解决商务楼宇宽带垄断的适用原则

2023-01-06任海柔

江苏通信 2022年2期

任海柔

华中师范大学

0 引言

近年来，商务楼宇宽带垄断现象一直未能彻底根治。2020年7月10日，工业和信息化部下发《关于进一步加强商务楼宇宽带垄断专项整治工作的通知》（以下简称《通知》）。《通知》以打通中小企业享受提速降费政策红利瓶颈为目标，通过依法严查严处违规行为，持续规范宽带市场秩序，进一步保障用户合法权益。虽然宽带垄断的违规行为在一定程度上有所改善，但部分商务楼宇、工业园区宽带被物业、代理商“卡脖子”的问题仍然存在，中小企业要想享受宽带资费下降的红利，仍然面临“肠梗阻”。在目前国家多次强调要为中小微企业减负的大背景下，应当认清该现象的本质，探析发生该现象的原因，从中找到解决之道。

1 存在的问题

本研究所称商务楼宇是指已实施物业管理、为各种商务活动提供办公空间的建筑物，包括商业、办公类建筑物、各类园区中的商用建筑物及其附属设施。商务楼宇宽带则是基础电信运营企业服务于商务楼宇中企事业单位信息化的一项业务。对于商务楼宇宽带垄断的认定，主要分为以下几种情况。

1.1 商务楼宇内宽带业务排他经营和限制竞争

商务楼宇产权人及其委托的管理人期望以授权垄断的方式从中获取更高回报；商务楼宇产权人及其委托的管理人期望能以更方便的方式进行楼宇管理，而一家服务商比多家服务商容易管理；某些建筑商为减少投资，直接让某一宽带服务商承担宽带线路敷设，承诺的回报是未来会由该服务商独家运营建筑物的宽带业务。此类行为导致的结果：电信运营企业及其业务代理、商务楼宇产权人及其委托的管理人、物业服务企业之间签订排他性质的协议或约定；约束限制电信运营企业根据用户需求进入商务楼宇提供公共电信服务的行为；约束限制电信运营企业公平接入和使用商务楼宇内通信管道、管线、机房等设施的行为；强制商务楼宇承租人接受指定服务并收费的行为；为无经营许可证的单位或者个人提供用于经营电信业务的电信资源或者提供网络接入、业务接入服务的行为。例如，2018年11月29日《北京晚报》报道的小企业主在保利.大都汇写字楼租赁中遭遇的宽带垄断问题。该写字楼宽带运营企业是北京XX网络通信技术有限公司，而电信、移动、联通三大运营商无法直接进入该商务楼中开展业务，原因在于运营商要想接入写字楼，必须得到物业服务企业的允许，并缴纳高额入场费。

1.2 商务楼宇内宽带业务价格违法

电信运营企业及其业务代理为用户提供通信服务时，除按照其已公示的电信资费标准收费外，另行收取其他费用；部分商务楼宇产权人及其委托的管理人、物业服务企业在配合提供通信接入服务时，向电信运营企业及其业务代理收取公示的收费项目之外的费用；部分电信运营企业及其业务代理未在商务楼宇内醒目位置公示服务项目、服务内容、资费标准、服务监督电话和市场监管投诉举报电话等，商务楼宇产权人及其委托的管理人、物业服务企业也未协助提供信息公布位置，并为电信运营企业及其业务代理开展服务提供便利。上文提到的举例，北京保利.大都汇写字楼中“价高质低”的宽带服务令用户充满了抱怨。该写字楼宽带运营企业北京XX网络通信技术有限公司提供的百兆光纤宽带年付费12万元，是联通营业厅直接办理价格的59.5倍。并且该公司还将独享网络变成众多用户共用的共享网络，造成网络速率远低于其承诺带宽速率的“假宽带”现象。

