如何深入推进广元市生态文明体制改革

文｜ 谢玲 张厚美

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的力度抓生态文明建设，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，全党全国推动绿色发展的自觉性和主动性显著增强，美丽中国建设迈出重大步伐，我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。自党的十八届三中全会把深化生态文明体制改革作为“五大体制改革”的内容之一以来，四川省广元市以习近平生态文明思想为指引，践行“绿水青山就是金山银山”理念，以高水平保护推动高质量发展、创造高品质生活，努力建设人与自然和谐共生的现代化。

生态文明体制改革取得的成效

国土空间开发格局基本形成

为深入推进国土空间总体规划编制工作，高质量推进“三区三线”划定工作，广元市相继出台实施了《广元市关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》和《广元市乡村规划编制工作方案》，推动形成了广元市国土空间规划技术转换成果。全面建成了以“三线一单”为核心的管控体系，环境分区管控全面施行。划定永久基本农田，建设占用耕地按规定落实占补平衡，全面完成耕地保有量和基本农田保护目标任务。

生态环境治理体系更加健全

聚力打造最干净的大气、水、土壤环境，统筹山水林田湖草沙系统治理，坚持用最严格的制度最严密的法治保护生态环境，坚持把建设美丽中国转化为全体人民的自觉行动。四川省广元市相继颁布《广元市白龙湖亭子湖保护条例》《广元市饮用水水源地保护条例》《广元市城市市容和环境卫生管理条例》三部地方实体法。创新建立广元市建设最干净城市指标体系，从生态环境保护制度、环境质量、生态空间、生产生活方式、生态环境价值转换五个方面，共设立5项一级指标、15项二级指标和67项三级指标。持续深入打好污染防治攻坚战，全国地下水污染防治试验区建设、全国农村黑臭水体治理试点有力推进，废弃矿企涌水治理“疏、堵、治、管”模式得到国家长江办肯定，广元市入选2021年中国最干净城市十强榜单。

自然资源保护制度不断完善

推进自然保护地优化整合，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。广元市全面推行林长制，出台《广元市全面推行林长制实施方案》，初步建立“市县乡村四级林长+网格员”体系。颁布实施了《广元市剑门蜀道保护条例》，明确“古柏按照树干外五十米划定保护范围，禁止在古柏保护范围内从事除保护措施外的建设活动”，蜀道古柏实行离任交接、接力保护。全市森林覆盖率达57.63%。推行嘉陵江流域横向生态保护，全面推动环境损害赔偿，严格生态环境责任追究，在四川省率先开展领导干部自然资源资产离任审计，让领导干部时刻绷紧生态环境保护这根弦。截至2022年2月，共实施自然资源资产离任审计项目34个，涉及领导干部58名，揭示自然资源管理和生态环境保护领域突出问题250余个，提出审计建议174条，移送案件线索15件，有力地推动领导干部守土负责、守土尽责。大熊猫国家公园广元管理分局四川唐家河国家级自然保护区编制社区共管规划，改变落衣沟村原住居民的生产生活方式，启动“力争每户有1人就业计划”，对当地群众免费开展大熊猫保护等方面的知识培训，让村民扮演好保护地“生态护林员”“劳务输出员”“共建共管员”等角色，当上“熊猫公园人”。

碳达峰碳中和等工作稳步推进

广元市印发“十四五”绿色发展总体方案及工作任务清单，推动编制碳达峰碳中和“1+N”政策，出台了《关于加快建设践行绿水青山就是金山银山理念典范城市做好碳达峰碳中和工作的实施意见》，加快推动产业结构调整，推进能源结构低碳化、生产方式低碳化、生活方式低碳化。积极应对气候变化，广元市获批国家低碳城市及气候适应型城市建设试点。受邀参加2022年全国低碳日主场活动，并就低碳城市建设作交流发言。深入推进生态产品价值试点，广元市被列为四川省首批仅有的两个全行政区纳入试点范围的市州之一。发布了第一批22个生态产品价值实现机制试点项目，聚焦物质供给、调节支持、文化服务三大主要类型。启动柏林沟镇广元市首个GEP核算的乡镇试点，核算出柏林沟镇生态系统生产总值为19.15亿元；区域内空气清新、水质洁净，气候资源和水资源开发潜力大，调节服务价值高达13.87亿元。广元市成功入选全国第二批系统化全域推进海绵城市建设示范城市，被国务院列为全国46个生活垃圾分类重点城市之一。

