相对贫困治理视角下的中国社会救助改革

刘宝臣 任国锋

（1.山东建筑大学 法学院，山东 济南 250101；2.北京市民政教育管理学院，北京 100872）

脱贫攻坚战的决定性胜利，为我国迈向共同富裕打下坚实基础。此时，需要根据贫困形态和贫困治理任务的变化调整贫困治理战略。随着绝对贫困现象大规模减少乃至基本消失，相对贫困问题逐渐成为政策焦点。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，要“建立解决相对贫困的长效机制”。对于贫困性质和原因的认识决定了反贫困的路径和举措。[1]从绝对贫困到相对贫困的转向，将对我国贫困治理政策产生关键性影响。

近年来，学术界和政策界对相对贫困给予了较多关注。已有研究多是从经济学视角整体上探讨相对贫困的治理策略和路径，从社会政策视角开展的研究较少。而社会救助是直接回应社会成员基本需求的兜底性社会政策，在相对贫困治理中有发挥作用的广阔空间。本文主要从社会政策视角出发，探讨贫困形态变化对社会救助制度产生的重要影响以及社会救助如何参与相对贫困治理。

一、理论视角：绝对贫困向相对贫困的转换

相对贫困并不是新概念，作为与绝对贫困并列的贫困界定方式，很早就被学界所关注。结合国家发展的时代背景，对不同时期的相对贫困研究进行回顾，有助于更好地理解为何现在要如此强调相对贫困。改革开放后，我国学术界对相对贫困的探讨大致经历了三个有着不同实践主题的阶段，表现出迥异的学术关切。

（一）改革开放到20世纪80年代后期：以马克思关于无产阶级相对贫困化理论澄清市场经济认识误区

无产阶级贫困化的问题，是马克思对资本主义的批判的一个重要内容。在马克思看来，工人阶级的贫困源于资本家对剩余价值的追求，“把劳动者压向这毫无所费的限界”[2]。工人阶级的贫困有两种：一种是绝对的，由需要依靠救济的赤贫构成的“现役劳动军的残疾院和产业后备军的死荷重”[3]；另一种是相对的，是指社会收入所得的份额相对于资本家变得更少。改革开放后，关于无产阶级贫困化的内涵，到底是贫困的“绝对化”与“相对化”，抑或是贫困化的“绝对性”与“相对性”，学术界曾经有过争鸣。虽然辩论的目的在于捍卫马克思主义的科学性，并非对我国贫困问题的现实分析，但通过这些讨论，较好地解释了一个社会现象：二战后在发达资本主义国家，工人阶级的生活状况为何非但没有继续恶化，反而得到改善。在生产力水平整体提高的状况下，即使工人阶级相对于资本家更加贫困了，绝对的生活水平依然得到了改善。这一阶段的讨论澄清了一些误区，使人们认识到人民的生活状况在市场经济条件下也能得到改善，扫除了市场经济改革的一些观念障碍。

（二）20世纪90年代初到党的十九大前：作为绝对贫困参照的相对贫困

1986年，国家启动大规模的农村扶贫开发工作，开始了以国家力量解决贫困问题的历史进程。城镇中，面向经济转型带来的“新贫困”现象和城镇困难人群的社会救助制度也亟待重构。伴随着扶贫工作的深入推进和城镇社会救助制度改革，以贫困标准和贫困线为焦点的贫困研究兴起。国内学者引入彼得·汤森（Townsend）、阿马蒂亚·森（Sen）等对相对贫困测量做出的开创性研究，绝对贫困和相对贫困作为两种基本贫困形式被广泛接受。学者们强调要重视相对贫困现象[4-5]，对相对贫困的性质和根源作出深入的分析[6]，或尝试构建我国的相对贫困标准[7]。当时，国家政策主要立足于解决大部分人口的温饱问题，加之国际上尤其是联合国的减贫目标建立在绝对贫困之上，因此扶贫系统选择了绝对贫困标准，以能够维持“最低生理需要”的“温饱线”为贫困线。新建立起来的最低生活保障制度，也是以维持最低生活为目标的“最后的安全网”。直到21世纪初，相对贫困都不是我国反贫困政策的重点，相关理论研究也处于沉寂期。此阶段，“相对贫困”大多作为“绝对贫困”的参照和对比出现，凸显选择绝对贫困为治理目标的情境合理性。

