苏州城乡融合发展水平测度·问题短板和路径探析

高雯茜，何 兵，黄远祥

(苏州市农村干部学院，江苏苏州 215011)

乡村振兴战略是党的十九大作出的重大战略部署。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出了“坚持城乡融合发展”的基本原则。苏州市于2020、2021年分别发布的《苏州市率先基本实现农业农村现代化评价指标体系(2020—2022年)》两大版本中，都把城乡融合发展作为推进农业农村现代化的重要路径和二级评价指标。对苏州不同时序城乡融合发展水平进行测度，研究不同维度城乡融合发展水平的差异，分析存在的问题短板，给出政策建议，具有重大现实意义。

1 苏州城乡融合发展水平的时序演变

1.1 基本背景城乡融合是一个复杂系统，是“基于生产力发展对城乡社会经济、生态环境、文化生活、空间景观等方面进行协调统一的过程”[1]，是“在社会发展战略上把农村与城市看作一个整体，使城乡协调发展，共同繁荣，共享社会发展成果，最终融为一体的过程”[2]。

苏州市处于改革开放的最前沿。自2008年苏州市被江苏省委、省政府确定为全省城乡一体化发展综合配套改革试点地区以来，紧紧抓住全国农村改革试验区和国家城乡发展一体化综合改革试点重大机遇，先后探索形成“三集中三置换”“三大合作”“三优三保”“生态补偿”“股权固化”等系列制度创新，不断推进城乡要素配置合理化、城乡产业发展融合化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务均等化[3]、城乡生态建设协同化、城乡居民发展同步化，城乡融合发展初见实效，城乡融合发展体制机制和政策体系不断健全。为更好地研究苏州城乡融合发展水平发展现状、问题短板和提升路径，该研究构建了人口融合、空间融合、经济融合、社会融合和生态融合等5个维度指标体系，采用熵值法对苏州市城乡融合发展水平进行了科学测度，研究2008—2019年城乡融合发展水平状况。

1.2 苏州市城乡融合发展评价体系的构建城乡融合发展水平的测度往往需要构建相应的指标体系，评价的方式很多，指标的选取也有所差异。结合前人的学术研究[1，4-7]，秉承着客观、准确、科学的原则，该研究构建了人口、空间、经济、社会、生态等5个一级指标，人口水平、就业水平、行政规划等11个二级指标，人口城镇化率、非农与农业从业比重比、就业反差系数等20个三级指标作为评价指标体系开展相关研究(表1)。

表1 苏州市城乡融合评价指标体系

1.2.1数据来源。该研究用来进行城乡融合水平测度的基础数据主要来自《江苏统计年鉴》(2008—2019年)、《苏州统计年鉴》(2008—2019年)和《苏州市国民经济与社会发展统计公报》(2008—2019年)。

1.2.2城乡融合发展水平的测度。在利用多指标对城乡融合发展水平进行综合评价时，评价方法主要有主成分分析法、因子分析法和熵值法等。由于该研究指标包括正、负向指标，主成分分析法的综合评价由于正、负向指标导致意义不太明确，而因子分析法采用最小二乘法时可能会失效，因此该研究采用较为客观、准确、科学的熵值法对苏州城乡融合发展水平进行融合度数值的测算[6-8]。

熵值法通过计算各个指标的权重来确定不同要素对城乡融合发展水平的贡献度，进而判断研究结果的科学性和准确性。计算步骤如下：

(1)构建指标原始数据矩阵：选取m个评价对象，n项测评指标，则Xij(0≤i≤m,0≤j≤n)是第i个评价对象第j项指标。

(2)所选取的指标存在度量单位上的差异，因此需要对数据进行标准化处理。为消除负数和0的影响，同时进行数据平移：

(3)计算第j项指标下第i个评价对象指标值的比重(Pij)：

(4)计算第j项指标的熵值，即计算各项指标的熵值(ej):

(5)计算第j项指标的权重(Wj):

