民国时期自治机关与县域政治——以20 世纪30 年代广东县参议会的创设及运作为例的研究

项浩男

（中央民族大学历史文化学院，北京 100081）

1935 年8 月15 日，广东省召开地方自治完成纪念大会，省参议会议长林国佩指出：“本省竟能以确立民权为原则，注重下层构造为主旨，于短期内先后完成各级自治组织，毅然为归政于民之准备，树立全国完成地方自治之先声，一切进行，均称顺利。”[1]此言非虚，广东是当时全国唯一完成筹设县参议会任务的省份，截至1934 年2 月，全省94 个县全部正式成立第一届县参议会，一些县甚至完成了换届[2]。县参议会是国民党政权设置的地方自治机关，源于孙中山提出的地方自治、直接民权的政治理念，对县政权的组织形态、县政的运行机制、县域社会的权力结构均有重要影响。学界对国民政府时期的县参议会已有关注，侧重40 年代“新县制”下四川、广西等大后方省份的县参议会[3]。对30 年代县参议会的研究仍很薄弱，大多是制度层面的描述，基本史实仍有待梳理[4]。

广东为深入研究县参议会的设立与运作提供了典型案例，其独树一帜并非偶然，前期工作是遵照南京国民政府的规划、在《县组织法》框架下进行的，成效不彰。1931 年5 月，宁粤分裂，广州国民政府（后改为国民政府西南政务委员会）颁布《县地方自治条例》及相关法规，广东各县参议会是在西南政权的领导下逐步推进的。①有研究者将广东省的地方自治建设全部归到《县组织法》框架下，这是不符合史实的，没有考虑到国民党内部派系之争造成的西南政权的割据状态。本文以20 世纪30 年代广东县参议会为研究对象，深入探究其筹设历程、运行实况及存在问题，呈现自治机关与县域政治的复杂互动，增进对国民党政权下基层政治的认识。

一、模式转换：从《县组织法》到《县地方自治条例》

1928 年9 月15 日，南京国民政府颁布《县组织法》，这是关于县的政治和法律地位的基本法令，也是实施地方自治的主要依据。《县组织法》规定县参议会在该法施行一年后设立，由选民选举产生，任期三年；具有议决县预算、决算及公债、议决县单行法规、建议县政兴废事项、审议县长交议事项四项基本职权[5]。县参议会还可请求省政府处分违法失职的县长，对县政府构成一定制衡。1929 年6 月5 日，南京国民政府公布修正后的《县组织法》，县参议会的职权有所调整，删去了监督、制衡县长的权力，变成单纯的咨询、议事机构。在产生时间上，县参议会于区长民选时设立，区长民选于《县组织法》施行一年后，由省政府就各县情形酌定时期，咨请内政部核准[6]。至于区长如何民选、参议员如何选举，《县组织法》均未涉及。

1929 年6 月15 日，国民党第三届二中全会通过《完成县自治案》，要求“二十二年底，各地筹备自治机关，完全设立；二十三年底以前，完成县自治”[7]。为给各地提供具体指南，南京国民政府于1929 年10 月2 日颁布《县组织法施行法》，有两方面重要意义：一是规定各省完成县组织的期限，广东限于1930 年6 月底完成；二是规定区长民选、成立县参议会的具体步骤。根据该法，各县政府应在半年内完成区、乡镇、闾邻三级自治组织的创建工作。《县组织法》施行一年后，省政府应派员考察各县区乡镇组织情形，汇报内政部，合格者准许区长民选，同时可依法组织县参议会[8]。可见，县参议会的成立与县组织的完成密切相关，只有当乡镇闾邻各级自治均完成时，县参议会才能成立。

《县组织法施行法》对各省完成县组织的时间规划有些不切实际，一方面，南京国民政府控制力有限，局限在江浙地区；另一方面，全国各地情况纷杂，基层政权的组织形态差异很大，难以在短期内全部完成转型。此外，由立法院负责制定的县市参议会组织法及参议员选举法迟迟没有推进，各地即便完成了县组织，如何选举县参议员、如何成立县参议会也无法可依。

广东省对实施《县组织法》颇为重视。1928 年10 月26 日，省政府讨论了奉发《县组织法》、调整县政府组织、划分县等几个重要问题[9]。《广东民政公报》随后发表“地方自治分期之研究”，将地方自治分为训练、实施、完成三个阶段，确立绝对民选、运用直接民权的自治机关是实施阶段的首要任务[10]。这是广东省政府对地方自治的最初规划。1929 年8 月15 日，民政厅将“县组织法之实施”列为施政计划的重要内容[11]。9 月11 日，省政府令各厅规划实施《县组织法》的方案，“必须及早筹备，斯能如期完成”[12]。《县组织法施行法》颁布后，省政府令民政厅在2 个月内从速划定各县自治区、自治乡镇及自治经费[13]。

为促进各地如期完成地方自治，内政部制定了《训政时期完成县自治实施方案内政部主管事务分年进行程序表》（以下简称程序表），将自治程序分为6 期，自1929 年至1934 年每年为一期；内容上分10 个纲领，包括厘定自治系统、储备自治人才、确定自治经费、完成县市组织等，每个纲领下面又有分目。按《程序表》的设计，“组织区乡镇闾邻”限于四年内完成，1930 年成立区乡镇闾邻各级自治组织，运行一年后，于1932 年实行区长民选，并选举县参议员、成立县参议会[14]。1929年12 月6 日，内政部将根据《程序表》拟定的《各省完成县组织进行期限表》（以下简称期限表）转发给广东省政府，该表规定广东应自1929 年10月至1930 年6 月完成各级地方自治组织，包括12 项具体工作[15]。民政厅遂制定三期行政计划，自1929 年10 月起以三个月为一周期，力图按期成立区公所、乡镇公所，划定闾邻[16]。《期限表》比《程序表》更细致、完备，民政厅又将内政部规定的事项再度细化和扩充。然而，试图在9 个月内完成如此繁重的任务显然不切实际。厘定县等这种由民政厅依靠行政手段推行的事务进展顺利，1930年2 月底即完成。划分自治区、划定自治经费等需要各县配合的事务则推行不力。1930 年5 月，民政厅批评各县“实属玩延已极”，警告县长不要敷衍塞责、贻误要政，对各县进展缓慢极表不满[17]。