（三）党的十九大以后：相对贫困成为新的理论焦点

党的十九大以后，随着脱贫攻坚目标逐步实现，相对贫困再次进入研究者的学术视野。[8]经过大规模的脱贫攻坚，绝对贫困人口持续减少，面向绝对贫困人口的扶贫工作体制的弊端显现出来。学术界立足于全面建成小康社会后的贫困治理问题，倡议关注相对贫困。尤其是党的十九届四中全会后，以相对贫困为主题的研究成果明显增多。研究者充分认识到：我国贫困问题将由绝对贫困转向长期存在的相对贫困；相对贫困是一个比较的概念，如果说绝对贫困指的是收入或者生活状态低于某个临界值，相对贫困则是参照社会平均收入或者发展水平而言的，聚焦于发展成果和社会福祉在全体社会成员中的分配与共享[9-10]；相对贫困不是一个单纯的收入问题，而是在复杂的经济社会转型中反复再生产出来的贫困现象[11]。

站在全面建成小康社会的台阶上，转向相对贫困治理正当其时。从绝对贫困到相对贫困的理论视角转换，一方面反映我国的贫困发生、贫困分布和贫困形态发生了根本性变化，绝对贫困视角所定义的“贫困问题”已经得到历史性解决；另一方面表明党和政府推进共同富裕的步伐没有停止，解决相对贫困问题成为下一个重要的阶段性目标。实现共同富裕是解决相对贫困的总目标，包含在社会主义现代化建设“两个一百年”总体规划之中。[12]

二、相对贫困的特征及其对贫困治理的政策启示

相对贫困与绝对贫困，这两种不同的定义方式对应两种不同类型的贫困。相对贫困的本质属性在于相对性。在相对性视角下，贫困会呈现出与绝对贫困状态下不同的特征。关于这些特征的分析，无论在如何界定和看待贫困方面，还是在怎样开展贫困治理方面，都有重要的政策启示。

（一）贫困程度的层次性

与绝对贫困的界定方式相比，相对贫困具有比较和排序的内涵，更加注重贫困人口收入在社会总收入中所处的位置。[13]只要社会未实现平均分配，总有一部分人处于收入相对较少、生活条件相对较差的状态，这部分人就是相对贫困的。在绝对贫困下，通过一条“反映”基本生活水平的贫困线，就能把人群分成贫困和非贫困两种状态。而在相对贫困下，一个社会成员是否贫困，取决于社会为其选定的比较对象。根据参照对象，可把贫困人口分成多个高低有序的层次。比如，以居民收入的平均值或中位数的一定比例作为参照标准，就可以划分出极端贫困线、严重贫困线、温和贫困线、常规贫困线，这都是不同层次上的相对贫困。[14]

在市场经济条件下，拥有不同人力资本的个体开展竞争，作为相对富裕的另一面，相对贫困就不断地产生。从根本上讲，当前所讨论的相对贫困，是我国发展不平衡、不充分的重要表现。[15]强调相对贫困，反映的正是我国总体经济发展到较高水平但不平衡问题也较为严重的现实，基尼系数常年处于较高水平是较为直观的表现。

贫困程度的层次性的政策启示在于：其一，贫困识别应超出贫困与非贫困的简单划分，对人们的生活水平和生活状态做出更多的层次划分。其二，贫困治理的战略重点，要从关注生存保障转变为关注发展，构建能够支持贫困人口持续发展的多层次贫困治理体系[16]。其三，贫困治理目标设定应更加突出生活状态从低层次向高层次的转化。如果说绝对贫困治理目标是设定一条“贫困线”，把生活状态处于线下的人群转移到线上，那么相对贫困就需要在共同富裕这个大目标下，对处于不同发展层次的人群，设定发展阶段上的一个个小目标。其四，贫困治理措施的实施，要针对处于不同发展层次或生活状态的人群，提供与其需求相符的、有梯度的帮扶政策。