(6)得出不同年份城乡融合发展综合评价得分(Si):

Si值越大，表明融合发展的综合水平得分越高。

1.3 苏州市城乡融合发展水平的时空演变如表2所示，苏州城乡融合发展水平从2008年的0.389 3提升至2019年的0.682 0，整体呈稳定上升趋势。

表2 2008—2019年苏州市城乡融合水平及一级指标测度情况

从图1中不难发现，城乡一体化推进伊始曲线波动上扬，直至2016年曲率变得平坦，后在国家推出乡村振兴战略后，增长呈明显加速态势。

图1 2008—2019年苏州市城乡融合发展水平走势Fig.1 Trend of urban-rural integration development level in Suzhou from 2008 to 2019

图2显示出细分的5个维度城乡融合的发展趋势，其中经济融合水平增长最为明显，人口融合增长速度次之，社会融合水平在2013年之后增长也较为明显，相对来说生态融合和空间融合指数值增长速度较为缓慢，但5个一级指标总体仍是呈现出上升的态势。与整体城乡融合发展水平走势一致，5个维度的城乡融合发展态势均在乡村振兴战略提出后出现了明显的加速趋势，表明城乡融合发展与政策供给高度相关，同时也存在政策边际效应递减的规律。

图2 2008—2019年苏州市5个维度城乡融合发展水平走势Fig.2 The trend of the five-dimensional urban-rural integration development level in Suzhou during 2008-2019

1.3.1人口融合发展水平。如图2所示，人口融合指数在2008—2019年呈现出显著的上升，尤其在2008—2014年人口融合指数的增速最大，这与苏州2008年被江苏省委、省政府确定为全省城乡一体化发展综合配套改革试点地区后大力推进“三集中”“三置换”密切相关，包括空间融合、经济融合、社会融合等都呈现同样的发展趋势，间接验证了政策对城乡融合发展的巨大推进作用。人口融合水平数值在5个一级指标中位列最低，人口融合发展水平相比其他一级指标综合得分相对较低，但在研究时序上改善较大。据原始统计数据，苏州市城乡融合的三级指标中，人口城镇化率持续上升，从2008年的65.9%提升到2019年的77.0%，但户籍人口城镇化率仍较低，表明农村居民进城仍受到政策干扰。同时参照苏州第七次人口普查数据，净流入人口大多都进入城市，苏州的城镇化率没有准确反映出或者说夸大了苏州农村人口的城镇化程度。非农与农业从业比重比从14.432上升到32.139，就业反差系数也从2008年的-10.3%变化为2019年的-33.8%。从图3可见，就业水平在2013年后增速明显放缓，一定程度说明了农民的非农化就业基本已经实现，通过提升非农化就业率增加农民收入的途径变得艰难。在绝对收入差距不断扩大背景下，要实现共同富裕的美好愿景急需开辟农民收入增长的新空间。苏州市城乡融合发展中人口融合这一维度仍需要进一步加强。

图3 2008—2019年苏州市人口融合走势Fig.3 The trend of population integration in Suzhou during 2008-2019

1.3.2空间融合发展水平。空间融合发展水平整体呈现出波动上升的趋势，但上升幅度相比其他4个一级指标的增长幅度较小，可见空间融合的速度相对较慢。空间融合的指标数值从2008年的0.042 1上升到0.099 8，尽管空间融合水平的增长速度缓慢，但空间融合水平在5个层面指标中整体处于中等的水平。据原始数据反映，在具体层面看来，空间融合的三级指标中，土地城镇化水平逐年上升，而城乡人口密度比逐年下降，从2008年的5.218下降到2019年的2.881。图4显示出行政规划的城乡融合数值上升显著，说明近年来空间层面城市化的推进加快，城乡人口密度的差距越来越小，呈现出苏州城市空间的进一步扩张趋势。交通的便捷有利于城乡融合和一体化发展，苏州线网的规模和密度总体居于国内领先水平，苏州农村新产业新业态的不断涌现，也催生了对交通通达性的更高要求。

