国土空间体系下历史文化遗产保护研究

陈乐

（忻州市城乡规划设计院有限责任公司，山西 忻州 034000）

0 引言

党的十九大报告指出中国特色社会主义文化是激励全党全国各族人民奋勇前进的强大精神力量，坚持中国特色社会主义文化发展道路，激发全民族文化创新创造活力，建设社会主义文化强国。历史文化遗产是不可再生的宝贵资源，也是建设社会主义文化强国的重要资源。在文化软实力竞争重要性日趋凸显的形势下，历史文化遗产的保护利用显得尤为重要而迫切。

1 历史文化遗产概述

2005年12月22 日下发的《国务院关于加强文化遗产保护的通知》（国发〔2005〕42号）中首次明确了我国历史文化遗产概念，指出文化遗产包括物质文化遗产和非物质文化遗产。

物质文化遗产是具有历史、艺术和科学价值的文物，包括不可移动文物、可移动文物、历史文化名城（街区、村镇）。

非物质文化遗产是指各种以非物质形态存在的与群众生活密切相关、世代相承的传统文化表现形式，包括口头传统、传统表演艺术、民俗活动和礼仪与节庆、有关自然界和宇宙的民间传统知识和实践、传统手工艺技能等以及与上述传统文化表现形式相关的文化空间。

2 历史文化遗产保护的发展历程

中国历史文化遗产保护大致可以分为3个发展阶段，即单层次保护体系，双层次保护体系和多层次保护体系。

单层次保护体系即仅局限在文物个体保护范畴；双层次保护体系即除文物本体外，将文物周边环境，整体格局和传统风貌也纳入保护范畴；多层次保护体系即21世纪以来，把加强文化遗产保护作为推动社会主义文化大发展大繁荣，实现全面建设小康社会的一项重要使命，极大地唤起了社会意识和民族意识，开创了中国历史文化遗产保护的新局面。

3 历史文化遗产保护现状存在问题

3.1 群众参与文化遗产抢救挖掘保护的意识薄弱

从实际看，对文化遗产资源的抢救挖掘普遍存在着认识不高，概念不清，主线不明，重点不突出，群众基础差，普及力度不够，通俗化程度欠缺等问题，有些部门由于经济和社会工作繁忙，难以把精力投入到文物的抢救挖掘与保护工作上来，认为文物抢救挖掘与保护是可有可无的事情，缺乏“守土有责”的责任意识。一些普通群众认为文物抢救挖掘与保护是政府部门的事情，与已无关，都没有认识到文物资源是祖先留给我们的宝贵的精神财富，我们的文化遗产有可能随着时间的推移，社会的发展，经济文化生活习俗的不断变化而变化或消失。

3.2 管理主体多，数据平台不统一

不同类型的历史文化保护要素归属于不同管理部门，就目前管理情况而言，历史文化名镇、名村归住建局管理，文物保护单位归文化旅游局管理，且由于不同部门的保护线划定标准、数据格式、坐标系统、管理平台不统一，导致历史文化保护控制线数据难于统一、划定入库困难，也难以应用国土空间规划一张图中。

3.3 各类历史文化遗产缺乏明确的空间矢量线位

目前各类历史文化遗产大量保护要素处于名录式、清单式管理，部分保护要素虽在相关保护规划中划定保护线，但是缺失空间矢量线位。即使是第三次文物普查资料中，也仅有单点经纬度坐标，没有明确保护本体、保护范围、建设控制地带的闭合的矢量线位。

3.4 现有历史文化遗产面临严重威胁

由于受自然、历史、社会等多方面因素制约，文物保存现状不容乐观，仍有80%以上存在不同程度的险情。中心城区的历史文化遗产面临的威胁有以下几点：保护与城市发展之间存在矛盾；大拆大建、拆真建假；不合理的占用和利用；基础设施需要改善等。但总的来说都是过于积极建设和保护不当所导致的威胁。而郊区面临的威胁往往是一些文化遗存被忽视以及无从利用，主要体现在“低级别遗存位于保护盲区”“年久失修、修缮养护不到位”“亟需环境整治”以及“展示利用不足”等方面[1]。