（二）贫困领域的多维性

贫困是综合而复杂的社会现象，既包括收入不足，也包括教育、医疗、住房、就业等方面的社会排斥。绝对贫困和相对贫困都可以在多维的角度理解。在治理绝对贫困的时期，就有学者使用多维贫困评估不同时期的贫困状况。[17-18]在实际操作中，可将多种指标合并进一条收入线。比如，常用的基本需求法，就是把多项基本需求转化成一个基本收入线。脱贫攻坚中的“两不愁三保障”，也是类似的操作。[19]这样做虽体现了贫困的多维性特征，但存在一定的问题：用贫困线把人口分为截然不同的两个群体，贫困线以下的人口能获得多领域的帮助，贫困线以上的人口由于不属于官方定义的贫困人口，则无法得到任何帮助。

相对贫困显然具有更明显的多维性。[20]贫困既体现为经济维度的“贫”，也体现为社会发展维度的“困”。二者之间，“贫”是内核，而“困”是表象。要把“贫”和“困”看作两个具有不同内涵的词。[16]对个体而言，贫困是多个方面被剥夺的情况，单靠收入或消费指标只能捕获“贫”，而无法准确地衡量“困”。[11]同时，各维度是相互交织的，如教育和健康的缺乏，会导致能力发展不足，影响收入，进而不利于财富或资产积累。[1]

贫困领域的多维性的政策启示在于：其一，贫困识别和贫困程度评价要脱离单纯依靠经济标准（尤其是把收入作为唯一标准）的思路，纳入教育、健康、住房、公共基础设施等反映人们生活状态和发展能力的指标，开发出更加契合相对贫困特征、更具可行性的识别方案。其二，贫困治理应包含能力增强目标，瞄准那些阻碍贫困人群能力生成和影响他们能力发挥的因素。根据贫困人群在不同领域的发展层次，设定教育、培训、健康等不同领域的发展目标。这在政策实践中已有体现，比如“扶贫先扶志”“扶志与扶智”等长期使用的政策话语。其三，注重构建多元化政策协同治理体系。贫困治理政策不仅要有收入的扶持和转移支付，还要有教育、医疗、就业、社会福利等多方面支持。[21]有效的政策衔接和政策配合，可把作用于不同贫困问题的政策组合成有机的政策体系，形成合力。相应地，这也要求多个行动主体充分参与和有效协作。

（三）贫困人群的边缘性

但凡使用一定的标准评价社会成员的生活状态，总有一部分社会成员被划进贫困的范围。界定方式和标准发生变化，被划进贫困范围人口的生活状态也会随之表现出不同的特征。有学者认为，脆弱性是相对贫困人群的重要特征。[22]但实际上，脆弱性是所有贫困现象的共同特征，以其来描述相对贫困，与绝对贫困并无根本性区别。边缘性更加符合相对贫困人群的特征。边缘性突出贫困群体在社会中的相对位置，强调社会流动的上升受阻；脆弱性反映绝对的生活状态，强调对基本生存危机的无力。

未来一段时期，脆弱性仍值得重视，但随着贫困形态变化，相对贫困的边缘性特征应得到更多关注。一方面，按照绝对贫困的定义和评价标准，贫困人群已经脱贫，但在整个社会结构中依然是相对弱势的人群。一旦贫困的评价方式改变，他们从非贫困状态转入贫困状态的可能性就会增大。另一方面，相对贫困人群常面临教育、健康、培训等人力资本投资不足的境况，发展能力弱，自身劣势长期积累，带来更高的返贫可能性。[15]即使不回到绝对贫困状态，他们仍然处于相对劣势，难以获得更高的社会地位。归根结底，相对贫困人群更容易受到社会结构性因素的影响，虽然不一定受困于劳动能力丧失的情况，却很难将劳动能力转化为自身的生产能力和发展动力。[10]