图4 2008-—2019年苏州市空间融合走势Fig.4 The trend of spatial integration in Suzhou during 2008-2019

1.3.3经济融合发展水平。经济融合发展的数值在2008—2019年呈现出显著的持续上升趋势，从0.072 5上升到0.232 5，在经济融合的增长速度上处于5个一级指标中的前三位，说明苏州市的经济融合发展水平处于较好的区间。经济融合的三级指标中，在收支水平层面的原始数据中，城乡居民人均可支配收入比逐渐缩小，从2008年的2.025下降到2019年的1.952(2020年为1.889)。如图5所示，收支水平层面的融合度波动上升幅度较小且波动性较大，其原因之一是城乡居民收入比的缩小较为艰巨。城乡居民家庭人均消费比从2008年的1.798下降到2019年的1.723，城乡恩格尔系数比率从1.110下降到0.984，这些均反映出苏州城乡的经济消费能力和家庭的生活水平的差距日益缩小。另外，从产业互动层面，非农产业与农业产值比不断上升，从2008年的51.980%上升到2019年的96.793%，产业互动的城乡融合数值不断上升，表明苏州工业化程度不断攀升，要素流动的拐点已经到来，城乡产业融合发展的空间天花板被打开。

图5 2008—2019年苏州市经济融合走势Fig.5 The trend of economic integration in Suzhou during 2008-2019

1.3.4社会融合发展水平。社会融合度数值从2008年的0.203 2发展到2013年的0.067 8，苏州在推进社会融合的进程中不可避免产生一定的波动性，而自2013年以来一直长期保持着较高且稳定的增长率，于2019年达到0.142 8。乡村振兴战略提出后，苏州长期高度关注交通、通讯、文化、医疗等基础设施和公共服务建设，并在乡村振兴战略实施后强化了这一倾向。如图6所示，文化互动、网络通信和公共服务的城乡融合数值表现为整体波动上升态势，说明在苏州推进社会融合的过程中仍存在现实困难和挑战。具体到下设的三级指标，在文化互动层面，人均公共图书馆藏书量从2008年的人均0.970册增长到2019年的4.696册，乡镇文化站数量的波动尽管在一定程度可以归并为乡镇撤并等原因，但农村文化建设和农民教育等还有待进一步强化。从网络通信层面，城乡宽带接入用户从2008年的149.75万户增长到2019年的645.8万户，说明宽带接入用户数量逐年稳步上升，但城乡交通通信支出比则从1.324上升到1.588，说明农村在信息要素的聚集中需要加大力度，农民在信息资本的积累中需要加大投入。在公共服务层面，城乡医疗保健支出比从2008年的1.928下降到2019年的1.170，每千人医生数从2.550个上升到3.306个，表明城乡之间的医疗保健支出差距逐渐缩小，且居民所享有的医生数得到提升。考虑到城乡收入差距的客观存在，农村医疗保健支出的递增也加大了农村居民的生活压力，需要在政策上给予更多关怀。

图6 2008—2019年苏州市社会融合走势Fig.6 The trend of social integration in Suzhou during 2008-2019

1.3.5生态融合发展水平。生态融合发展水平总体处于螺旋式上升，但增长速度较慢，甚至2008—2019年的部分年份有一定的下降，而2011—2017年呈现为持续稳定的上升，从0.035 9增长到0.083 3。整体而言，苏州市生态融合度处于5个一级指标中的下游水平。具体到原始数据，人均公园绿地面积从2008年的人均17.10 m2下降到2019年的人均13.25 m2，说明近年来苏州发展相对快速，因而绿地的增长趋于饱和。财政支出中的环保占比从2008年的3.038%上升到2019年的4.949%，其中财政支出中的环保占比在2008—2010年略有下滑，2010年后该指标先是经历了增长率较为缓慢的攀升，从2013年起增长加速，2015年后又回归缓慢增长态势。从工业废水排放量看，整体处于显著的下降趋势，从2008年的58 762万t下降到2019年的36 586万t。图7显示出环境污染的城乡融合指数值相对环境保护的城乡融合指数值增速更大，体现出苏州的污染防治工程卓有成效。人均公园绿地面积的增长缓慢、工业废水排放量的下降、财政支出中环保占比的整体增长体现出在城乡融合的过程中生态融合有所改善，但随着人口的不断净流入及苏州作为制造业聚集高地，生态融合压力后续依然较大。

