工程建设领域中介机构腐败行为分析及其治理

严一萍

（绵竹市公共资源交易中心，四川 德阳 618200）

1 工程中介机构分类

1.1 工程中介机构内涵

工程中介机构是由社会依法公开登记和注册的，具有一定的工程专业技术人员和设施设备，运用工程专业技术知识按照国家法律法规规定的执业范围和工程技术业务规则条件要求或其他办事规定程序，直接为委托人的委托事项提供工程建设技术相关服务，并可依法收取委托人支付相关业务费用的企业法人、其他组织或自然人，包括工程造价咨询机构、工程咨询机构、工程招标代理机构、工程设计机构、会计师事务所、工程监理机构、工程测绘机构、工程勘察机构、质量检测机构等中介机构，还有涉及准入类的各行业的审批要件编制与审核机构，如环境影响评价、水保编制、消防安全审批、林地征占用等[1]。

1.2 工程中介机构分类

工程中介机构的分类要理清各类工程项目下的中介活动，从工程建设行政化运作程度和工程建设市场化发展程度两个微观维度，将工程常见到的主要工程中介机构具体划分为两类，分别是准行政类工程中介机构和其他类工程中介机构。

2 工程中介机构腐败行为分析

（1）工程中介机构腐败的界定。

当前，使用最广泛的腐败定义是“利用公共权力谋取个人利益”[2]。由于当前工程中介机构种类较多，而且各类腐败犯罪现象十分复杂与多变，涉及关系到社会工程建设活动的方方面面各个具体环节，从一种广义反腐的全新角度上来准确定义各类工程中介机构为腐败主体显得相对较为的合适。故认为各种工程中介机构负责人、及其内部从业人员、以及为了满足委托人的经办人员自身利益，而滥用委托人权力的一切不良行为皆定性为腐败。

（2）工程中介机构的腐败行为类型基于主体权力来源性质的不同，将工程建设中介机构的腐败主体行为主要分为以下两类：①准行政类工程中介机构的腐败渎职行为。常见发生在工程建设项目申报审批前置阶段，其代为提供的技术性服务在内容上通常是涉及较为广泛关系复杂专业性强的内容，如环境影响评价、水保编制、林地征占用等，也可发生在工程建设项目过程中或后期，其代为提供的技术性服务具有较强的行政属性，如质量检测、消防验收等，因此它一般具有行业垄断性、地域垄断性和排他性；行业主管部门为了加强管理，尽其职责制定出了一些专项收费政策或费用标准，但多数标准也仅仅是按项目投资额或项目中标合同金额中的某几个因素百分比来综合计算，收费政策的具体价格标准仍不符合实际情况，不够合理，存在了变相或者乱收费等违规的收费违法行政现象；更见甚者是有的中介机构经营者为了谋求自己之私利，邀请、胁迫或利诱中介机构管理者或其所属部门的经办人员违规参与或共谋，使其丧失掉了起码的职业道德，违反了工作纪律，触犯了国家法律。②其他类工程中介机构的腐败渎职行为。其他类工程中介机构管理人员或委托其他从业人员或者利用他人职权而设置障碍来刁难委托人并主动向其索贿[2]；或管理人员为了赚取好处费，不积极去配合履行行业规程要求其履行好的业务职责；还有的因为经济利益目的驱使，其工程中介机构人员与某些相关其他利益主体勾结共谋，采用各种串通、欺诈他人等其他非法欺诈手段来侵害被委托人合法的利益。以上是笔者对工程建设中介机构各种腐败违法行为进行的简要归纳提炼，只简单列举出了其中部分腐败违规行为，现实中可能还存在其他表现形式。