照此情况，1930 年6 月底前必然无法完成任务，省政府不得不以“地方有困难情形，未能充分进行”为由，请求内政部允许展期两月[18]。从民政厅于7 月底呈送内政部查核的《办理本省自治经过情形》可知，该省进展并不乐观，如各县自治区域仍未划定；成立区公所和乡镇公所、选派区长和乡镇长以及编定闾邻、选任闾邻长均在办理中，“本年（即1930 年）内未能组织完竣”[19]。在内政部的一再电催下，自1931 年1 月起，广东加快办理地方自治的进程，以颁布和制定各种法规为主，付诸实践不多。5 月，内政部发布命令，要求各省至迟须于1931 年内一律完成县组织[20]。不过此项命令传至广东时，广州国民政府已经成立，不再听令于南京国民政府了。在《县组织法》框架下，广东的地方自治事业基本停留在讨论与规划层面，未取得多少实际成绩。

1931 年2 月28 日，蒋介石以非常手段扣押胡汉民结束“约法之争”，此举引发国民党内新的反蒋政潮，反蒋人士逐步聚集广州，召开非常会议。5 月28 日，广州国民政府正式成立，宣布将“事事当反蒋中正之私，而向于总理之公”作为施政准则[21]。这一方面标志着以广州为中心的西南反蒋局面正式形成，另一方面则表明，1931 年6月后，广东的地方自治建设和各县参议会的成立是在西南军政当局领导下进行的，是割据状态下的自治。①1931 年12 月31 日，粤方宣布取消广州非常会议及广州国民政府，遵照国民党四全大会决议，设立中央执行委员会西南执行部、西南政务委员会及军事委员会，有权发布不与中央抵触的命令和单行法规，这种实质上的半独立状态一直维持到1936 年。

广州国民政府成立后，在施政上与南京国民政府针锋相对，宁方未做成之事，恰是粤方着力之处，推进地方自治是角力之重点。粤方认为民国至今内乱仍频繁的原因有二：一是迷信武力统一，二是迷信中央集权，在这两点上，蒋介石与袁世凯如出一辙，“号称训政开始，而于地方自治漫不措意，使民主政治无所凭借。对于中央权力，惟恐其不重，对于地方权力，惟恐其不轻”。鉴于此，广州国民政府应本《建国大纲》之规定，“以大部分精力注于地方自治”。[22]粤方彻底否定宁方三年来在地方自治上采取的措施，准备在控制区内重新做起，这是与宁方“争正统”的关键步骤之一，以此证明己方才是总理的继承者，树立西南政权的合法性。

1931 年7 月1 日，广州国民政府颁布《县地方自治条例》《县地方自治条例施行细则》《县参议员及自治人员选举规则》三项重要法规，勾画推行地方自治的基本蓝图。《县地方自治条例》比《县组织法》更强调自治性，体现在两个方面：第一是明确县的自治性质，“县为自治单位，其自治筹备达到《建国大纲》第八条规定之程度时，县长由县民选举之”。第二，在县参议会的性质和职权上，规定县参议会为县立法机关，承担监督县行政、促进地方自治之责，职权包括督促调查人口、测量土地、办理警卫、修筑道路等自治事务的进行、议决县预算决算事项、议决募集县公债、议决县有财产之经营及处分、议决县单行法规、审议县长交议事项[23]。《县组织法》并未承认县的自治地位，县政府负责监督地方自治事务，县参议会是单纯的咨询机关。按照《条例》的原则，县参议会从县政府手中分割了推行自治的权力，并对后者构成一定程度的制衡。《县地方自治条例》还规定县参议会每三个月开会一次，会期以五日为限，定期开会的实质是将职权固定化、常规化。《县地方自治条例施行细则》和《县参议员及自治人员选举规则》全面、详细地规定了县、区、乡镇、里各级自治的施行程序及基本选举规则，不仅赋予民众选举权与被选举权，还设置专门章节规定民众如何对各级自治人员行使罢免权与复决权。罢免与复决均通过投票实现，虽然程序比较复杂、实现罢免门槛很高，但毕竟明确给予民众这项权利。

1931 年8 月11 日，广州国民政府颁布《县参议会组织条例》，规定了县参议会的组织结构和运行规则。县参议会设常务参议员三人至五人，分法制、社会、教育、建设、财政、警卫、地政七个组别，每组设委员三人，均由参议员互选；另设书记长、书记、雇员等办理日常事务。参议会举行会议时，须有三分之一以上出席方可进行，参议员提出议案，须有三人以上联署[24]。《县参议会组织条例》仅提供大致原则，具体的议事规则和办事细则由各县参议会自行拟定，呈民政厅核准施行。

广州国民政府在一两个月内便相继推出上述4 部内容完备、自治色彩浓厚的法规，与宁方分庭抗礼、争夺正统之意非常明显。1931 年7 月7 日，粤方宣布绝对禁止“蒋中正假造民意掩护独裁之一切法令”，5 月28 日之后“南京伪政府公布者一律无效”[25]。粤方认为《县组织法》框架下的地方自治是“官督民办式”，不是直接行使四权的真正地方自治，“广东为革命的策源地，在这训政时期筹备自治当中，自应有一种特殊的成绩和征象表现出来，方足以楷模各省”[26]，这是证明南京政权独裁专制、广州政权具有合法性的重要标志，与倒蒋亦是相辅相成的：“实行地方自治以培植民主政治势力的基础，非打倒蒋中正不可，因为蒋中正独裁政策是民主政治的大敌，也是地方自治实行的障碍物”[27]。