1.3 新建商务楼宇未严格执行国家标准

部分新建商务楼宇内通信配套设施未纳入建设项目的设计文件，所需投资不是由建设单位纳入建设项目概算，并且未与建设项目同步设计、同步施工、同步验收，存在第三方公司作为单独工程项目进行投资建设并经营获利的行为；部分新建商务楼宇施工图设计文件不符合《综合布线系统工程设计规范》（GB50311）等标准强制性条文要求，部分建设单位无法确保商务楼宇内通信配套设施在符合相关标准要求后组织竣工验收。此外，部分电信运营企业违规参与或支持新建商务楼宇内通信配套设施建设；对于通信配套设施未按要求竣工验收或验收不合格的商务楼宇，部分电信运营企业仍将其接入公共电信网。例如安徽省阜阳市某处通信基础设施的竣工资料与设计不符，通信基础设施建设存在严重的质量问题，不具备通信业务开通的条件，导致用户装不上宽带，产生大量投诉。

2 产生原因及法律适用

2.1 产生原因

（1）商务楼宇租户的退让

商用楼宇入驻的绝大多数是企业，而且基本上都是租户，开展业务离不开网络，为了办公方便往往“多一事不如少一事”，在物业服务企业面前只能“人在屋檐下，不得不低头”，一再妥协退让。

（2）商务楼宇运营单位的需要

一是垄断利润。商务楼宇运营单位期望以授权垄断获得更高额的回报。二是方便管理。商务楼宇运营单位希望能以更方便的方式进行楼宇管理，而一家服务商显然比多家服务商容易管理。三是节约投资。某些开发商为节约投资直接让某一宽带服务商出资敷设宽带线路，给予的回报则是未来会由该服务商独家运营建筑物内的宽带业务。

（3）政府监管仍有缺失

一是长效工作机制未建立。部门协同、省市联动、信息共享、联合执法、联合惩戒欠缺，相关法规不完善，未能给商务楼宇宽带接入市场提供坚实完备的法治保障。二是缺乏畅通的投诉渠道。举报投诉渠道不畅通，举报投诉受理、转办、处理、反馈机制不完善，往往不能及时协调处理用户反映的问题。三是缺乏联合执法。涉及的政府管理部门较多，各相关部门往往不能对群众反映及媒体曝光的问题线索以及随机抽查发现的问题及时开展联合调查和执法处置。四是底数不清。一些部门未能全面梳理辖区内商务楼宇宽带接入情况，对存在排他经营、限制竞争、价格违法、不严格执行国家标准等问题的商务楼宇，未能摸清底数，未实行清单式管理、销号式督查，也未向社会公开。

2.2 法律适用

（1）违反了《中华人民共和国民法典》

开发商和物业公司指定相关公司运营宽带网络违反了《民法典》第二百七十一条规定的“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”。商务楼宇的宽带网络线路属于业主共有，应当由业主共同管理。物业公司代表业主管理这些网络线路，如果物业公司从管理的需要出发限制运营商的进入，应当由业主集体决定。《民法典》第二百七十二条规定，“业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利”，这体现了业主共同管理共有部分的精神。第二百七十四条规定：“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”商务楼宇的宽带网络线路应当属于本条所指的“公用设施”。综上，商务楼宇宽带网络属于业主共有，经营宽带网络的运营商应当由业主选择。房产开发商“自作主张”替业主选择唯一的网络运营商，签订垄断协议违反了《民法典》的有关规定。

（2）违反了《中华人民共和国消费者权益保护法》

开发商和物业公司限制用户的选择，违反了《消费者权益保护法》第九条的规定：“消费者享有自主选择商品或者服务的权利。消费者有权自主选择提供商品或者服务的经营者，自主选择商品品种或者服务方式，自主决定购买或者不购买任何一种商品、接受或者不接受任何一项服务。消费者在自主选择商品或者服务时，有权进行比较、鉴别和挑选。”

（3）违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》

基础电信运营企业与楼宇管理单位签订垄断协议，违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第十二条的规定，“经营者不得利用技术手段，通过影响用户选择或者其他方式，实施下列妨碍、破坏其他经营者合法提供的网络产品或者服务正常运行的行为：......（四）其他妨碍、破坏其他经营者合法提供的网络产品或者服务正常运行的行为。”

（4）违反了《中华人民共和国电信条例》

基础电信运营企业通过不同手段限制用户选择宽带服务，违反了《中华人民共和国电信条例》第四十一条的规定，电信业务经营者不得“以任何方式限制电信用户选择其他电信业务经营者依法开办的电信服务，进行不正当竞争”。