（3）有些工程中介机构和行业主管部门从外表看上去已经成功脱钩，但暗地里或实际上仍存在千丝万缕的联系甚至相互利益勾结。政府各工程建设行业主管部门往往会通过修改现有行业章程制度或出台地方实施细则等多种特殊方式，在工程建设的项目初期、投资审批流程、招投标阶段和施工实施过程中，进行种种不合法的、投机取巧的行为，与工程中介机构相互谋取私利。这种工程中介机构作为行业主管部门的从属单位，又受行业主管部门的委托按照其制定的规程开展具体业务，还接受同一个行业主管部门监督的现象，我们通常定义为“审定不分离”。这种情况极易造成工程中介机构去依靠各行业主管，利用某些合法的行政授权行为来向他们寻租的权利人，变相收取各种租金，并从中大肆从中敛财。长此以往，工程中介机构将与政府各行业主管部门结成起一种社会利益共同体，导致各行业主管部门内部腐败加剧。

3 工程中介机构违法腐败行为治理与对策研究

3.1 尽早切断工程建设行业主管部门与准行政类中介机构利益关联

首先，工程建设行业的主管部门要对涉及中介服务的行政审批事项上，进行全面从严的整理与整治工作。尽快废除不合理，不合法的行政审批事项，严格遵从国家法律，行政法规，和部门规章制度。坚决执行行政许可法中有关中介服务机构的规定法规。并制定各类工程建设中介机构的经营业务许可证项目目录，规范对其分类设置。

其次，放开中介服务机构准入条件，根据国务院办公厅关于“非禁即入”专文规定的全国统一准入制度原则，无论是在当地还是外地，或者主管部门限制性的行业，只要符合法律、行政法规、国务院规定的具有正规资质资格的机构，皆可申请加入市执业和行业协会商会类工程建设中介机构，公正平等的参与市场竞争[3]。

最后，应当鼓励主管部门下属内的组织，子企业实施转向市场企业的改制工作。主管部门采取全面回避原则，让转企机构不能开展与本行业审批相关的中介服务，同时又避免同一系统对自身开展的服务事项进行技术性审查。

3.2 对工程建设中介事项和中介机构进行统一管理

按照统一管理者的层级不同、统一管理平台组建模式不同，大概可以划分为以下两类。

（1）由县级政府作为统一管理者，委托当地公共资源交易中心通过公开招标的方式，分类分行业建立的工程咨询、工程造价咨询、工程设计咨询、土地评估咨询等中介机构库。此种模式在2011年开始较为广泛的运用，虽说有效的避免了委托人直接指定和降低了因工程建设中介机构参与造成的违法违规行为的投诉率问题，但随着体制法规健全，此等方法也逐渐的表现出一些弊端：如建库时规定了中介机构数量和服务时限，不利于新成立的工程建设中介机构加入进来进行充分竞争；某几种工程建设中介机构类型因业务量较少、使用频率不高，不易招标成功。

（2）由省政府作为统一管理者，委托省大数据中心通过依托全国一体化在线政务服务平台建立网上中介超市，主要是工程建设中介机构或者其他类中介服务机构自行申请的，对应行业主管部门审核材料，分类设置。目前国家大力推广此种模式，其优点更为明显，如不受数量限制、不受入库专业限制，同时它还可以全程实现网上交易、网上签订合同、网上评价、网上监管，最大程度避免人为干预。

无论是采取那种方式组建，地方均需要出台相应的配套政策来进行管理和监督。一是要明确工程建设中介机构库和中介超市的适用范围。二是可采用随机抽取方式，中介机构管理者根据委托随机抽取资料申请，随机抽取一家或者委托人，自行在管理平台内公布随机抽取结果，全程人为无法操作。三是可采用竞争性谈判方式，中介机构管理者根据委托单位提出的实际要求或是委托人自行发布竞争性谈判公告，自行选择是否要参与，达到双向选择。以上选择方式可充分做到适度控制和积极预防工程建设中介机构，只为了利益而去迎合委托方需求的无理要求，而逐渐丧失自身客观独立性、和市场的公平性原则造成的违规舞弊现象，这种模式可以较好的实现科学客观公正和合理公开透明公平的选用规则。