贫困人群的边缘性的政策启示在于：其一，反贫困政策所要回应的相对贫困人群与绝对贫困人群的需求有所不同。绝对贫困人群更需要解决基本生活需求，而相对贫困人群更需要有促进能力发展、对抗机会不平等的制度化安排。其二，应把促进相对贫困人口向上社会流动设定为贫困治理目标。贫困治理不仅要实现贫困人口生活状态的绝对改善，还要努力帮助他们提升社会地位。其三，贫困者个体的困难和发展需求是非常个性化的，贫困治理应贯穿“因人施策”的思维。这是精准扶贫理念在相对贫困治理阶段的延伸。

（四）贫困分布的空间差异性

绝对贫困在空间上具有跨区域的特性，特定历史阶段居住于不同区域空间的人们能够共享相似的贫困标准。一旦某种基本生活得不到满足的状态被认定为贫困，那么无论生活在何处，凡是达不到这种生活状态的均可视为贫困。比如，我国农村扶贫中曾经设定过的三条标准线，均是以一定时期内物价水平折算的绝对贫困线，应用于全国范围。[14]在全球层面，也可用同样的方法划定通用的贫困线。而相对贫困与特定地域的经济和社会状况关联，是区域整体发展和个体发展相互影响、相互制约的结果。除非区域间发展水平一致，否则整体的相对贫困线与特定区域的相对贫困线无法重合。

相对贫困既具有典型的区域性和地方性特征，也暗含城乡的差异。[23]只要在较长时间内区域发展不平衡存在，城乡居民收入和生活水平差异就不会消除。绝对贫困的全国一条线，对贫困识别和扶贫措施实施有很大便利，但长期形成的城乡分割和区域发展不平衡，将会加大相对贫困治理的复杂性。[15]

贫困分布的空间差异性的政策启示在于：其一，贫困治理要继续关注地区性发展水平相对较低的问题。虽然打赢脱贫攻坚战后已经不存在区域整体贫困，但区域发展差距依然存在，欠发达地区的发展问题仍是实现共同富裕的一项重要任务，对后发地区的政策支持仍有必要继续。其二，要注意相对贫困分布的区域差异，各地区要根据现实情况，因地制宜地设定相对贫困标准，实施消除区域内部相对贫困的行动计划。其三，要注意相对贫困分布的城乡差异。与大部分绝对贫困人口分布在农村地区不同，相对贫困在城乡之间均有分布，且表现出不同特征，相对贫困治理的战场将在城乡同时展开，应该把贫困治理看作是区域协调发展和区域内融合发展的系统过程。

（五）贫困转化的时间动态性

无论是绝对贫困，还是相对贫困，都具有阶段性特征。绝对贫困更突出稳定性的一面，而相对贫困更突出动态性的一面。贫困现象的测量取决于两个因素：一是社会成员社会地位的分布，会随着时间变化而不断变化。二是衡量贫困的标尺，是相对贫困与绝对贫困的主要区别。绝对贫困标准虽然在历史上有所调整，但万变不离其宗的是，一直围绕着基本生活需求。相对贫困视角下，第二个因素决定于第一个因素，除非社会处于静止状态，两个因素是在不断变化的。

两种贫困视角下，贫困形态的长期演变呈现出迥异的景象。在绝对贫困视角下，随着一个社会整体发展水平的提高，贫困现象会逐渐减少乃至消除。我国取得脱贫攻坚战的伟大胜利，基本经验就是通过多种措施和机制的运转，将贫困群众的生活水平提高到绝对贫困标准以上。当转换到相对贫困视角时，贫困就是共同富裕的“对立面”，必须作为一种长期的社会历史现象看待。在社会整体发展中，不同社会发展阶段的相对贫困不具有可比性。[24]一个历史时期的贫困，换到另一个历史阶段可能就是富裕。绝对贫困存在于特定的历史时期、区域和群体，相对贫困存在于任何人类社会发展阶段。[25]

