压力。如《市场监管投诉举报处理暂行办法》在放权给社会组织时就走出了坚实一步,体现了政府部门将依法成立其他调解组织视为消费维权社会共治的重要力量。最后,采取多种形式来加大社会宣传力度,改变单一的摆摊设点,通过发放宣传资料、举办监管文化活动、知识竞赛、流动宣传车等形式,着力提升消费者、群众的自我保护意识,筑牢群众防护墙,从源头上减少市场监管问题的产生。