3.5 现有文化遗产没有得到有效利用

文化遗产资源的优势没有形成效益优势，大量的文化遗产资源具有极为广阔的发展空间，但受到多方因素限制，社会和经济效益也不很明显，其他大量的文物和非物质文化遗产也有待进一步开发利用。需要经过有序的系统性市场转化，融入科学技术，来实现其文化资源的自身价值，带来利润和增值，以显现忻州文化遗产资源的整体优势。因此，今后我们要在文化市场的挡掘方面花大力气去解决，选准突破口，创造品牌，创建文化企业，搭建文化平台，促进文化产业发展，使文化产业成为全市经济的主要组成部分，带动我市文化遗产资源的有效保护利用，促进文化遗产资源抢救挖掘工作的开展。

3.6 非物质文化遗产缺乏有效的传承

相对历史文化研究而言，民间文化的研究更显薄弱。随着传统农业的衰落，一些口传身授的民间文化受到严重威胁，老一代传承人相继谢世，年轻一代后继乏人，出现断代甚至失传，造成不可挽救的损失和遗憾。由于许多民间艺术和传统工艺缺乏市场前景，许多优秀民间艺术品种和独特工艺将面临“人走艺走，人亡艺绝”的危险。

4 历史文化遗产保护策略研究

4.1 历史文化遗产的主要特征

文化遗产是与生产、生活、生态这三类空间普遍融合存在的，具有多重或者双重属性。其远远不限于只在城镇空间里，比如长城跨越很多农业区域、生态保护区域。越是大型的遗产，越是呈现出来跟三生空间的叠合的关系。

4.2 传统保护体系存在弊端

4.2.1 重城内、轻郊区

在人类历史发展进程中，很多城市都有迁城的历史，甚至发生过多次迁城，如广州、西安、洛阳等千年古城，也因迁城造成文化资源分布很广且很分散，许多历史文化资源分布在非人类聚集的区域，传统保护方式核心关注历史文化名城、历史文化街区、名镇、名村等保护范畴，对外围地区关注较少，由于对其保护力度不够，造成许多文化遗产的没落甚至消亡。

4.2.2 重名城、轻其他

《历史文化名城名镇名村保护条例》中提出只有经申报批准确定的历史文化名城、名镇、名村地区才会编制历史文化保护规划，据统计，全国共有334个地级行政区、2845个县级行政区，国家级历史文化名城134座、省级历史文化名城176座，占县级行政区的比例仅为10%，大量县级行政单元因为不是历史文化名城或没有历史街区等法定保护对象，基本不会做历史文化相关梳理工作，而在传统的规划体系中，虽然城市总体规划也有涉及历史文化保护的相关内容，但除名城名镇名村外，其他城市涉及的很少，基本不会涉及，这给整个国土空间历史文化保留下了一块较大的空白区域。

4.2.3 重保护、轻利用

一般而言，历史文化保护专项规划，核心理念是关于文物资源的保护，对历史文化资源的活化利用缺乏重视，没有将历史文化保护作为总体规划的有机组成部分，没有充分意识到保护历史文化传统，维护并发扬空间格局特色和场所精神[2]，只考虑保护而无视利用发展，使得历史文遗产处于“只维持、不发展”而仅供观赏的状态，也是我国城市建设千城一面、缺少文化底蕴的一个重要原因。

4.3 历史文化遗产保护策略

4.3.1 构建多层次、全覆盖的保护体系

目前历史文化遗产保护仅局限于列入保护级别的不可移动文物的保护范畴，市级国土空间规划强调全域去要素的统筹管控，这就要求在精准认知城市文化特色的基础上，挖掘本地历史文化资源，梳理保护名录，完善遗产类型，根据历史保护要素的特点，除纳入各级不可移动文物（含地下文物埋藏区保护线）外，还应积极纳入历史文化名城、历史文化街区、历史文化名镇（名村）、传统村落、历史建筑等文化遗存，在保持经济、社会、自然环境三者协调统一的基础上，从可持续发展的高度，构建构建多层次、全覆盖的保护体系。

4.3.2 横向统筹、纵向传导、动态更新

（1）横向统筹。现阶段历史文化遗产保护方式应结合国土空间规划要求，从名录式保护向矢量式保护转变。联合保护要素各管理部门，将不同类型、不同部门负责管理的保护要素，统筹合并成一张图、一套管理文件，指导各部门保护工作的开展。

（2）纵向传导。加强市县区纵向联动，统筹全域文化空间要素的统筹管理，精准梳理、校核与保护中心城区内的文化资源，确保数据基础信息、数据平台一致，构建市域历史文化保护控制线数据库，并纳入国土空间规划“一张图”平台。实现各部门共建共享公用，并根据文化保护工作的推进情况及时增补，动态更新。

