县级政府地震灾害应急管理协作网络研究——以云南省为例

李丹，王培茗，谢敏，唐旭蔚

(云南大学 建筑与规划学院，云南 昆明 650504)

一、引言

应急管理是指主体为降低突发事件的危害而进行的一系列预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复的管理行为[1](P113-119)。2018年3月17日，第十届全国人民代表大会第一次会议上通过了组建应急管理部门的改革方案，这标志着着我国将应急管理上升到国家危机管理的高度，由突发应急管理转向常态化应急管理。

目前，在政府应急管理组织研究中，主要集中在对当前组织结构的批判[2](P38-42)，以及对理想组织结构的构建[3](P21-36)。学界达成了基本共识，认为政府部门各自为政、结构裂化将导致政府在处理应急事务时协作不力，主张以扁平化原则完善政府组织架构。作为影响应急管理组织架构的重要因素，府际关系是政府运作的内在机理，也直接影响着组织协作的方式。学者们围绕政府间关系的实践发展和改革方向，主要从纵向、横向两类分析范式展开了研究。在纵向府际关系研究中，叶先宝等[4](P5-9)指出中央与地方府际关系受利益驱动，即中央政府追求公共利益最大化，地方政府则以区域利益为主，因此在应急管理跨区域协作中纵向府际关系可能会有矛盾。林鸿潮[5](P61-65)认为应急管理的重心应下移到县级，但当前上下级政府间的纵向关系仍然处于混沌状态。而横向府际关系的研究，侧重于政府职能部门间的关系。如，林尚立[6](P34-37)对横向府际关系中的政府合作维度进行了归类：一是地方政府以横向行政关系展开合作；二是为了共同解决某一问题、实现某一目标合作；三是基于协议合作；四是不同的地方政府加入某一协会而进行合作。米鹏举[7](P23-29)归纳了两种主要表现：一是府际间竞争无序；二是合作不足，尤其在跨区域协作中，横向府际关系多倚靠合作协议支撑。在已有研究中，学者们普遍达成共识：在纵向府际关系上中央权力应该下放；在横向府际关系上要打破部门分割，强化部门之间的沟通、合作。早期的府际关系以纵向关系为重，近年以横向沟通协作，形成合作网络为核心的府际关系研究成为趋势。

在应急管理协作领域中，学界普遍确立了命令[8](P63-69，76)[9](P142-143)、资源[10](P395-402)[11](P66-71)、信息[12](P31-41)[13](P1-8)三大协作维度。一方面，验证了政府应急协同网络的优越性。如，杨婧[14](P48-49)以鄂尔多斯市的突发事件验证了常见的集权、授权、协同三类应急联动模式的适用性，通过层次分析法计算得出协同网络显著优于其他两种模式。李安楠等[15](P937-948)[16](P193-206)基于分形方法论就应急协同组织及框架进行研究，并基于多目标决策模型，模拟了应急协同组织的优越性。另一方面，验证了政府部门条块分割，信息、资源沟通不畅的结构性问题。如，张欢等[17](P6-9)从行政体制对应急管理协作机制的束缚出发，提出打破现有行政区划束缚，从协作组织结构以及微观机制方面进行开拓。郭雪松等[18](P31-44)指出由于专业部门隶属不同、管理层级复杂、多头指挥，所以政府协作网络的整合能力较低。学者们在对协作问题的分析中都提及了条块分割行政体制对政府应急协作的消极影响，指向了更综合的、集纵横向一体的、更网络化的政府协作方式。而目前学界对政府系统内部，包括各级政府与部门间的应急管理协作研究相对缺乏。根据中国一直以来的应急管理实践经验，政府是应急管理参与的主力军，其协作直接影响着救援效率，所以在协同网络优越性得以肯定的研究基础上，进一步研究政府系统内部应急管理协作的内容是有现实意义的。