3.3 逐步建立健全内部行业诚信自律体系

良好的信用记录永远是工程建设中介机构得以生存发展壮大和发展的立足之根本。为此工程建设中介机构统一管理者应构建“一地入驻、全省通行、一处失信、全省受限”的中介服务体系。例如：将工程建设中介机构依法登记注册单位的责任主体基本情况、从业人员执业资质和社会信用情况、业绩情况、成果履约验收评价情况、投诉及查询办理记录信息及案件举报和处理责任落实工作情况、奖罚机制执行到位情况，记录材料等信息全部汇总录入建筑社会信息库，在国家政府社会诚信建设评价体系平台内及时依法予以对外全面公开，接受政府和全体社会公众监督。与信用中国、中国执行信息公开、国家税务总局等渠道对接，将列入失信被执行人名单、重大税收违法失信案件当事人名单，存在的不良信用记录的工程建设中介机构，列入工程建设诚信行为黑名单，限制甚至取消其相关建设机构市场的准入惩罚。同时支持金融机构、信用服务机构、行业协（商）会将失信单位信息和失信人员信息纳入信用记录和信用报告，实施一定期限内的市场和行业限制。各级行业主管部门应共同组成社会信用体系建设联席单位，按照国家相应的法律法规制定失信联合惩戒实施办法，并对失信行为进行认定，将失信行为纳入信用记录和信用报告，根据各自职责在行政审批、公共资源交易中依法开展失信联合惩戒[4]。

3.4 加大相关查处打击力度，形成强大监管治理合力，协同源头治理

目前，我国一些工程中介机构违法参与施工腐败违法现象仍然层出不穷，仅靠行业道德文化的自我提醒引导和约束机制的监管治理措施效果也甚微。工程中介机构违法腐败等行为仍然具有相对隐蔽性，主管的部门尚需持续加大打击查处的力度，提高此类腐败违法被警方发现抓获的概率。其腐败案件治理起来难度更大、涉及领域面更加广，政府和各方面职能部门今后除了继续加强现场监管，还重点应通过强化政府沟通及协调、建立与健全廉政信息公开共享互动机制，协同合力治理。发改、住建、交通、水利等行业主管部门均可探索制定出台加强建设项目工程中介机构廉政监管力度的政府有关责任制度实施方案和有关具体监管措接受广大公民群众、法人组织等的检举控告和有关申诉，查办举报各类违法犯罪案件和法律违规行为。工商等行政执法部门要依法牵头承担对工程中介机构取得违法分包经营工程业务资格情况进行的市场综合秩序清理和专项执法整治的有关具体工作，将执法整治的相关工作进展和情况将依法并适时地如实地通报并告知给其上级相关主管工商部门。物价、税务、财政、审计等管理部门组织实施对其所属的工程中介机构在内部行政收费、纳税信用评估工作和企业严格依法执行企业财务制度方面的实施进行规范监督[5]。针对当前需要重点依法从严进行集中查处和整治的相关建筑工程中介机构的内部违规腐败违法经营活动，需重点加强监管部门与公安司法机关部门的联系，建立腐败案件举报移送机制。

4 结语

工程建设咨询领域因建设投资的巨大、利润比较丰厚的等诸多原因，历来就是自身腐败等问题出现的一个易发之区和相对高发的区。工程中介机构则作为许多工程项目开发建设工作中最大的工程参与方单位之一，其的自身内部腐败的问题自然也随之日趋的严重。工程投资建设活动领域里涉及社会的相关中介的服务企业和专业中介机构人数众多，其各种腐败等行为必然与以往一般所说的各类社会中介机构现象有所不同。本文着重对国内工程中介机构发展进行系统分类的研究，针对各类工程中介机构，剖析归纳了分析其行业腐败和行为腐败的基本特征，提出制定了一套相应完善的腐败治理措施对策，以期进一步遏制目前日益蔓延猖獗严重的我国工程中介机构领域腐败频发现象，营造一种良好有序的中国工程中建设腐败氛围，为完成当前我们国家正在全面深化清理并规范违法中介和服务场所的专项工作而添砖加瓦。