地方政府乡村振兴专项债面临的挑战及发展策略

黄雷 刘政 严雨桐

摘   要：全面实施乡村振兴战略离不开金融的支持与创新，增加地方政府专项债券在乡村振兴领域的投放力度，是落实全面乡村振兴战略的重要金融抓手。地方政府专项债券已成为我国在特定时期引领农业农村现代化、农村经济市场化等的重要金融工具。所以，基于乡村振兴国家战略，针对乡村振兴中地方专项债发展过程中面临的问题，提出创新债券品种、重视项目资源整合、扩大专项债券使用范围等策略，以进一步完善地方政府专项债券在乡村振兴中的作用，通过财政手段、金融手段促进社会资本参与乡村振兴。

关键词：政府债券；新《预算法》；乡村振兴；资源整合

中图分类号：F207  文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）35-0001-04

引言

乡村振兴是全面实现农业农村现代化建设的关键之举，是加快农业供给侧结构性改革的重点抓手，是深化农业农村金融工具创新的着力点。自2017年以来，中央每年都会出台乡村振兴领域的投融资措施，以促进乡村经济、文化、生态等发展。本文结合现有乡村振兴专项债券相关政策、发行案例，针对乡村振兴专项债在助力农业农村经济发展中面临的问题，探析地方政府专项债券助力乡村振兴的可实施路径。

当前，融资途径窄、融资成本高等仍然是束缚我国乡村振兴的主要问题。全面落实乡村振兴战略离不开金融的支持，乡村振兴战略规划中明确提到针对农村经济建设的重点任务和薄弱环节需要配置更多的金融资源。乡村经济在获得充足的资金支持下，才能实现产业兴旺，农产品产出稳定，农民收入得到保障，农民工作积极性提高，形成良性经济循环发展。金融助力乡村振兴的方式主要有三种。一是渐进式补足金融基础设施；二是丰富乡村振兴投融资模式；三是鼓励地方政府在乡村振兴领域试点专项债券，创新乡村振兴投融资工具，盘活农业农村资源。

一、乡村振兴专项债券是乡村经济发展的重要支撑

地方政府专项债券是我国地方政府获取融资支持的核心途径，也是地方政府支持乡村振兴建设的重要资金来源。2022年，我国拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，从而在国民经济下行、新冠疫情冲击、国际贸易冲突等背景下对“稳经济、保就业”起到托底的作用，也对乡村振兴战略提供金融支持。

（一）乡村振兴专项债券的政策保障

新《预算法》实施后，地方政府拥有发行地方政府专项债券的权限，在解决“三农”、乡村振兴等问题上有了更多的金融抓手，为加快我国农业农村现代化有了一定的保障。2017年，国务院发布国办发〔2017〕17号文件，要求地方政府通过专项债券支持农村供水、污水处理、垃圾处理等基础设施建设，将乡村振兴概念引入地方政府专项债券。此后，乡村振兴专项债券多次在政府工作报告、中央1号文件等中提出，地方政府专项债券已成为精准服务乡村振兴、农村普惠金融的重要手段之一。

（二）乡村振兴地方专项债的基本情况

地方政府专项债券具有期限长、利率低等特点。自“2018年四川省泸县乡村振兴专项债券（一期）”成功发行以来，乡村振兴专项债券在全国各省区逐渐推行，有效促进了我国乡村振兴建设。2018年至2022年9月末，四川、江苏、江西、山东、河南等11个省发行支持高标准农田建设、农业农村基础设施、现代综合农业园区、生态养殖、乡村旅游等乡村振兴领域的地方政府专项债券共计72期，合计发行规模929.32亿元。

推进乡村振兴战略是我国实现第二个百年奋斗目标的重大课题，地方政府专项债券将持续性助力乡村振兴项目，推进并落实乡村振兴战略。乡村振兴地方专项债自2018年起发行期数、规模逐年快速增长。四川省是我国第一个发行乡村振兴地方政府专项债券的省区，也是迄今为止乡村振兴专项债券发行规模最大的省区。除四川省外，江苏省、江西省发行规模增长速度也比较快。

（三）乡村振兴专项债券在乡村振兴中的作用

“三农”问题是国计民生的根本性问题，实施乡村振兴战略是解决“三农”问题、城乡差距等重要问题的根本保证。实施乡村振兴战略不能完全依靠政府投入，依靠政府财政投入建立的“标志性农村样板”无法真正解决乡村振兴所面临的根本问题。实施乡村振兴战略的主要突破点在资金、人才、产业，缺一不可。

我国农业农村集经济、文化、生态、社会等功能于一体，地方政府乡村振兴专项债券的发行可以解决实施乡村振兴战略资金不足，盘活农村优质资产，结合地方资源禀赋打造特色产业、提高基础设施水平。从近几年我国发行的地方政府专项债券来看，地方政府专项债券项目主要集中在农村基础设施、高标准农田、农村产业园、异地扶贫搬迁、农村产业融合等项目（具体如表4）。

从表4可以看出，乡村振兴转型债券项目涉及农业农村的方方面面，项目构成多样化，其收入来源也多样化。通过发行乡村振兴专项债券，可以有效盘活农村资产，促进优质资源开发，提高地方财政收入，促进地方产业发展，增加就业机会，提高乡村经济发展水平。