在研究方法上，学者们对社会网络分析法在应急管理上的应用思路一致，都从整体网络和网络节点两类测度的计算展开分析，并尝试对整体网络和网络节点的形态、特征进行原因分析[19](P549-579)[20](P1-10)[21](P152-158)[22](P96-106)[23](P103-108)。但是国内学者鲜有针对应急管理全过程的研究，更趋向对应急期研究，在地震应急管理方面更是忽略了恢复重建阶段的政府协作分析，并常将地震应急管理阶段机械地进行等距切割，不能很好地与实际应急管理阶段对应。因此，本研究将基于社会网络分析法，构建云南省近年来3个地震案例地的县级政府在抢险救援、过渡安置、恢复重建3个阶段的网络协作形态，从整体网络、网络节点两个维度，剖析政府在地震应急管理整体协作中呈现的特点。

二、研究案例选取

《国家地震应急预案》条目4.1.1将地震灾害级别划分为特别重大、重大、较大和一般地震灾害，其中一般地震灾害是指发生在人口较密集地区5.0～6.0级地震[24](P164)。本研究以应急管理体系基本形成年为节点，基于云南省90年代至今的M5以上的地震，筛选了云南省省域内2008年及以后的地震震级5级及以上的地区，发现昭通、楚雄、玉溪、德宏、普洱几个区域内地震频发，频发区域内鲁甸、姚安、通海、盈江、景谷震级较高，见表1。

表1 2008年及以后云南省M5以上地震频发区域

地震发生后，各地震害情况、自然地理环境与社会经济发展皆存在差异，以鲁甸县、盈江县和景谷县为代表。鲁甸县6.5级地震，震级高，震源浅，当时正逢雨季，引发了滑坡、泥石流等次生灾害，加之地质环境较差，经济发展落后，民居抗震性差，因此人员伤亡面广，房屋倒坍严重。地震造成12个乡镇92 376户39.32万人受灾，526人死亡，109人失踪，2 260人受伤，房屋倒塌76 387间，重损139 463间①。虽然盈江县地质构造复杂，地震形势严峻，但由于2014年是2011年“3·10”地震恢复重建验收的最后一年，恢复重建各项工程的建设为抵御地震奠定了重要的基础，因此盈江“5·24”“5·30”地震无因灾人员死亡，受伤群众共计6人。虽然两次地震未造成人员死亡，但直接经济损失高达18亿元。尽管房屋建筑有抗震基础，但因地震短期内叠加发生两次，其内损严重，造成民房倒塌3 390间，重损18 844间②。景谷县经济虽然落后，但由于人口密度低、植被茂密、震区房屋结构抗震效果好，伤亡损失较小。地震造成1人死亡，331人受伤，房屋倒塌7 002间，重损43 538间，直接经济损约92亿元③。因此，综合考虑地震震级、地震频率以及震情差异，最终选取研究案例为2014年鲁甸6.5级地震，2014年盈江5.6级、6.1级地震，2014年景谷6.6级地震。

三、数据来源

本研究根据《鲁甸年鉴2014(卷)》《盈江年鉴2014(卷)》《景谷年鉴2014(卷)》与政府工作文件的纪实文字资料的记载，归纳得出各个研究案例点的数据搜集范围(见表2)。

表2 地震应急管理阶段时限

数据搜集以纪实资料为主，包括当年及后两年的年鉴，政府公文(工作情况汇报、地震现场工作规范、工作方案、通知、会议纪要等)。由于地震应急救援活动的紧迫性，部分协作通过口头或即时通讯进行传达，因此研究通过新闻报道和访谈当年抗震救灾指挥部主要成员等进行补充。

将搜集的纪实文字资料进行编码处理，以此确定协作要素——命令、资源、信息在两两部门间的流动方向。规则遵循如下：凡在本研究分析范围内的单位救灾调度、信息沟通(灾情讯息交换等)、权力命令，均予以记入；不属于本研究分析范围内的任何单位互动(即非狭义政府，如军队、法院、检察院、政协、人大等)不予记入；文本内容过于简略，无法辨识互动单位或关系数据的记录，不予记入；在同一笔数据中，重复的单位互动仅以一次计；在同一天内的不同文本资料中，记载的相同单位的类似内容互动将予以排除；在同一天、同一单位的文本资料中，如果记载的相同任务调度内容没有变更，不管文本有几份都只按一次记入。如若对照两份文本资料内容发现，某一政府组织或相关职能部门的调度、信息、命令仅发布了一次，并没有追加命令，则只按一份计。