抛开派系之争和政治宣传，仅从制度设计层面看，粤方确有比宁方积极之处。当前者已搭建起完整的制度框架时，后者仅修正了《县组织法施行法》，直至1932 年8 月才颁布《县参议会组织法》和《县参议员选举法》，定于1933 年3 月12日施行[28]。总体而言，宁方带有非常鲜明的以官治督导自治的色彩，公民除选举权外，虽在名义上拥有创制、罢免、复决三权，但既无专门条款，亦无行使的途径与空间。粤方则赋予县参议会很高地位和较大职权，建设地方自治不可避免地要受省民政厅指导、与县政府合作，但县参议会享有推行自治之权、议决县政事务之权，对县政府还有监督权，构成一定制衡，并非简单的咨询机构。

二、成立与换届：广东各县参议会的创设

按照《县地方自治条例》的规定，完成区自治组织是成立县参议会的必要条件，在广州国民政府的安排下，广东省政府采取多种举措，将完成区自治作为1931 年下半年的施政重点。民政厅进一步制定多项规章、条例，细化各个环节。7 月31日，省政府议决通过县地方自治区乡镇公所筹备委员会的组织章程和办事细则、《公民名册造报规则》等规章[29]。8 月4 日又议决通过县地方自治区民代表大会、乡镇民代表大会、里民大会的会议规则和选举规则[30]。在短短一两个月的时间内制定并颁行多项规章，与宁方的竞争意识是这种高效率的最大推动力。

广州国民政府限广东省各县在1931 年10月1 日以前完成区自治组织[31]。而各项法规在7 月中旬后才陆续公布，留给各县的时间不足两个月。为督促各县尽快实施、按期完成，民政厅制定了《各县完成区自治程序表》，将所有应办事项分为六期，时间安排非常紧凑，依次是成立各区公所筹备委员会、成立各乡镇公所筹备委员会、各里自治筹备员就职、选举里长、选举政府乡镇长、选举区委员和县参议员，每期完成期限在5 日至15日不等，完成全部流程仅需50 日[32]。

广东省政府认为先前办理自治成绩不彰固因“人民智识薄弱”“而当局者未能设法指导协助，亦为一大原因”[33]。孙中山在《建国大纲》中提出“政府当派曾经训练考试合格之员，到各县协助人民筹备自治”[34]。当时广东省内讨论地方自治的舆论亦将人才作为推行地方自治的先决条件[35]。省政府在培养自治人才方面采取短期和长期两种举措。短期举措指选派地方自治协助员分赴各县指导和帮助自治工作。1931 年8 月6 日，省政府颁行《筹办地方自治员办事细则》，规定协助员职责有四：一是指导完成区自治组织的各个环节；二是督促各县区按照各自治法规切实规划办理；三是考察各县区的自治经费、筹措办法、人民负担；四是将前三项的办理情形如实向民政厅报告[36]。地方自治协助员共20 名，负责全省95 个县市①即全省94 个县和汕头市。的地方自治工作，每人分配3 至5 个县不等，均是邻近之县，便于就近开展工作[37]。当所负责各县均完成区自治组织后，协助员即可撤销。此举有助于促进各县的自治工作，但毕竟数量较少，一人难以兼顾多个县，短时间内保质保量完成，困难很大。截至1932 年9 月28 日，尚有10 名协助员未完成工作，有30 个县没有完成区自治组织[38]。

协助员分赴各县前，民政厅厅长林翼中训话称：“本厅对于地方自治工作的计划，第一步由各位出发去各县，协助地方政府和人民完成地方自治区以下的组织，成立县参议会，同时由本厅筹办地方自治人员养成所，继续储备协助地方自治的人才。第二步于各县增设地方自治科一科，即以养成所卒业生派往各县为科长，继续办理地方自治的工作。”[39]地方自治人员养成所即长期举措。8 月底，省政府议决通过民政厅呈送的养成所招生简章、开办概算和经常预算。养成所由林翼中亲自兼任所长，计划招收学员160 人，要求年龄在20 岁以上、35 岁以下，由国内外大学或法政专门学校毕业，或者有同等学力，曾办理地方行政、地方自治或党务两年以上者。受训时间为三个月，经考试合格后由民政厅给予毕业证，派往各县服务[40]。1932 年1 月中旬，养成所训练行将结束时，省政府决定各县政府增设自治科，设科长、科员各一人，负责督促指导地方自治、调查整理自治经费、划编自治区域、选举各级自治职员、培养自治人才、训练民众行使四权等事务[41]。所有科长和科员均从地方自治人员养成所的毕业学员中遴选派充。

地方自治协助员尤其是自治科有效推动了各县完成区自治组织的进程。很多县在筹办自治初期就遇到困难，划分自治区迟迟得不到进展，或是因为民众教育水平低，或是受地方偏僻、交通落后、经济困难所限。自治科成立后，在宣传、动员、分区、筹措经费、调解纠纷等方面发挥了积极作用。如宝安县自治科于1932 年3 月1 日设立，当时各乡镇公所筹备会多未组织成立，自治科员遂分赴各区宣传、督促，筹备会始次第宣告成立，筹备员亦随之产生[42]。再如吴川县自治科帮助调解划区纠纷和选举纠纷[43]。林翼中日后总结办理地方自治的经验时亦充分肯定前述举措的意义：“本来筹办各县区以下自治机关的组织，当时在国府定期为三个月，但是到了三个月各县能够依期完成者，只有五分之一，后来由民厅派出自治科长及派出自治科员专负其责，到了今日，查各县已成立区以下自治机关之组织，及产生县参议成立参议会者，才超过广东各县的半数以上。”[44]截至1931 年10 月，全省94 县中有11 个县已进展到第四期，有12 个县已经办竣第三期，有28 个县办竣第二期，有65 个县办竣第一期[45]。尽管与预定计划相比已然逾期，但自治工作确实在逐步展开。