图7 2008—2019年苏州市生态融合走势Fig.7 The trend of ecological integration in Suzhou from 2008 to 2019

2 苏州城乡融合发展的问题短板

城乡融合是苏州改革发展的金字招牌，自2008年苏州市被江苏省委、省政府确定全省城乡一体化发展综合配套改革试点地区以来，城乡统筹的空间体系不断优化，以人为核心的新型城镇化不断推进，城乡社会公共服务均等的布局不断完善，但对标全国城乡融合发展的先导区和示范区的要求还存在问题短板。

2.1 城乡要素自由流动的障碍依然存在自苏州城乡一体化“三集中”“三置换”等政策实施后，农村转移人口市民化走过了快速发展期，现代农业园区、特色小镇等建设也助推了技术人才下乡，但近年来促进人的融合的政策效应逐步弱化，促进农民进城、人才下乡的政策障碍越发显现。“331”专项整治、国土空间全域综合整治等提升农村生态宜居的同时也使得农村集体经营性建设土地为依托的社会资本、农村劳动等要素更多地流向了城市[8]，且没有出台有效的对冲政策工具化解要素流动的不平衡性。特色小镇、特色田园乡村建设以及农村新产业新业态新商业模式的散状式分布并未形成发展合力，未能很好地激发社会资本投资农业农村的兴趣，行政壁垒的存在也使得特色小镇、特色田园乡村建设难以跨地域成为要素的聚集平台。社会资本在投资农业农村过程中面临市场和政策双风险，尤其是部分职能部门迫于自身问责压力而往往采用“一刀切”的现状并未得到根本改变，要素由城入乡的积极性并未得到真正提升。

2.2 乡村产业融合发展的动能依然羸弱城市较高生产力发展水平背后的技术优势、产业优势等并未有效渗透到农业，没能改善农业的低效益的困境。苏州作为制造业大市，智能制造、大数据等产业发展迅猛、规模庞大，但一方面与农业结合的应用场景还相对较少，另一方面借助苏州率先基本实现农业农村现代化的政策效应扩展智能制造、大数据等产业发展空间向农业农村延展还有待提升。乡村旅游、休闲农业发展主要呈现零星的点状分布，且没有出现势能强劲的高能级农旅融合产品；呈遍地开花趋势的民宿、共享农庄也因盈利模式的单一，未能与其他农村休闲产品形成协同效应，市场化变现前景并不喜人；部分板块虽有心用片区理念整合农村项目，致力于形成农村商业综合体，但整体效果不佳，未能有效激发城市群体的消费热潮。总体看，苏州当前城市产业扩散农村不够，城市消费渗透农村不足。

2.3 城乡收入差距缩小的压力依然很大从统计数据看，2020年苏州城乡居民收入比为1.889，比2019年缩小0.063，低于江苏全省的2.194和上海的2.189，为全国城乡居民收入比最低的地区之一。但从城乡居民收入差距绝对值看，苏州2019年城乡居民收入差距达到33 477元，与2018年的31 062元相比，差距扩大了2 415元，实属全国城乡居民收入差异较高的地区之一。从收入差异的结构看，城乡居民收入差距主要表现在工资性收入、财产性收入、收入差距及占总差距的比重，分别为22 973元、8 365元和68.62%、24.99%。财产性收入差距一定意义上是工资性收入差距累积后的必然结果，因此收入差距的根源主要在工资性收入且占比巨大。工资性收入一般由劳动力用工市场决定，政策调控工具少，要改变城乡收入差距只能更多地从隐形的支出结构入手，即通过城乡公共服务的均等化让农村居民减少支出来变相增加收入。从统计数据，城乡居民人均消费支出差距在2016年顶峰的5 614元下降到2019年的4 496元，尽管可以理解为农村居民收入增长后激发了消费热情，但背后也反映出村民收入积累少的现实、城乡收入差距缩小的艰难。