贫困转化的时间动态性的政策启示在于：其一，贫困现象和贫困问题要结合具体时代背景和社会整体发展阶段来理解。贫困治理目标应随时代发展呈现递进性，即从整体贫困阶段最贫困人口的生活维持向小康社会建设中的脱贫攻坚再向整体富裕阶段相对贫困（或相对不富裕）人群的共同富裕进阶。中国特色社会主义现代化建设新阶段的贫困治理，要把经济不发达状态下消灭绝对贫困的非常规脱贫攻坚体制，转变为经济较为发达状态下应对相对贫困的常规机制。[12]其二，要以“持久战”的战略思维推进反贫困斗争。相对贫困视角下，无论经济如何发展，总有一部分人处于贫困状态。贫困治理也应该是一项需要持续发力、久久为功的历史性任务，要避免那种毕其功于一役的想法。其三，将“生命历程”概念引入个体贫困评价和贫困治理。评估个体贫困状况，不应只是静态地判断个体是否处于贫困状态，还应评估其整个生命历程中可能陷入贫困的风险，立足于化解终身贫困风险，重构面向个体的反贫困政策。

三、相对贫困治理中的社会救助制度改革

在我国打赢脱贫攻坚战的伟大征程中，社会救助发挥了重要的兜底保障功能。在未来相对贫困的治理中，社会救助仍然有发挥作用的广阔空间，其兜底保障功能非但不能放弃，反而应当加强。[26]

（一）兜底脱贫攻坚：绝对贫困治理中的社会救助

为应对经济社会转型中的城市贫困问题，我国建立起以最低生活保障为主要内容的社会救助体系。1993年，上海市的城市居民最低生活保障制度试点，拉开了社会救助制度改革的序幕。1997年，国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，全面部署城市低保工作。1999年，《城市居民最低生活保障条例》颁布并实施，标志着城市居民最低生活保障制度在全国范围内确立。2006年，党的十六届六中全会把农村最低生活保障制度建设列入国家政策议程。2007年7月，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，同年9月，全国所有县市区建立起农村最低生活保障制度。在此过程中，教育、医疗、住房等专项救助制度也相继建立起来。2014年颁布的《社会救助暂行办法》，标志着我国社会救助的制度框架最终确立。

农村最低生活保障制度建立后，与扶贫工作体系发生交叉互动，最终作为兜底保障机制，被整合进脱贫攻坚体系。[27]2009年，国家在部分地区推行农村低保和扶贫开发有效衔接试点。2011年印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》提出“扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接”。2013年，习近平总书记作出“社会政策要托底”的重要指示。2015年，《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出“社保政策兜底脱贫”。作为精准扶贫战略体系的重要组成部分，社会救助制度对大规模减贫成果的取得产生了积极影响。

总体上，当前社会救助制度面向绝对贫困，以兜住贫困人口的生活底线为基本功能定位。[28]尽管制度设计、运行机制、技术手段不断完善，但社会救助体系仍然存在一些不足。一是救助理念上有一定的消极色彩，过于强调对基本生活的保障，忽视人力资本投资和能力培养，忽视积极性和生产性功能发挥。二是救助形式上过于依赖经济手段，教育、健康等需求问题也以经济资助的方式解决，忽略救助服务供给。三是制度运行中存在福利捆绑现象，各种救助政策附着于最低生活保障制度，社会福利资源集中在低保人群，导致“悬崖效应”和“夹心层”问题。四是政策碎片化较为严重，不同救助政策之间衔接配合不畅、城乡救助体系分割、属地救助与人口流动冲突、社会救助体系和脱贫攻坚体系不兼容等问题都没有完全解决。随着贫困治理重点转向相对贫困，这些问题将会进一步暴露和激化。

（二）兜底共同富裕：相对贫困治理中的社会救助任务分析

贫困形态演化和贫困界定方式变化，会给社会救助带来新任务。某种程度上，绝对贫困到相对贫困的视角转变，会促使我们重新发现中国社会的贫困现象和贫困治理需求，重新定位社会救助任务。