一些进展顺利的县着手选举县参议员。1931年9 月19 日，省政府议决通过民政厅呈送的《核定各县参议员名额表》，民政厅原打算按照县等确定各县参议员名额，逐级递减，县等依据人口、面积、富力三个标准厘定。但各县的区数与县等并不恒成正比，需要将区数、县等、《县地方自治条例》中每区最多3 人、最少1 人的限制结合起来才能确定参议员名额，候补参议员名额与正式参议员名额相等。截至1932 年4 月30 日，全省94县均完成自治区的划分，民政厅分四期核定各县参议员和候补参议员的名额[46]。1932 年5 月底，全省共有41 个县选举产生县参议员，经民政厅核定后正式成立县参议会[26]。在这41 个县中，仅有7 个县在1931 年完成选举工作，最先完成的德清县花费了三个多月，大多数县均花费半年以上，进展情况参差不齐，另有53 个县尚未成立县参议会。

《县地方自治条例》规定县参议会任期为一年。至1932 年年底，有些县尚未成立县参议会，有些县已完成一个任期。民政厅向省政府建议，将第一届自治人员的任期酌量延长或缩短，待全省各县区自治组织均办理完竣时，再拟定划一办法[47]。至1933 年2 月，成立参议会的县已达74 个，其余正在办理中。省政府遂根据各县第一届参议会的成立情况，将时间相近的县划分为同一批次，分四期举行第二届县自治人员选举，如德清、开平、顺德等36 县，第一届县参议会在1931 年12 月至1932 年4 月间成立，第二届选举定于1933 年5 月举行；东莞、清远、茂名等19 个县，第一届县参议会在1932 年5 月至8 月间成立，第二届选举定于1933 年9 月举行；其余县份以此类推[48]。此举一方面保障各县参议会均能完成一年任期，另一方面有助于将统一规划与因地制宜结合起来，循序渐进完成第二届选举工作。

1933 年4 月，民政厅颁布《各县市自治人员第二届选举筹备程序》。各县依据该程序制定第二届选举方案，以一个月为筹备期，一个月为选举期[49]。尽管施行计划十分完备，但实际进程并不会这么顺利，各县均有所拖延，为西南当局修改选举方式留出了时间。第二届及第三届县参议员的选举方式发生了两项变化：一是增加职业团体的县参议员名额，二是由“普选”改为“圈选”。1933 年10 月17 日，西南政务委员会颁布经过修正的《县地方自治条例》，规定：“县设参议会，由县内各区公民及各界团体依法选出之参议员共同组成之，每两年改选一次。县参议员名额除各界团体各一人外，每区一人至三人，依各县人口多寡、经济情况由民政厅提呈省政府定之，候补参议员名额与其应选出之参议员名额同数。”[50]《县地方自治条例施行细则》亦作出相应调整：规定“各界团体”包括商会、农会、工会、教育会和自由职业团体五种，须依法设立，经过县政府核准立案；在县长民选以前，各县应以《修正县地方自治条例》的规定为基准，加倍选出县参议员候选人，呈请民政厅从中指定正式县参议员和候补县参议员。[51]“指定”或“圈选”并非干预选举，只是改变了谁是县参议员、谁是候补县参议员的标准，原来二者仅依票数高低决定，现在得票高的不一定就能成为正式县参议员，很可能被指定为候补。此举是为防止舞弊或贿选，如果民政厅不滥用这种指定权，应有助于遴选出合适人选。该选举方法定于1934 年起正式施行[52]。

截至1934 年2 月，全省94 个县及汕头市的第一届县参议会全部正式成立，共划分为773 个区，选举产生1680 名县参议员[2]。一些进展顺利的县在1935 年时已选举产生第三届县参议会，如云浮县在1934 年10 月底开始筹备第三届改选[53]；潮安、四会、高明、番禺、防城、五华等县均于1935 上半年成立第三届县参议会。[54]1935 年8 月27 日，广东省政府主席林云陔指出：“因筹办有先后，其选举时间至为不齐，故现时各县自治人员，有已改选第三届者，有方选举第二届者，亦有现仍为第一届未曾改选者。计各县中，第三届自治人员已告就职者有三十七县，第二届自治人员已告就职者有五十三县，因特别情形现仍未改选第二届人员者有阳江、澄迈、中山、陵水四县。”[55]放眼全国各地，成立县参议会者寥寥无几，1934 年7 月，贵州省仅贵阳一县成立了参议会，浙江省有40 个县办理了县参议员的选举，但是参议会均未成立[56]。一省之内每个县均选举成立县参议会，甚至改选到第二届、第三届的，仅有广东。

三、成效与制约：县参议会的运作实态

县参议会的成立改变了县政权的组织形态和权力运行机制。原本一个县的政治运作全部依靠县政府，只受制于上级政权，县域社会中的广大民众没有参与政治的通道，即便在地方拥有很强影响力的士绅，也是通过人际关系、社会威望、财富等非正式途径对县政施加影响，缺乏组织化、制度化的方式。县参议会在横向上提供了一个能够监督、制衡县政府的权力中心，在纵向上为民众提供了参与政治、行使民主权利的合法途径，对县域政治而言是不小的变革。县参议会的日常运作机制、发挥了什么具体作用、成效如何，可从人员构成、议事过程、与县政府的关系、面临的困境等几方面加以探讨。

（一）县参议员的群体构成

县参议员的群体构成和基本素质是影响县参议会运作效果的重要因素。以琼山县为例，该县是一等县，划分为11 个区，选举产生33 位县参议员，没有各界团体代表，第一届参议会于1933年6 月20 日成立。从公开发布的履历表可知，33位参议员中有7 位没有划分组别，其余26 位中，常务参议员5 位，财政、建设、地政、警卫、社会、法制、教育七个组每组各3 位。从履历看，除4 人缺乏资料外，其余29 人全部受过专科以上教育，大学毕业者11 人，肄业者2 人，日本留学者1 人，法政和师范专业占绝大多数。从就职经历看，大致可分为三类：一是拥有较丰富的行政经验，或在县政府担任过秘书、局长和科员，个别人还曾当过县长，或在专门的行政部门如海关、盐务、监狱等处工作过；二是国民党的党务工作者，在县、市党部担任过执行委员、监察委员、党务干事及指导员；三是教育工作者，包括各类学校的教员、训育主任或校长[57]。其中一些人经历丰富，在党、政、教多处岗位历练过。总体而言，琼山县参议员群体具有同质性——拥有很高的文化程度和丰富的行政经验，对党务、教育、警政、财政等重要县政业务比较熟悉，在县域社会中有很高的地位和影响力。这些人担任县参议员有利于县参议会履行职能、发挥作用，积极影响显而易见。当然，消极方面也不容忽视，当选者中并无农民、商人等普通民众。当时的报刊舆论大都强调民众文化水平低、不能明了自治及四权的意义是阻碍地方自治的一大障碍，从这一角度看，选举“新士绅”担任县参议员有其合理性。