生态文明体制改革存在的主要困难和问题

国土空间开发和保护制度方面

广元市在国土空间规划编制工作中，由于空间规划立法尚未出台，导致空间规划的制订缺乏法律支撑。自然资源权属不清，自然资源确权登记工作制度不够完善，目前尚未确定由其直接确权登记的自然资源目录，市、县两级承包地确权登记管理平台建立工作滞后。

大熊猫国家公园管理机制方面

自然保护地、国家公园、大熊猫国家公园管理的相关法规建设滞后，因自然保护地优化整合未完成，基层存在自然保护地管理部门、国家公园专设机构职责不清、交叉重叠的情况，不利于国家公园的统一管理。

环境监测执法管理机制方面

省以下生态环保监测、监察机构改革后，县区生态环境局作为市级生态环境主管部门的派出机构，生态环境保护综合行政执法大队作为市支队的派出机构，不具有独立行政主体资格，未能真正达到测管协同要求。同时，也存在县级环境监测能力薄弱，执法队伍能力建设与监管实际需求矛盾突出难以满足工作需要，基层执法用车编制未明确，省驻市州环境监测中心站和县区生态环境部门经费保障渠道不统一，乡镇生态环保属地权责与管理不匹配等问题。一些地方探索采用“局队合一”等执法监管模式，这种做法不失为较好的应对措施，但类似的尝试尚无法从根本上解决基层生态环境分局的执法主体资格问题。

生态产品价值实现机制方面

广元市生态产品动态监测制度不完善，生态产品评价体系不健全，缺乏生态产品价值评价方法和量化具体标准，未与市场需求有效对接。缺乏生态系统生产总值综合考评办法等应用制度，生态产品价值核算结果尚未在编制规划、政府决策、建设项目、生态保护补偿、生态环境损害赔偿、绩效考核、银行融资抵押等方面应用。生态产品供需渠道不畅，尚未形成完备的“线上+线下”生态产品交易体系。

深化生态文明体制改革的建议

健全国土空间规划制度

加强国土空间规划立法，完善国土空间法规政策体系。健全自然资源确权登记制度和标准规范，分阶段、分区域推进广元市自然资源统一确权登记，逐步实现对水流、森林、山岭、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源登记全覆盖，清晰界定各类自然资源资产产权主体，划清所有权和使用权界限。

完善生态环境监管体制

积极做好省以下环保机构监测、监察执法垂直管理制度改革“后半篇”文章，建议从国家层面推动出台司法解释或修订生态环保相关法律，赋予县级生态环境分局独立的执法主体资格，强化监测与环境执法协同联动。明确乡镇（街道）人民政府、产业园区管理机构的环保职责。加大基层监测执法能力建设，明确执法车辆编制，赋予乡镇一级更大的生态环境保护执法监管权力。

加快大熊猫国家公园建设

推进大熊猫国家公园的正式设立和基层管护机构的整合组建，明确机构性质、人员编制和职能职责，理顺优化管理体制，避免多头管理和职能重叠，加强自然保护地、国家公园、大熊猫国家公园管理的相关法规建设，确保大熊猫国家公园的管理工作有法可依。建立以大熊猫国家公园为主体的自然保护地体系，尽可能将碎片化的大熊猫栖息地连通起来，将现有散落在各级保护地中的自然资源统一收归到一个管理主体下，运用现代信息技术对大熊猫种群、栖息地、交流廊道进行实时监测和追踪，解决保护与发展的矛盾，平衡人与自然的关系，形成生态保护与经济社会协调发展、人与自然和谐共生的新局面。

推进生态产品价值实现

开展生态产品信息普查，建立健全安全可靠的生态产品数据共享开放新机制。建立生态产品价值评估、总值统计、价格形成机制，推动生态产品核算规范化、统一化。建立生态产品供需信息共享和产销对接机制，建设线上线下展销平台，开展生态产品线上云交易、云招商。推动生态资源权益制度改革，建立生态产品价值考核机制，完善绿色金融政策支撑体系，全面推进生态产品价值实现。

完善生态环境保护投入机制

目前，生态环境保护的投入方向是重点支持解决重点流域、区域生态环境突出问题。而生态本底好、环境问题少的地方，保护需要的投入多，但得到的专项资金支持少，不利于调动保护的积极性。建议对生态保护重点地区，实行投入支持倾斜政策。同时，规范生态环境部门经费保障渠道，切实解决省驻市州环境监测中心站、县区生态环境局人员工资在省、市级财政预算和支出，而基础绩效、考核绩效又纳入所在地财政统筹安排的问题。