按照以上步骤，建立数据矩阵，将编码文字转换成更有利于计算机分析的网络数据，运用Ucinet社会网络分析软件转换为Ucinet可识别的文件格式，进行某一阶段的整体网络与节点测度分析，探究网络与节点的属性。

四、应急管理协作整体特征分析

(一)整体网络评估方法

1.网络规模

整体网络的规模是指网络中包含的全部行动者的数目，整体网的规模越大，结构通常越复杂。

2.网络链接数与网络密度

网络链接数指网络实际包含的协作关系数目。密度是网络中实际包含关系数目与可能包含最大关系数目的比值，反映网络中各节点间联系的紧密程度[25](P28)。网络密度记为D，用公式表示为

(1)

其中，m是网络中包含的全部行动者的数目，n(n-1)是该网络可能包含的最大关系数目。

3.网络平均最短路径

网络平均最短路径指的是网络所有点对的最短距离的平均值[25](P30)，数值越大，则网络中节点间越接近，网络凝聚力越好。

(二)应急管理协作网络整体特征分析

基于网络数据，对3个典型地震案例点的县级政府进行协作网络测度研究(见表3、表4、表5)。

表3 鲁甸县2014年“8·03”地震政府协作网络测度

表4 盈江县2014年“5·24”“5·30”地震政府协作网络测度

表5 景谷县2014年“10·07”地震政府协作网络测度

同时，利用可视化工具NETDRAW，得到鲁甸县、盈江县、景谷县三个阶段的协作网络图(由于篇幅限制，仅展示鲁甸县3个阶段的协作网络图，如图1、图2、图3所示)，并从抢险救援、过渡安置、恢复重建3个阶段的网络协作形态进行整体网络分析。

图1 鲁甸县抢险救灾阶段的协作网络图

图2 鲁甸县过渡安置阶段的协作网络图

图3 鲁甸县灾后重建阶段的协作网络图

通过以上图表分析可知：第一，网络规模与链接数呈现了先减后增的变化。地震发生初期与后期是网络组织协调联络最紧密、参与成员最多的阶段，这是由初期的突发性特点，以及后期项目建设涉面广的特点决定。第二，网络密度与关联度随着周期的推进，数值趋于增大。其中抢险救援阶段的网络密度与关联度较低，过渡安置、恢复重建阶段的网络密度与关联度相对较高，且维持在一个稳定的测度水平。这是因为在抢险救援应急期间，网络中会分化出小的派系，没有明显的网络中心，专业化职能分工明显，追求效率，而为了顺利推进灾区生产、生活恢复，需要各职能部门间加强合作。第三，平均最短路径和凝聚力指数共同描述了网络成员间的紧密程度，越高层级的政府组织介入，则最低与最高层级政府间的层级距离越大。一般情况下，即使是相隔层级最多的基层政府同中央政府之间的协作，仅需经过省、市、县政府3个成员实现直接协作，沟通高效。