1.要回应“新”贫困现象

所谓“新”贫困现象，一方面来自贫困形态的新变化，另一方面来自视角转换赋予既有现象的新意义。相对贫困治理中，社会救助需要回应的新贫困现象如下：一是工作贫困。我国的工作贫困现象源于20世纪90年代的下岗潮，进入21世纪，随着高校大规模扩招，大量低薪岗位就业的应届毕业大学生成为新的工作贫困群体。年老者、能力较弱者以及遭遇急难者，更容易陷入工作贫困。二是能力不足的贫困。在相对贫困治理中，贫困不仅表现为低收入，因教育、健康缺乏导致的能力不足，会成为社会成员实现向上社会流动的瓶颈。社会救助应通过有效的教育、健康、培训等人力资本投资，向受助者“赋能”，并激发他们参与社会发展的动机。三是社会转型的贫困。工业发展、技术进步、社会变迁、环境污染等造成的社会成本更多由弱势群体承担。社会救助制度要继续关注因社会变迁、经济转型、技术进步而出现的新的贫困问题，比如工业机器人和人工智能应用带来的失业以及随之而来的贫困问题，因此，要及时调整和完善制度，防止产生新的贫困问题。

2.要关注“新”贫困人群

社会救助制度要关注那些对社会结构转变与社会风险准备不足的人群。一方面，在当前社会条件下，相对贫困标准肯定高于绝对贫困标准，以相对贫困标准划定的贫困线，自然会将部分“边缘”人口重新定义为贫困人口，部分进城农民工、城市低收入者也将纳入相对贫困治理范畴。另一方面，隐形贫困人口以及能力贫困人群等都将是潜在的相对贫困人群。以相对贫困定义的贫困人群，具有更多的异质性，应把贫困按照是否具有劳动能力进行分类救助。对于没有劳动能力的相对贫困人群，如高龄老年人、重度残疾人、重病及慢性病患者，要通过现金、实物与服务救助的适当结合，让他们的生活得到较好保障；对于有劳动能力的相对贫困人群，要通过提供服务救助、技能培训、心理疏导等，帮助他们提高脱贫能力，摆脱福利依赖；对于可能因重大疾病、意外伤害、高杠杆等陷入贫困的高风险人群，要通过急难救助制度帮助他们渡过难关。

3.要瞄准“新”贫困治理目标

任何一项社会政策都有其目标，且应随着社会需要的变化而调整，社会救助也要在相对贫困治理中不断瞄准新的目标。对于整个社会，社会救助制度要从兜底脱贫攻坚转变为兜底高水平小康；对于个体，要从兜底基本生活转变为兜底幸福生活。一是在目标层次上，预防、缓解与脱离贫困三个层次目标要衔接。现行社会救助制度定位在满足救助对象基本生存需要，无法提高其生活质量，更遑论未来发展。在兜底保障和缓解贫困之外，应借鉴发展型社会政策相关理念，由收入补偿转向着眼于消除或减少致贫因素，促进社会成员向上社会流动，防止代际贫困传递。二是在功能发挥上，生活保障、能力生成和观念引导三个方面要相互配合。要针对贫困群体所处的不同境况采取因人而异的救助策略，提高精准性。例如，针对不同世代人员，采取“父代救助、己代增收、子代教育”的策略[29]，即对年纪较大或丧失劳动能力的群体，完善最低生活保障、医疗救助等项目，保障基本生活；对青壮年一代，通过就业救助等进行赋能，助其自食其力；对于子代，通过教育救助充分赋能，阻断贫困代际传递。

（三）走向共同富裕：面向相对贫困治理的社会救助制度改善

实现共同富裕，是社会主义的本质要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要“更加积极有为地促进共同富裕”，使“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。在通往共同富裕的路上，仍需社会救助制度发挥重要作用。