2.4 基层有效治理提升的挑战依然艰巨尽管在表2中“社会融合”维度相比其他4个维度而言得分较高，这得益于苏州强大财力背后支撑的农村基础设施建设成就，但乡村有效治理的压力远大于城市。农村工作行政化倾向较为严重，村民的主体作用发挥不充分，村民自治的活跃度有待提高，农村基层激发群众参与乡村治理的载体不多、方法单一，“替民做主”现象较为严重，基层群众的获得感、安全感和满意度与苏州经济发展形势不相匹配。基层干部还没有熟练掌握、运用法治的思维、方式思考问题、开展工作、处理矛盾，一些群众的法治意识还有待加强，在合法权益受到侵害时，不懂得依法申诉、反映自己的诉求。受不良社会风气的影响、渗透，部分群众不关心公共事务，价值取向紊乱，是非评判颠倒，阻碍了良好村风民风的充分彰显，压制了社会正能量的有效释放。一些基层党组织不善于发挥党建引领作用、调动社会资源合力，在乡村治理方面“管不到、管不住、管不好”的问题还时有显现，党的基层组织与社会治理组织一体建设、基层党建工作与社会治理工作一体开展、党群共建与社会共治一体实施等党建引领基层治理的新思路、新途径、新举措还没有真正领悟和践行。

2.5 农村改革协同发力的效应依然不足苏州“三农”发展走在全省乃至全国前列，较早地碰到了一些发展中的问题，同时苏州重视基层创新，一直积极通过改革来推动创新发展。自2011年11月苏州被列为首批全国农村改革试验区，10年来苏州先后承担了19项国家级(其中12项已顺利完成)、6项省级试验任务(第三轮2项、第四轮4项)，为苏州“三农”发展注入新动能。农业农村发展是系统工程，苏州的众多农村改革试验任务分属不同板块、不同领域、不同历史时期，聚焦各自的试验目标，满足于改革试验任务的项目验收，缺乏把改革试验任务按照整体性、协同性的原则进行全盘谋划的系统思维，缺乏通过全面深化农村改革，把不同的改革试验任务进行集聚、整合，放大农村改革试验区功能，提升改革协同效应的有效路径。

3 苏州城乡融合发展的路径探析

坚持系统思维，注重把握规律，按照“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”的要求，对照苏州“率先基本实现农业农村现代化”的奋进目标，走出一条具有苏州特点、体现标杆水平的城乡融合发展道路。

3.1 强化农业农村优先发展的政策供给以城带乡的外溢、渗透、辐射等自然效应尽管客观存在，但城市作为发展极的吸聚能量强大，要素由乡入城的趋势难以自发改变，农业农村优先发展需要政策合力提供强大支撑，保证“人地钱”要素投入。弱化建设用地指标优先用于城市二、三产业的政策导向，切实解决现行土地管理政策难以适应城乡融合发展需要以及农村涌现出的新产业新业态“用地难”等问题。畅通各类人才下乡渠道，创造各类人才在农村干事创业的环境和平台，有组织地动员城市科研人员、工程师、规划师、建筑师、教师、医生下乡服务，扎根乡村。做强做优乡村振兴建设引导基金，吸引、撬动更多社会资本投资乡村、建设乡村。破解现代农业园区、特色小镇、特色田园乡村等对要素沉淀农村的行政壁垒，放大市场功能和作用。打通政策落地的“最后一公里”，定期对农业农村发展的政策做出绩效评价，不能让政策停留在制度设计文件中。