(三)应急管理不同阶段协同网络分析

1.抢险救援阶段协同网络分析

抢险救援阶段，应急管理主要处置突发性事件，对处置效率提出了要求，所以国家部委在这个阶段介入最多，中央—地方各级政府广泛参与其中。鉴于不同的震害情况，整体形态存在差异。鲁甸县受灾严重，救援难度大，协作网络的凝聚性不突出，呈多中心形态，形成了以鲁甸县地震抗震救灾指挥部、鲁甸县政府、鲁甸县交通运输局、鲁甸县民政局、鲁甸县公安消防支队为中心的5个主要子网络。由于2011年恢复重建工程的建设，盈江县州、县人民政府有能力在中央、省的宏观部署下自主开展应急处置，形成了向盈江县政府、盈江县抗震救灾指挥部、德宏州政府集中的网络形态。景谷县由临时成立的县抗震救灾指挥部统一协调应急工作，网络节点集中趋向于景谷县抗震救灾指挥部、景谷县政府、云南省政府、景谷县财政局、景谷县民政局、景谷县交通运输管理局。在抢险救援阶段，鲁甸、盈江、景谷三县的网络成员因其特定的应急职能汇聚在一起，形成了交通、医疗、物资、消防等职能性子网络。网络边缘分布着国家部委、省直部门与市直部门成员，网络边缘成员倾向于扮演协助者，救援的主体角色归到县级。

2.过渡安置阶段协同网络分析

转入过渡安置阶段后，侧重于安顿群众、恢复生活，应急处置工作暂告段落，因此政府职能更集中下放到县级，国务院及部委成员显著减少，中央的统筹角色在这一阶段得到弱化。在这一阶段，鲁甸县政府同所属市级政府的联系更加密切，协作网络呈现出单中心的特点，以县政府为中心，向外辐射至各部门。盈江县过渡安置阶段的网络成员单位仍向盈江县政府、盈江县抗震救灾指挥部、德宏州政府集中，只是集中的强度发生了变化，原本与县政府、县抗震救灾指挥部均有直接连线的县直部门，在过渡安置阶段转为了与县政府的连线更多。景谷县政府及乡镇政府积极履行属地管理原则，形成了以景谷县政府为中心，从中心发散指向乡镇政府与县直部门节点的网络形态，网络边缘是辅以协助的省、市直部门。鲁甸、盈江、景谷三县网络协作连线较抢险救援阶段稀疏，属地外救援力量随着第一阶段的结束而陆续撤离，县级政府的中心性逐渐凸显，且主要呈以县政府为发散中心的放射状形态，体现了“属地为主，资源共享”的工作原则。县政府是最主要的关系发出者，一方面，以信息交流的方式向上级行政部门汇报工作开展情况，另一方面以行政命令的方式指导县各部门开展过渡安置工作。

3.恢复重建阶段协同网络分析

恢复重建阶段的网络联系最为复杂，协作形态经历了由繁及简，再由简及繁的演变，这与阶段性应急管理的职能相关。在这一阶段，应急管理侧重灾区生产、生活的恢复，因此中央、省、州、县、乡镇政府及部门均有参与，凡涉及民生改善的职能部门都予以纳入。县政府与乡镇政府是恢复重建的责任主体，网络主要以县政府为中心产生了星型拓扑结构，中间交错复杂的是较活跃的乡镇政府及县直部门。在这一阶段，鲁甸县仍呈单中心结构，县政府纵向向下同各乡镇政府的互动性增强，并且在网络边缘形成了一些因职能互动的子网络。盈江县网络中心成员主要有县政府、县财政局、民政局、住建局及国土资源局等县直部门，上述成员单位的高活跃度与阶段性任务分不开。景谷县协作拓扑图以县政府为中心产生了最大的网络星型拓扑结构，他与28个县直部门、10个乡镇政府在权力命令(指示、监督)、信息反馈协作维度存在直接连线。网络右侧围绕县财政局形成了一个放射状的协作子网络，他们在资金维度互动。因为景谷县恢复重建的资金需求是主要矛盾，而财政拨款只能在各级财政部门内部流动，所以中央、省、市财政专项资金及省直部门预算整合资金，只能通过景谷县财政局节点作为中转，而后落实到具体的景谷县政府各部门。

(四)小结

通过对云南省鲁甸、盈江、景谷3个典型地震案例地的县级政府协作网络的形态特征研究，与3个案例地所在县政府的地震应急管理协作网络测度与视图分析(如图4所示)，从异同两方面总结出以下规律性结论。