1.确定科学合理的贫困标准

无论社会救助政策如何调整，合理的贫困线都是对社会救助对象精确定位的必要前提。相对贫困标准的确定是个技术难题。测量绝对贫困时，维持基本生存的衣食住行以及教育卫生等基本公共服务，尚可转化为收入线。但在相对贫困下，实物和服务的相对标准，想转化成一条收入线，无疑是非常困难的。现有相对贫困标准计算方法，如中位数比例法、平均数比例法、分位数比例法、几何平均法等，大都遵循经济学的逻辑，没有超出收入贫困的范畴。[30]学界的基本共识是：相对贫困标准要充分考虑贫困人口较高层次发展需求，在“两不愁三保障”的基础上纳入反映生产和生活的多维指标，在绝对收入水平上要有较大幅度的提高。[31]但要划定一条全国的相对贫困线，必须慎之又慎。如果贫困标准定得过高，经济欠发达地区会再次“陷入”整体性贫困；如果定得过低，富裕地区的部分相对贫困人口又可能得不到有效救助。此外，城乡的差异也不容忽视，使用“城乡一条相对贫困线”，将有80%的贫困人口生活在农村，会弱化城镇的贫困状况。[32]因此，必须要尊重相对贫困的区域差异，确立与区域经济发展水平相适应的相对贫困标准。长远看来，相对贫困的识别不可能始终由单一的中位收入来测量，需要走向综合性识别体系。[25]可以参考当前一些地方确认低收入家庭的做法，依然把收入作为一个关键的判断指标，划定几条不同层次的收入线，再综合其他因素评定。

2.推进社会救助制度的城乡统筹

我国“十四五”规划和2035年远景目标明确提出“加强城乡救助体系统筹”。实现社会救助的城乡统筹是社会救助改革的必然要求。学界普遍将统一城乡标准作为重要的举措。[14]但是，统一标准在操作中不能简化为城乡一条线。个体的贫困程度是与其生活的社会环境联系在一起的，加之相对贫困的多维内涵，使得这种做法简单直接却不够精准。在很多农村落后地区，社会救助的制度建设和服务供给严重不足，城乡之间在政策衔接、设施统筹、服务供给等方面存在很大的差异。社会救助城乡统筹，一方面意味着按照城乡统筹的方向去设计和构建社会救助制度，在出台新的社会救助项目时，不要再制造新的城乡壁垒；另一方面，要建立起一致的贫困评价系统，而不是只划定一条用来区别贫困与非贫困的贫困线。

3.提升实施救助的精准程度

精准是贫困治理取得实效的重要原则。相对贫困之下，要继续坚持精准救助的理念，不断探索新的更具实效的精准化措施。与绝对贫困相比，相对贫困更加复杂，要实现精准识别和精准“兜底”也更加困难，需要投入更多的资源和努力。一方面，要提升识别的精准性。完善社会救助主动发现机制，综合运用大数据、人工智能等技术，结合深入的入户走访，提高识别精准度，确保困难群众被及时发现和纳入。另一方面，要提升施助的精准性。鼓励社会组织、社会工作专业人员的加入，通过购买服务、开展课题、事务合作等方式，鼓励专业社工和社会组织进入社区与贫困家庭“结对子”，并形成“一户一策”的救助方案和赋能方案，帮助他们自立自强，走出生活的困境。[16]

4.统筹多元主体的共同参与

相对贫困治理不应只依靠政府的力量，多元主体参与是增强制度效能的重要途径。应当厘清政府、市场、社会的边界，着重处理好三者的关系，把政府能力、社会动力、市场活力都激发出来。[33]政府部门作为社会救助工作的主导者和实施者，要在法律、制度和机制建设上下功夫，确保工作的推进有法律制度可依、有法律法规保护、有顺畅机制依靠，从而提升救助工作的效率。要主动密切与社会力量的合作关系，为市场和社会力量提供信息、部门协调等方面的服务，高效地推进三方面合作，共同为困难群众排忧解难，形成政府、市场、社会共同参与、协同配合、高效推进的社会救助体系。