二、乡村振兴地方专项债面临的挑战

地方政府专项债为乡村振兴战略提供资金支持，但专项债在乡村振兴领域的运用也面临着项目收益自平衡难实现、要素供需匹配度低、资金需求错配等因素的挑战。

（一）项目自身收益匮乏

乡村振兴类项目具有易受自然环境影响、生产周期长、生产成本高、产品收益低等特点，项目是否能够自求平衡有待考验，债券按期偿付面临风险。同时，项目资金的自求平衡条件和地方政府财政限额规定，也制约了乡村振兴地方专项债的大规模及大范围发行，限制了项目获取收益的途径。此外，如乡村垃圾处理、污水处理、厕所建设、村庄整顿、冷链物流等项目收费较城镇收费标准更低，存在現金流测算被高估的情况，可能导致项目运营出现收入归集难、成本高，成本大于收入，项目收益出现亏损等现象。

（二）项目供需要素匹配度差

项目要素的供给与需求失衡，制约乡村振兴地方专项债发挥融资效用。人力资源要素方面，目前我国农村地区人口存在空心化及老龄化现象，乡村劳动力和人才要素供给不足，产业振兴需要大量技术人才和劳动力，人力资源要素不匹配现象普通存在。资源要素方面，乡村互联网、水路、电路等基础设施建设薄弱，基础设施不配套，科技投入不足，农村特色现代化产业发展缺乏有效落地及对接，产业扶植受阻，难以吸引社会资本投入。进驻乡村的企业实力相对较弱，且财政及金融资金无法得到合理配置，资源要素供需不匹配。除劳动、技术、资金等要素存在供需不匹配的问题外，其他如经营管理、文化等要素也存在供需失衡的现象。

（三）项目融资额度与实际需求不符

我国地方政府专项债券发行采用省级政府代市县级政府发行，后转贷给市县的模式，且上级财政部门在分配资金额度时同时考察地方的经济实力、财政状况、项目建设融资需求等因素来分配地方新增专项债限额，上下级政府信息不完全对称，存在上级分配的资金额度与下级实际需求不匹配的现象。正因为各级政府权责不统一、上下级政府信息不对称，不仅削弱了市县级政府偿债意识，导致债务期限错配，且易造成市县政府市场化经营管理能力缺位的局面，不利于乡村振兴战略的落实及农业经济的可持续发展。

三、继续深化专项债券支持乡村振兴的路径

（一）继续创新乡村振兴债券品种，与其他乡村振兴类债券形成互补

乡村振兴地方政府专项债券是支持乡村振兴的债券类融资工具的一种，其他融资工具如乡村振兴票据、乡村振兴公司债等分别由交易商协会和交易所推出，所募集资金重点支持乡村经济发展和产业建设，是乡村振兴类债务融资工具的重要组成部分。不同类型的债券融资工具形成优势互补，有助于引导更多社会资本参与，破解乡村融资困境，推动农业经济市场化发展。2021年6月，全国首单乡村振兴公司债“21广新V1”在深交所发行，募集资金投向养猪场现代化建设项目。2021年，中粮集团有限公司发行国内首批乡村振兴中期票据，募集资金支持农业粮食收储业务。乡村振兴地方专项债同乡村振兴其他类债券相互补充，共同践行金融服务乡村振兴建设的使命。

（二）推进乡村振兴和碳中和战略深度融合

通过 “碳中和”、“碳达峰”战略赋能乡村能源，推动农村能源清洁化转型，改善农村生态环境，助力乡村振兴。乡村振兴战略为实现碳中和目标提供实践场所，根据县域经济、生态环境，结合地方产业特色，引领农业农村资源更多向清洁能源、污染防治等生态环保领域倾斜。因地制宜，加快构建农村清洁能源体系，以绿色、低碳为目标，强化农村供给侧结构性改革，推动农业农村经济实现现代化建设。

（三）重视项目储备及项目资源整合

秉持“资金跟着项目走”的市场化运作原则，结合乡村单个项目规模小、资金需求量大、项目覆盖面广的特点，可以借鉴两种发债模式，一种是江西省发行的全国首支高标准农田建设专项债券，将乡镇同类型项目的资金资源进行整合后打包发行；另一种是四川省发行的国内首单乡村振兴地方专项债券，将不同类型乡村振兴项目捆绑发行。建立项目横向管理部门之间的协调机制，即加强农业同本地财政、发改委、环保局、乡村振兴局等单位的密切联系，在项目审批、工程保障、物资购置等前期工作方面做好统筹安排，提高项目运营效率，减少债券偿付风险。

（四）加强乡村振兴专项债券项目全流程管理

乡村振兴项目在运营过程中面临不确定性风险。例如，农村土地出让、农村耕地指标交易、农村产业种植养殖等项目实现收益的过程存在较大的挑战；农业经济易受天气、自然灾害等因素的影响，面临风险损失的概率较高，进而专项债券的还本付息也需承担风险。因此，乡村振兴专项债必须加强投后管理，制定动态管理机制，遵循项目规定，每月上报调查项目的推进程度、完成质量。建议设立专项债券偿付保障机制，将专项债券项目还款情况纳入地方政府部门的年度考核指标，以强化地方政府对专项债券资金使用范围及进展的监督责任。建议细化专项债券支持乡村振兴的范围。精细化分类有助于债券的发行设计更贴合实际，以保证乡村振兴专项债券资金精准用在项目上。

（五）积极扩大乡村振兴专项债券使用范围

从各省发行乡村振兴专项债券的期数、规模来看，我国乡村振兴专项债券的发行规模还太小，还有部分省区没有针对性地发行过乡村振兴专项债券。统筹乡村振兴专项债券发行规模在稳定农业经济增长、保持农村经济杠杆率、防控系统性金融风险等各方面起着重要作用，建议针对乡村振兴战略的资金需求情况，由乡村振兴局统筹建立乡村振兴项目子资源库，在保障一定规模专项债券资金投入的基础上合理规划乡村振兴项目资金，着重保障重点项目、重点工程，特别注重服务农村地区产业可持续发展。

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