图4 县政府应急管理全过程协作网络示意图

1.县级政府协作网络共性点

县级政府在应对不同震级地震时，应急管理协作模式的主要形态一致，表现为圈层结构。中心内圈皆为常设性的或临时设立的县级决策领导组织(县级政府、县抗震救灾指挥部、县灾后恢复重建指挥部)，且随着应急阶段的深入，县级政府的中心性愈发凸显。网络内圈、中圈形成了基于命令指示维度的协作网络，互动连线由内圈的县级政府指向中圈的县核心政府职能部门；网络边缘形成了基于资源协作的子网络，互动连线由外圈的相关省、市(州)政府部门指向中圈的县核心政府职能部门。

其主要原因是：一方面，第一个阶段的地震灾害突发性特征对救援效率提出要求，需要中央、省、市职能部门更权威的部署和更专业的技术指导；恢复重建项目涉及民房修建、民生改善、基础设施、防灾减灾、特色增收，凡职能相关的政府部门均有参与；而过渡安置阶段的管理要义是过渡，这一阶段既不涉及很多的县辖范围外的政府支援，也不涉及县直部门机构。另一方面，权力命令垂直协作，纵向府际关系决定了由内向外发散的星型拓扑结构特征。横向府际关系不存在领导与被领导，为了解决不同性质的现实矛盾，需要通过纵向府际关系调动不同系统、不同职能部门进行横向的资源协作。而地方政府法规定的权职，成为了贯穿组织成员协作的基础，决定了网络中大部分的命令、资源、信息协作流向，具有一定的稳定性。

2.县级政府协作网络差异

中央、省、市(州)政府及相关部门所在圈层逐渐外移，参与程度逐渐弱化。随着应急管理阶段的深入，重灾区乡镇政府所在圈层逐渐内移，参与程度逐渐增强。其主要原因是：一方面，前期灾害突发性影响严重，县政府部门需要与县域外成员形成合力，争分夺秒保障灾区群众生命财产安全。随着应急矛盾的解决，属地外救援力量陆续撤离，坚持“云南省政府总负责，市(州)政府协调，县政府指导”，执行下放到县级。另一方面，随着中后期生产生活的恢复，应急管理对象由重灾区乡镇政府拓展到了受地震灾害影响的所有乡镇政府，根据属地为主原则，乡镇政府是应急管理主体责任单位，在县政府职能部门的资金、人力、物资、技术、信息全方位的协助下，成为了中后期地震应急管理的组织者、实施者。

五、应急管理协作网络的节点角色定位

(一)网络节点评估方法

中心度用于测量节点在网络中所处位置的中心程度，可以发现网络协作中的关键节点。社会网络分析方法中常见的中心度指数，包括度数中心度、中间中心度、接近中心度三类。因接近中心度的计算前提在实际的政府协作网络中很难满足，研究最终选取度数中心度和中间中心度。

1.度数中心度

网络中某节点的度数中心度描述了网络中某一节点与其他节点直接交互的能力。网络中某一节点x的度数中心度CRD为

(2)

其中，n是网络中包含的全部行动者的数目，di(in-degree)是节点x的点入度——直接指向点x其他点的个数；do(out-degree)是节点x的点出度——点x所直接指向的其他点的个数。网络节点的度数中心度数值越大，则该点越处于网络的中心位置。

2.中间中心度

中间中心度描述的是节点占据在其他两个节点间最短路径上的能力，记作CRB，则网络中某一节点x的度数中心度[26](P103)为

(3)

其中，n是网络中包含的全部行动者的数目；CAB(x)是点x的绝对中间中心度。

(4)

其中，bjk为节点x位于点j和点k之间的最短距离上的概率。

(5)

其中，gjk为节点x位于点j和点k之间存在的最短距离的数目。若中间中心度越接近1，则该节点以位于其他点对连线上的方式，控制了其他所有的点对。反之，若某个节点的中间中心度值越接近0，则不具有控制其他点对的能力。