因资料匮乏，目前缺少其他县的参议员履历作参考，但可推测即便某些县份有农民、商人当选，亦属少数，绝大部分当选者的履历应与琼山县类似。进展顺利县的相继选举产生第二届和第三届县参议会，其中不乏连选连任者，如三水县第二届县参议员有半数系第一届连任[58]。再如番禺县共选举三届参议会，县参议员人数分别是21名、24 名、26 名，其中第一届连任至第二届者5人，第二届连任至第三届者11 人，有两个区连续三届都是同样的人当选[59]。对于这种情况可从不同角度解读，或许其中部分人通过不合规则的手段当选，抑或确实只有这些人在资格、能力、经验方面都很合适，能够充分代表民意、正当行使四权、维持县参议会的稳定运行。但可以肯定的是，人选固化并不利于县域社会中政治身份的流动，可能造成新的“特权阶层”的形成。

（二）县参议会的议事过程与职权行使

《修正县地方自治条例》为县参议会增加了五项职权：关于完成自治事项、关于整理县财政及其他增加县民负担事项、关于县民生计及救济事项、关于促进县教育及其他文化事项、其他应兴应革事项[60]。县参议会可施加影响的县政事务范围进一步扩大，增强了对县政府的制衡，对救济、教育、文化等均有议决权，尤其是财政方面，“整理县财政”和“增加县民负担事项”限制了县政府加征税捐的权力，需县参议会同意方可实行。当然，实际运作比纸面规划复杂得多，本文从审议提案和审查县政府预算、决算两方面探究县参议会的履职情形。

关于县参议会审查和讨论提案，以文昌和揭阳两县为例。文昌县划分为9 个自治区，选举产生18 名正式参议员，第一届参议会于1933 年4 月1 日正式成立，设常务参议员5 名[61]。5 月2 日，文昌县参议会第一次大会开幕，共议决通过38 项提案，覆盖县政的方方面面，除由参议员联署提交提案外，还有由商会主席、教育会干事、中学校长等人委托参议员代为提交的建议，县党部、县教育局、区委员以及普通民众也委托参议员发声[62]。可见，县参议员提交审议的各项提案并非闭门造车，具有较广泛的代表性，几乎涵盖县域社会中的各个群体。

揭阳县参议会于1933 年8 月14 日正式成立，于8 月15 日和11 月8 日分别召开两次大会，提案情形见表1。

表1 揭阳县参议会各类提案数量统计

从文昌和揭阳两县参议会的议事记录可知，在7 个组别中，社会类议题最多，改良风俗、救济贫民、禁烟禁赌等事关县民生计的提案占相当大的比例。其他组提案中，经济问题是主题，比如教育类提案大多关注教育经费问题，财政类提案几乎都与减轻民众负担有关，建设类提案涉及改良农业、提高生产技术、发展农村经济等。其他县参议会大抵如此，社会风俗、民众生计、救济农村是各县参议员关注的共同话题。如蕉岭县参议会决议提前禁绝鸦片，并拟组织禁烟会[63]；河源县参议会决议改良婚嫁制度[64]；连县参议会拟设农民银行，其决议指出：“旱涝灾害频繁，农民终岁所得，除缴纳赋税外，余难自己，不得不借高利贷以维持生计，苟安一时，为救济农村，防止农民被剥削敲诈，请县政府设立金融机关，救济贫民。”[65]如遇极端情况，县参议会甚至会直接将意见呈送民政厅和省政府，如1934 年10 月23 日，惠阳县参议会以“洪水为灾，冲塌民房二千余间，溺毙二百余命，禾畜损失百万”为由，请省政府拨款赈济、以救灾黎[66]。

关于审议县预算、决算，以揭阳县为例。为响应省政府的三年施政计划，揭阳县政府制定了本县第一年实施事项送交县参议会审议，包括《揭阳县政府二十二年度地方款经临收入预算书》和《支出预算书》，详细列出各项预算，作为整理县财政的蓝本。县参议会专门召开临时会议详加审查，提出多条意见。县参议会在决议书中开宗明义：“所拟均系切中肯綮，自应按照执行，惟收入当使涓滴归公，支出应求无有虚弃，务使所费少而收效宏，劳力微而功成巨，庶不负人民血汗输将之热忱。”以此为指导，县参议会在审议《支出预算书》时，对经常和临时两大类，共计17 款83 项支出都进行了严格审查，并提出修改意见，如公安局经费原定9600 元，县参议会认为“公安局经费，向由地方款筹拨，现值民穷财尽，地方款入不敷出，拟请缩小范围，以轻负担”，决议缩减公安局的人员编制、减少薪俸，将经费减至2328 元。类似调整还有很多，再如一些并不紧要的支出被决议缓办。经县参议会审查和修正，总支出由591229.584 元减少至397232.664 元[67]。县政府依据县参议会的决议重新拟定预算书。

（三）县参议会与县政府的关系

作为县域社会中的新生事物，县参议会兼具民意机关和立法机关两种角色，对县行政及自治事务具有建议、审查、议决和监督之权。按照规定，县参议会通过的决议案交给县政府实施，这构成新的权力关系和政治过程，包含正常的合作，也不乏龃龉。县参议会与县政府的关系呈现出十分复杂之面貌。