4.3.3刚性管控、明确与三类空间的协调机制

（1）刚性管控，统筹划定历史文化保护控制线。根据相关法律法规和保护规划，统筹划定历史文化保护控制线，将全域各类历史文化遗产的保护和控制范围纳入文化保护控制线中，作为刚性管控依据，同时，严格按照相关法律法规，针对历史文化遗产本身性质以及所处的空间不同（城镇、农业、生态），采取有针对性的不同的管控要求，并与城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田三条控制线的管控要求相衔接，历史文化遗产保护控制线应当兼顾保护管控与活化利用，建立正负面清单，做好保护线内的历史风貌指引。

（2）明确文化保护控制线与三类空间的协调机制。首先，对于生态保护红线而言，虽然国家和省市陆续出台文件放宽对自然保护地中文化空间的限制，在自然保护地的一般控制区中可适度开展考古、文化保护、参观旅游活动，但仍然对文化空间特别是历史村镇的活化利用限制较多。因此，重要的文化遗产空间应尽量扣除自然保护地核心保护区；历史村镇、街区与生态保护红线冲突，应进行部门沟通，调出生态保护红线范围。在不对生态功能造成破坏的前提下，允许在生态保护红线内、自然保护地核心保护区外，开展经依法批准的考古调查、勘探、发掘和文物保护活动，以及适度的参观旅游和相关必要的公共设施建设，促进文化和自然遗产的合理利用。

对于永久基本农田红线来说，当文化空间与永久基本农田红线冲突时，要严格按照自然资源部和农业农村部《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）执行[3]，同时需增加管控要求，尤其对于地下遗址类地表进行农业耕作时，要限制农作物类型，控制扰土深度，既不破坏农田，又不破坏文化资源本体与空间风貌。

大量文化空间位于城镇开发边界范围内，应协调好城市开发与文化资源保护活化的关系，更新建设空间应尽量避开各类文化遗产空间。鼓励历史文化遗产分布地区布置文化、旅游、商业等功能，建设高品质城市空间等。

（3）加强人文生态空间管控引导，彰显地域特色城乡风貌。①全域引导：加强全域山水人文格局的景观营造。对全域凸显城市山水人文格局的特色景观地区的开发建设控制与空间形态进行管控。深入研究山水廊道的历史功能，运用现代城市设计手法，提出活化利用方式，延续、激活历史特色，建设形态优美，尺度宜人，风貌协调的城市纽带。同时，加强对文化聚集区的形态管控与风貌引导，将体现不同聚集区差异特色的传统村落、山水农田等物质、非物质要素协调保护，并提出凸显片区特色风貌的管控措施。②重点管控：强化城市重点管控地区的空间形态及风貌管控。重点管控古城区、历史地段等特色片区，控制引导周边片区的空间建设。明确特色片区的高度、容积率、密度等控制指标以及建筑肌理、建筑材质、色彩、天际线等空间引导指标。强化有人文、景观价值的制高点、山水轴线、视线通廊等山水空间，注重寺塔楼阁等历史标志物在塑造城市历史意象的重要作用，打造宜人优美的人居环境。同时要注重古城（旧城）周边片区的风貌控制，使与古城风貌相协调，注重控制新城建筑高度、密度、色彩等，建设古今交融、现代简洁，活力有序的景观风貌。③特色塑造：突出乡村地区的风貌引导。面对特质消解，趋于同质的乡村景观，应特别注重历史文化名镇村、传统村落等特色村庄的风貌引导。首先是“保绿”，保护与村落相互依存山水基底，保护山—水—村的空间关系。其次是“显蕴”，地域不同，村庄文化风俗不同，严格保护传统村庄特色格局与整体风貌，维护村庄空间的完整性、地域性与异质性。对于其他没有法定身份的村庄，也要深入挖掘地方特色，结合自然生态环境基底，提出特色风貌塑造、高度控制等形态管控要求。

5 结语

历史文化遗产是不可再生的宝贵资源，也是建设社会主义文化强国的重要资源。在文化软实力竞争重要性日趋凸显的形势下，历史文化遗产的保护利用显得尤为重要而迫切。新时代国土空间规划亟须将文化优先置于与生态优先同样重要的位置，深入挖掘深厚的文化底蕴，大力加强文化遗产保护力度，构建科学有效的文化遗产保护体系，以高度的文化自觉和文化自信，全面提升文化的竞争力、影响力和带动力，努力建设文化强市。