(二)应急管理协作网络的节点角色定位

针对网络中的节点，通过中心度指数刻画成员的角色和位置。根据测度结果，将度数中心度数值归类，得到鲁甸、盈江、景谷三县各阶段成员的度数中心度分布情况(如图5所示)，且将具有中间中心度的政府组织部门按其标准化后的测度值的高低进行了排列(如图6所示)，从抢险救援、过渡安置、恢复重建3个阶段的网络协作形态进行网络节点分析。

图5 度数中心度组织分布情况

图6 中间中心度组织分布情况

1.抢险救援阶段网络节点测度分析

在这一阶段，临时性领导组织(县抗震救灾指挥部)、县政府及与该阶段震害需求相关的县政府职能部门(县民政局、财政局、交通运输局等)具备较高的度数中心度和中间中心度，这些组织与其他节点互动频数多，占据了重要桥点位。县抗震救灾指挥部是度数中心度和中间中心度最高的成员，具备较强的信息流通垄断能力，向上与省、市政府在命令指示与信息维度互动，向下与所有参加抗震救灾的政府部门、乡镇政府存在直接的命令与信息协作，而县政府在该阶段的主要职责是分解县抗震救灾指挥部的部署，协调部门分工，有效实现行政目标，活动也较为活跃。网络中较不活跃的一般行动者，多为国家、省、市直部门和部分县政府职能部门、乡镇政府，国家、省、市直部门一方面指导应急工作，另一方面补给技术队伍、装备器械、物资、资金等资源，多为单向援助行为，乡镇政府在这一阶段主要为受助方，是目标关系的接收端，其向上互动关系较弱，且互动往往局限于资源维度。

2.过渡安置阶段网络节点测度分析

随着进程推进，临时性应急组织(县抗震救灾指挥部)的领导角色逐渐弱化，且越接近地震发生所属辖区的地方政府，度数中心度和中间中心度越大。因为随着抢险救援阶段的渡过，应急管理事务逐渐涉及灾民日常生活的恢复，因此决策权逐渐由临时成立组织转为常设机构，以县政府为领导的特征更加明显，县政府作为常态机构设置下的统筹者，对突发性灾害后的生产生活恢复有更多经验。县直部门在该阶段有较高度数中心度是由他的职能决定的，例如资金是阶段性任务开展的前提，景谷县财政局中间中心度测度在这一阶段超越了省、市政府，仅次于景谷县政府。过渡安置阶段的一般行动者主要分布在省、市、县的政府职能部门与乡镇政府。省、市、县的政府职能部门是命令、资源、信息的接收者，主要履行所在机构的专业化职能，而乡镇政府的中间中心度体现在为参与过渡安置的县政府与部门提供信息支撑。

3.恢复重建阶段网络节点测度分析

在恢复重建阶段，度数中心度和节点中间中心度最大的节点仍然是县政府，县政府协调、指导网络中命令、资源、信息传递，且从过渡安置阶段开始，始终处于最重要的桥点位置。网络中节点度数中心度和中间中心度较高，主要有县住建局、县国土局、县农业局。这些节点向上联系国家部委、省级政府部门、市级政府部门，同时平行地与县级政府部门协作联系，充分参与了恢复重建阶段的生产恢复、民房重建等任务，并体现了中间行动者的作用。值得指出的是，项目恢复重建最根本地需要资金支持，因此财政局是与其他网络成员联系增多，相应审计局、监察局作为资金使用的监管部门，活跃程度有所提升。在这个阶段，度数中心度总体呈现了随着测度值的增加，成员组织个数减少的趋势，但乡镇政府的度数中心度随着阶段的推进而增加，因为恢复重建范围包括多个乡镇，各个乡镇是重建任务的具体组织者和实施者，乡镇在县级有关部门的牵头指导下开展恢复重建工作。但乡镇政府作为结构最末端的基层政府，中间中心度较低，中间桥梁的角色不够突出，属于一般行动者。