仍以琼山县为例，该县参议会与县政府保持了良好的合作关系，双方往来互动比较积极。1933年7 月15 日，琼山县第一届参议会召开第一次大会，至19 日结束，共通过数十项决议案。大会结束后，县参议会相继将决议案函送县政府，请其查照执行。从县政府的回函看，绝大多数决议案能够在较短时间内给出解决措施。如县参议会于8 月1 日将《应从速完成琼秀公路案》函送县政府，后者翌日便回函，表示收到决议案后立即召集公路沿线各乡镇负责人会商，各乡建筑工程正在设计中，不久即可征工、建设[68]。再如县参议会议决在海口市长堤一带修筑码头，7 月29 日函送县政府，县政府在9 月28 日回函表示该案已经执行，不日即可修筑完竣，并将建筑计划、招工情况一起函送[69]。另如一些涉及改革县财政的决议案，内容丰富、条分缕析，提出多条意见，导致发给县政府的查照执行函篇幅很长，县政府在回函中逐一回复，详细条陈施行情况和遇到的问题。若决议案确有难度，需要耗费较多人力和物力、花费较长时间，县政府会作出相应解释，或请求暂缓办理，或如实函告不能遵照执行。如县参议会决议发起募捐、设立海口市图书馆，7 月19 日函送县政府，县政府于8 月2 日回函称：“设海口市图书馆，敝府已有计划，但因经费不敷，故从缓办……查现商民负担警卫队费及公债票义券等不胜其苦，近各机关发行募捐簿，所捐者甚无成绩，故募捐一事必无把握，此案当暂保留，候地方元气稍舒，令筹进行。”[70]总体来看，县政府极少拖延、敷衍县参议会的决议案，回函大多比较及时，不予回复的情况十分少见。

县参议会与县政府关系融洽，在改善县政方面取得积极成效的事例还有很多。如清远县参议会与县政府合作增设小学二百余间，筑成公路通车者一百三十余里[71]。再如南雄县参议会的决议案交县政府通令各区乡公所切实执行，取得不少成绩——打击地方财政营私舞弊的风气、建设地方医院、整理警卫队经费、督促教育经费独立等[72]。

并非所有县都如此，第一届县参议会陆续成立后，民政厅不断收到各县参议会和县政府的函电，请解释相关法规适用情形，从中可窥见双方在权力行使上的矛盾。如1932 年8 月10 日，连县参议会的五位常务参议员致函民政厅，请求解释县参议会与县政府关系的两个疑问。第一是常务参议员的职权问题，即如果县政府认为县参议会议决通过的提案不能执行、请再行复议，且不能延搁，而参议会已经闭会，那么可否由常务参议员会议重新审查或解释，再请县政府执行。这关系到在大会闭会期间常务参议员是否拥有代表全体参议员审查议案的权力。民政厅认为常务参议员的职务仅限于处理日常事务，对县政府函请复议之案不能径行办理，如确属紧急重要事件，在闭会期间只能召开临时会议解决。这是为保障决议案的代表性和权威性，避免县参议会的重要职权仅由几位常务参议员执掌，但不可避免地会影响到行政效率。第二是县政府的执行力问题，如果决议案经大会或临时会议复议后，县政府仍不照案执行，应该如何办理？民政厅认为应由县参议会呈请上级机关核办[73]。针对这一点，县政府也有担忧，如茂名县长请示民政厅：若县长认为县参议会复议的结果仍有窒碍，可否呈请民政厅或省政府核夺？民政厅亦回复“应由县呈请上级机关核夺”[74]。县参议会关注程序正当性，即如何保障决议案的执行力，县政府则注重可行性，尤其是如何在县参议会面前保有拒绝执行权，民政厅提出的解决方式实质是将县级政治运行中产生的矛盾交由上级裁决，有争议的议案最终能否实施，并不取决于民意，而是上级政权。

1932 年下半年，第一批县参议会成立后，各县请民政厅解释的疑问大多集中在法规条文方面。至1933 年，各县参议会相继进入运行轨道后，民政厅陆续收到各县县长乃至区绥靖委员的呈函，内容大多是限制县参议会职权、防止其干预行政。为避免县参议会过多插手县政事务，民政厅曾明令县参议员不能参加县政府的行政会议以及县府召集的各种委员会[75]。这一规定是为避免县参议会在组织和人事上对县行政施加影响，但阻隔了府会双方直接沟通意见的通道，尤其当县政府奉上级部门颁布的法令推行一些行政事务、而县参议会又认为有权参与时，双方不可避免地会产生矛盾。如1933 年5 月，广东省南区绥靖委员向民政厅控告绥靖公署辖区内的各县参议会滥权干涉县警备队的编制和经费。绥靖公署以省政府颁布的《修正广东全省县地方警卫队章程》为依据，该章程规定警卫队的经费支出及编制情况由县政府呈请绥靖公署核准后自行收支，经费收支情况会送交县参议会审查，县参议会并无变更及核减的权力[76]。民政厅亦根据该条款作出裁决：“现据所称各县参议会颇有滥权干涉情事，如果非虚，实属不合，自应通令禁止，以明权责而符章制。”[77]