3.2 深挖国家战略叠加苏州的巨大红利充分发掘长三角一体化示范区、长江经济带、苏南国家自主创新示范区、江苏自贸区苏州片区等国家战略在苏州交汇叠加的机遇红利，把苏州打造成各重大发展战略激发不同要素活力下沉农村、推动发展的高地，从苏州市域一体化、沪苏同城化的视角重新定义苏州农业、农村的功能价值。用推进国家重大战略的最新的理念来引领、最新的技术来辐射苏州农业农村发展，用“长三角一体化”理念来重新定格苏州农业农村发展的资源要素和消费市场，创造条件让要素在苏州地域及长三角区域内由城流向乡[9]，让苏州的农业农村的消费市场辐射到上海及长三角区域内，让上海及长三角区域的技术、信息、商业模式渗透到苏州，把苏州农村建设成各方资源要素的汇聚地、新产业新业态新商业模式迸发的创新地。

3.3 打造城乡产业融合互促的标杆高地积极探索在苏州全域范围内培育建设城乡产业协同发展先行区，挖掘、总结城乡产业融合发展的典型案例，引领、示范全市城乡产业融合互促发展[10]。充分利用苏州作为新兴产业聚集的制造业高地优势，出台相关政策，鼓励关联企业发挥苏州智慧农业、数字乡村等农村改革试验机遇，把开发与农业农村相关的科学技术和产品线作为转型升级的方向之一，让苏州农村成为新技术新产业的示范应用场景和示范消费市场。树立城市是“高容积率”产业聚集地、农村是“低容积率”产业聚集地的理念，抛弃农村和第一产业的绝对联系，积极探索把农村建设用地通过开发提升、精准招商变为“低容积率”的“乡野硅谷”。树立城市是向往“高容积率”生活方式的群体聚集空间、农村是向往“低容积率”生活方式的群体聚集空间的理念，大力发展基于农村“原住民”(农民)、“常住人口”(乡野创客)、“流动人口”(城市休闲客)大融合的符合“低容积率”生活方式理念的农村新业态。

3.4 完善缩小城乡收入差距的制度设计城乡收入绝对差距愈发严重，针对性解决背后的深层影响因子意义重大。创造条件让农民举家进城，让市民返乡创业，改变农村逐步成为低收入群体聚集地的趋势。积极开展包括职业农民培训在内的农民技能教育，用税收抵扣等政策鼓励企业主体对雇佣的本地农民开展就业技能培训，提升农民的素质能力和就业机会。充分发挥农民群体勤劳的比较优势，鼓励农村集体经济组织或其他经济主体发展面向城市市民消费市场的周末经济，创造更多兼业机会给农民劳动力群体及老年农民群体，弱化能力相对较低带来的工资性收入劣势。加大集体资产股份合作社股权有偿退出的探索，深化政经分离改革，让农村集体经济真正成为农民增收的渠道之一。进一步推动城乡义务教育的均等化，割裂贫穷的代际传递[11]。加强农村公共服务提升、精神文明建设，用医疗服务、文化设施等公共服务“隐性财富”来变现增加农民收入。

3.5 发挥苏州农村改革试验的协同效应苏州承担的国家级、省级农村改革试验任务覆盖农业生产经营、管理服务、农村经济社会发展等领域。要加大苏州农村改革试验的系统总结，强化统筹谋划和顶层设计，尤其是苏州在促进要素流动的改革试验中，全力推进农村土地经营管理制度改革、土地承包权有偿退出改革、农村集体资产股份权能改革、农民集体收益分配权退出改革、农村闲置宅基地盘活利用改革、农村宅基地制度改革等试点的协同，充分利用改革试验的先行先试优势，既谋划单个改革的实施路径，更要设计不同改革的协同发力，进一步推动苏州城乡要素的自由流动，促进要素跨界配置和产业有机融合，同时为全国农村改革提供苏州系统解决方案。