(三)小结

本文通过对云南省3个典型地震案例地鲁甸、盈江、景谷县级政府协作网络的形态特征和网络节点角色研究，依高、中、低测度等级归纳、划分了成员单位在应急管理过程中分布的异同特征(如图7所示)，总结出以下规律性结论。

图7 县政府应急管理全过程网络成员测度分布图

1.县级政府协作网络节点中心度测度共性点

在地震应急管理的全过程中，各阶段节点的中心度分布变异程度较高，总体呈现了由中央—省—州(市)—县逐级递增的特征。常设性的或临时设立的县级决策领导组织具有高度数中心度和高中间中心度；县级核心政府职能部门的度数中心度、中间中心度测度值次之；国家、省、州(市)政府部门、一般性县政府职能部门、乡镇政府有较低水平的中心度测度。高中心度组织是领导者，中等中心度组织是核心资源贡献者，低中心度水平组织是一般性资源贡献者和信息传递者。

这主要因为地域属地管理和职能归口管理，在我国《地方组织法》中，对省、市、县、乡镇人民政府均适用的条款载明“办理上级人民政府交办的其他事项”，故在地震应急管理中，县级政府、县抗震救灾指挥部、县灾后恢复重建指挥部成为了协作网络的中心，向上与决策组织、向下与执行组织的直接链接最多。其次是县政府职能部门，他们接收指示、平级协作，也会将具体执行下放到乡镇政府，链接的成员单位和协作关系更加多元，是协作网络中的桥梁组织

2.县级政府协作网络节点中心度测度差异点

地震应急管理全过程中，具有高中心度的成员是固定的，即网络中的权力控制者角色较为稳定，国家、省、州(市)、县政府部门测度富于变化，他们随地震灾害发生区域、应急管理阶段的不同而不同。因为权力控制者角色的领导职权是法定的，法律具有在一定时期内不变更的属性，故具有一定的稳定性。而地震灾害在不同地域、不同时期、不同应急阶段，震害情况各异，成员亟待协作解决的主要矛盾各异，相应调动的资源便发生变化。因此，国家、省、州(市)、县政府部门是不固定的资源贡献者，地震灾害作为变量影响着成员协作的网络形态。

六、结论

在应急管理全过程中，应急管理主体协作具有跨地域、跨部门和动态变化的特征，整体协作网络呈以县级政府为中心的圈层结构，内圈是常设性或临时设立的县级决策领导组织，中圈是与阶段性应急矛盾对应的县核心政府职能部门，外圈是相关省、市(州)、基层政府部门，中、外圈常基于资源协作，在网络边缘形成功能性子网络。地震应急管理协作网络随应急阶段的深入趋于密切和复杂，震情矛盾、职权结构是塑造网络形态的主要因素，决定着命令、资源、信息三大协作要素的内容与流向。从网络构成的基本单元——节点角色出发，决策领导组织在全过程中的中心地位较为稳定，体现了属地管理原则，资源贡献者、信息传递者等主体在全过程中则富于变化，他们随震灾要素、震害类型、阶段性矛盾的不同而发生变化。

基于上述的网络与节点阶段性演化特征，笔者认为应急管理主体协作应坚持“统一领导、各级联动、属地为主、部门协同、资源共享”的原则，在初期宜发挥抗震救灾指挥部的统筹领导角色，中后期要重视落实市(州)领导包县，县领导包乡包村，县乡干部包组包物的包保责任制，以推动灾后恢复重建工作，全面恢复生产生活秩序。其中，重视县级政府作为中间管理主体的应急管理能力建设是关键，提高政府资源调动、信息反馈、震情研判的能力，同时还应着眼常态化地震应急管理，就近建立物资储备库，根据当地地理环境、社会经济文化实际，构筑地震应急资源体系；适当吸纳社会资本，利于解决地震应急管理主体的行动困境；完善上下畅通的信息沟通机制，促进资源要素的开放流动。

注 释：

①数据来源于《鲁甸年鉴(2014)》。

②数据来源于《盈江年鉴(2014)》。

③数据来源于《景谷年鉴(2014)》。