再如同年9 月，河源县长呈请民政厅裁决处分县产案。起因是河源县计划建筑两座码头，因经费不敷，县政府打算将县城内的几块废地变卖，用售款建筑码头。财政厅批准县政府呈送的方案和售价，令河源县将所得款额半数缴省，半数自用。办好相关手续后，河源县政府便公布开投布告。结果县参议会致函县政府提出疑问，认为拟售之地为县公地公款，县参议会为民意机关，虽无处置权，但有议决权，县政府应拟具投变公产意见书交会核夺，否则不合程序规定。河源县参议会以《县地方自治条例》的相关规定为依据，县政府虽认可此点，但指出该条例还规定“议决县单行法规，但以不抵触中央及省法令为限”，财政厅曾发布训令，规定全省官有不动产之处分均由该厅主管、分别授权各县办理，因此变卖废地一事县参议会不应插手。河源县政府有偷换概念之嫌，变卖废地并不算“议决县单行法规”，即便财政厅将处置官产之权下放给各县，县政府亦应遵照《县地方自治条例》的规定，获得县参议会的同意后再行处置。河源县政府呈文民政厅云：“如认奉令开投之官产，仍须经交参议会之议决始能投变，无论与县地方自治条例不符，且事实上极多窒碍。”“事实上极多窒碍”才是县政府的真实担忧。民政厅支持县政府，拟具意见：“细释条文，此项但书之限制，似不专指议决单行法规而言，即议决其他一切事项，亦当然包括在内。”[78]按此逻辑，县参议会议决县有财产之经营及处分之权也不能与中央及省发布的法令相抵触，县政府若想变卖公产，获得上级机关核准后经予执行即可，没必要经县参议会议决同意。其实，河源县参议会并无滥权和越权之举，是依照法规正常履行职权，而省、县两级行政机构为防止审议、复议造成阻碍或耽搁，不惜在一定程度上“曲解”自治法规，以行政指令挤压县参议会的职权。

其他县长相继向民政厅呈送控案，名为解释疑义，实则通过上级政权为行政权力扫除“障碍”。如海丰县县长请民政厅再次确认县参议会审议单行法规的职权范围，民政厅指令：“县参议会只可审议关于县单行规程。至县属各机关团体（如区乡镇公所之类）制发之单行规程，自属无权审议。”[79]县参议会不仅无权左右上级政权的命令，甚至不能过问县政府所属各机关制定的单行规程。再如民政厅应新会县县长请求，指令区公所的预算和决算由区民代表大会议决后呈县政府核查，毋须县参议会审核[80]。民政厅十分注意防止县参议会涉足司法事务，如1933 年9 月30 日，民政厅指令崖县参议会毋庸受理人民请愿，“关于团体或私人之请愿，倘事属司法范围，县参议会固无权干预，即属于行政范围之件，亦可依法诉愿，无须由参议会转达”[81]。几日后再令各县政府周知县参议会无权接受行政诉状[82]。

府会之间出现龃龉不合的情况愈发普遍，双方争执的核心是权力分配。在县参议会看来，过问和参与很多事务是行使正当职权，于自治法规有据可循。而在县政府看来，县参议会的很多行为是滥权，无法对实际行为产生有效指导，反引起阻碍。府会争执不下便诉诸上级行政部门调解，民政厅倾向于限制县参议会的职权，甚至曲解自治法规，主要为保障县政府行政权力的自主性。究其实质，制度设计中的两个漏洞制约了县参议会的正常运作：第一是会期过长，最初规定三个月召开一次大会，后改为六个月，常务参议员权力过小，无法代替参议会正式会议行使职权，导致县政府等不及参议会的复议；第二是没有协调好上级行政指令与县参议会之间的关系，财政厅、民政厅等命令县政府执行的事务，或多或少会涉及县参议会的职权，县参议会正常履职难免会与县政府发生冲突，民政厅为避免阻碍行政，便指令县参议会不得插手相关事务。长此以往，县参议会受到越来越多的束缚，徒有自治机关之名而无其实。

（四）经费视角下的县参议会困境

广东省参议会成立后，多次派省参议员到各县考察地方自治实施情况，县参议会是考察重点。从多份调查报告可知，经费短缺是各县参议会无法正常开展工作的重要原因，“县参议会虽成立，迄今经费尚无着落……而自治未由发展，徒有其名而无其实”[83]。经费问题亦加剧府会矛盾。

划定经费是推行地方自治的先决任务，广东各县自治经费长期未得到有效解决。1932 年7 月21 日，省政府颁布《县参议会经常费标准及编造预算办法》，规定县参议会所需经常和临时经费由县地方款拨支，列入县地方款岁出预算内。县参议会经费由职员薪饷、公费、夫马费、公旅费、杂役费构成，一等县的参议会每月所需经费400 元左右，二等县300 元左右，三等县200 元左右，并不算高。《标准》专门规定“如该县地方款支绌，仍应酌减”[84]。民政厅亦强调制定此标准的用意是“藉资限制，而杜浮滥”[85]。

从各县参议会的实际情况看，仅少数县符合上述标准，大多数县都有超出，三等县超出最多。如琼山县为一等县，县参议会经费每月396 元[86]；三水县为二等县，县参议会经费每月486 元[58]；防城、合浦、平远均为三等县，县参议会月支经费分别为305 元、570 元、200 余元。[87]县参议会经费由县政府从地方款中拨发，虽然数目并不算多，但很少按时、足额发放，各县参议会大多陷入经费窘促、不敷甚巨的困境中。如海康县政府积欠县参议会经费已有四月之多，现状极难维持[88]；高明县参议会经费每月370 余元，“惟历任县长藉地方款不敷，每有短拨核算自成立至今，积欠达三千元”[89]；南澳县参议会成立已十余个月，仅领到三个月，经费虚悬无着[90]。经费短缺导致县参议会办事不免敷衍，对行使职权、推行自治不无掣肘。故有省参议员在视察后指出：“各级自治机关，多属经费困难，办事棘手，饬办各项要政，未能依期举办，必须自治经费解决，办事才易进展。”[91]

广东省各县财政大多入不敷出，为弥补亏空只得加征税捐，如果收支失衡过大，财政赤字无法弥补，县政府便拖欠县参议会经费。县参议会为获取经费，难免自行筹款以弥补不足，如此便引起县政府的不满，致使府会之间产生裂隙。如1933年7 月，兴宁县县长向民政厅汇报该县木排捐案。起因是木排商请求县政府取消征收自1928 年的木排捐，该捐用于筹办警队，因系临时捐，故县政府声明待警队裁撤或警卫经费得到落实后便取消。1931 年，县警卫经费改在营业捐、店租捐下统筹统支，故木排捐应取消。但前任县长于1932年8 月将此项木排捐划拨为县参议会经常费，此外，还将活猪捐、中资捐、屠捐附加等项税捐全部移交给县参议会直接抽收、使用，数额已超过县参议会的经费标准。不仅木排捐未被取消，成为县参议会的固定经费，县参议会还涉嫌分割县政府财政权。鉴于县政府和商人对县参议会直接收取税捐均表不满，且县参议会此举确实违反规定，民政厅遂令兴宁县取消木排捐，县参议会直接征收的几项税捐由县政府一律收回[92]。此案例很具代表性，揭示了县参议会的困境，其虽然对县政府有监督之权，却无独立的财政来源，仰仗县政府的拨发，而县政府能否足额拨发经费，又取决于该县的财政情况和县长的态度。此案过后不久，民政厅再次通令各县参议会不得自行筹款或直接征收地方款，不宜越权干预地方款的征收、管理事项[93]。在这种局面下，县参议会不得不受制于县政府的态度，双方已然不是相互制衡的关系，前者的经济命脉掌握在后者手中，地位自然更低。

县参议会与县政府在职权、经费等方面不断产生纠纷，民政厅对此非常重视，将造成这些现象的原因归结为自治人员训练不足、素质不高，遂决定开办县参议员训练班，分期训练各县参议员。民政厅厅长林翼中认为：“将各县参议员轮流训练，将来各县参议会得了许多曾经训练人员负责，组织一定健全了。”[94]此种解决措施乃扬汤止沸，并未触及根本，参议员的素质固然重要，合理的制度设计及如何保障县参议会的职权不受行政权力干扰才是关键。虽然从法规条文上看，粤方比宁方显得开明一些，给予县参议会的职权更广泛，但在实际施行中，县参议会施展作为的空间日益受到挤压，其职权的行使也日趋形式化，最终无法避免成为可有可无的咨询机关的命运。

结语

孔飞力以政治参与、政治竞争和政治控制为主轴，将中国现代国家形成和发展的“根本性议程”或“建制议程”归结为三组相互关联的问题或矛盾，其中之一是“政治参与的扩大如何同国家权力及其合法性加强的目标协调起来”[95]。他得出的结论是：中国现代国家形成及发展的“根本性议程”或“建制议程”在19—20 世纪的实际演变中跨越了革命、战争和危机等重大事件，最终形成了国家机制中政治控制压倒政治参与和政治竞争的“特质”[96]。孔飞力的分析框架对本文颇有启发，政治参与、政治竞争和政治控制之间的复杂纠葛，恰是钩沉广东县参议会创设历程与运作实态、评价其成效及不足的极佳视角。

从积极方面来说，广东各县参议会的成立和运作在形式上完成了法规条文规定的地方自治程序，各级自治机关为民众运用四权、参与政治提供了合法途径与平台，是一条有限的政治参与通道。正如时人所言：“本省为革命策源地，自停止军政开始训政以来，凡百设施，每较各省为先，尤以自治之实施为最紧张。”[97]从县参议会的实际运作看，其履行法规赋予的职权，影响了县政府的施政，改变了县域政治的生态，对县政的改善、县域社会的发展起到了一定促进作用，其进步意义值得肯定。

从消极方面来说，在实际运作中，县参议会与县政府因职权问题龃龉不合，常将官司打到民政厅。不少县参议会囿于财政困难、经费短缺，无法正常开展工作。尽管这些问题大多得以解决，但县参议会愈加受制于行政权力的制约，能够施展监督权和议决权的空间不断被压缩。再者，民政厅一再解释自治法规的适用性和疑点，对于树立县参议会的威信、调动其积极性并无裨益，反使县参议会的运作愈加僵化、形式化，完全被束缚在规章、条文和指令中，从立法机关、民意机关逐渐蜕化为有名无实的咨询机构、橡皮图章，政治参与逐渐让位于政治控制。

广东省各县参议会的成立和运作揭示了理想与现实之间的落差、制度与实践之间的张力。无论南京国民政府还是广州国民政府，都将孙中山的政治理念奉为圭臬，制度设计、施政目标均从孙的论述中寻找依据。然而，孙中山关于地方自治和直接民权的设想带有浓厚的理想主义色彩，宁、粤两个政权制定的自治法规均体现出强烈的划一性和迫切性，试图毕其功于一役。从现实情况看，希望全国各省各县在短时间内全部按照预想完成地方自治显然不切实际，即便是半独立的广东省，各县实际情况也是千差万别，这些现实因素带来的种种困扰使纸面上的制度显得十分无力，进入地方社会难免水土不服。

最后，广东的地方自治之所以能够在全国独树一帜，是国民党派系之争与地方割据相结合的产物。聚集在广州的国民党反蒋势力试图用地方自治证明蒋介石的专制独裁进而反蒋、倒蒋，陈济棠执掌广东实权为与南京分庭抗礼提供了实力基础。陈济棠稳固在广东的统治后，将建设新广东作为施政重点，专门制定《广东省三年施政计划提议书》，地方自治是重要内容。陈本人曾公开阐述地方自治的重要意义：“地方自治为本党训政时期的唯一重要工作……今次国府成立于广州，首定政治大计：以‘以建设求统一，以均权求共治’为目前施政的最高原则；以‘讨蒋必剿共，剿共必讨蒋’为目前工作的最大目标。而归结起来，实以推行地方自治为达到上两项要求之必由的途径。”[98]可以说，广东下大力气推行地方自治、成立县参议会是多重政治考量交织在一起的结果，名义上要与南京方面争正统、为倒蒋反蒋树立道义上的优势，实质上要以此推进广东的地方建设，增强地方割据政权的实力，为与南京抗衡累积资本，这亦是民国政治的独特面相。

总之，广东各县参议会的形式意义和象征意义要大于实际影响，但不失为一次有益的尝试。地方自治是中国近代政治发展的重要线索，其实质是如何重塑基层组织、调整基层政治生态和运行机制，由此又可引申出国家如何处理与社会的关系、如何建设通畅且有效的政治参与途径、如何解决政治参与同政治控制的关系等问题，这些是建设现代国家不能回避的严肃课题，值得进一步研究。