开发商和物业公司阻止基础电信运营企业向用户提供服务，违反了《中华人民共和国电信条例》第五十一条的规定，“任何组织或者个人不得阻止或者妨碍基础电信业务经营者依法从事电信设施建设和向电信用户提供公共电信服务”。

无经营许可证的单位或者个人提供用于经营电信业务的电信资源或者提供网络接入、业务接入服务的行为，违反了《中华人民共和国电信条例》第七条的规定，“国家对电信业务经营按照电信业务分类，实行许可制度。经营电信业务，必须依照本条例的规定取得国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构颁发的电信业务经营许可证。”

3 对策建议

3.1 完善立法

我国应积极借鉴域外先进立法经验，出台《电信法》来规制商务楼宇宽带被“卡脖子”的问题。首先，制订和修改相关法律法规。法律应明确界定商务楼宇宽带的建设、服务方式，划定监管范围和尺度，为电信监管部门提供更加完善的法律依据。如美国1996年出台的电信法规第241（e）章规定：有相应资格的运营企业在要求和获得认定的服务领域内，为每一个获得认可的电信业务提供者提供公共电信交换网络基础设施、技术、信息、电信设备和功能。同时在第271（c）也有相关规定。英国《通信法》第87条授权Ofcom对主导运营商企业施加关于透明性、非歧视性、价格管制和管制会计方面的义务。在其他适当的条件下要求提供运营商预选、间接接入以及租赁线路，当然这必须保护运营商的效率、竞争的可持续性以及终端用户的利益。

正如前文中所提到的，根据《民法典》建筑物所有权区分的规定，建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，归业主所有。所以，应当由全体业主共享驻地网的所有权。宽带接入不仅关系到广大用户的利益，也关系到各大运营商的利益，因而为了更好地满足各方的需求，应当进一步完善立法，将宽带与水、电、气等同，对商务楼宇的开发者、管理者进行责权利的明确，规定建设的标准、提供服务的方式，并确认所有权归属，使业主对宽带接入有选择的权利。

3.2 将排除用户选择权列为垄断形式之一

运营商的选择对象，也就是小区开发商或者物业公司，它与运营商间不是横向竞争关系，也不同于纵向的上下级企业间的关系，运营商所获得的是一种资源，而这种资源正是开发商或者是物业公司所持有的，运营商获取用户资源，开发商或者物业禁止其他的运营商进入该小区，运营商从而对小区的驻地网进行控制。此种行为与《反垄断法》中所规定的的垄断行为有着极大的相似之处，这种行为对市场的经济活动所造成的危害与垄断协议的危害是相同的，因此对于此种行为政府部门需要进行干预。应当在法律中加入对这种行为的规定，以便更好地维护市场经济活动秩序。

3.3 构建基础设施原则

我国目前的基础设施原则主要规定于金融市场领域，并未规定在电信等领域。虽然我国目前主要有三大运营商进行竞争，但若后进入者想要进入市场与其进行竞争，这些电信巨头可能会利用其优势地位，拒绝甚至胁迫以达到限制竞争的目的，这即违反了上文中所提到的“基础设施原则”。鉴于此，应参考欧共体与美国之立法，规定基础设施原则的前提条件，主导运营商如果拒绝向支付适当报酬的其他运营商开放其网络或基础设施，导致对方处于事实或者法律的原因不能进入该基础设施与其竞争，可适用基础设施原则。基础设施原则确保了主导运营商不会限制竞争，使得其他运营商或者位于市场低层次的竞争者有了参与市场竞争的条件和机会，但还需要平衡其他服务提供商接入竞争服务供应所必须的设施的权利，不得要求有接入义务的运营商提供他们无力承担的各种接入。

3.4 相关部门应肩负起对物业管理企业的硬核监管职责

考虑到当前宽带接入模式的地域广泛性，建议由国家多部委（如工业和信息化部、住房和城乡建设部、国家市场监督管理总局等）联合出台一部规章或规范性文件，以保障商务楼宇宽带接入规制工作在全国范围内顺利开展。工业和信息化部、住房和城乡建设部和国家市场监督管理总局应当就商务楼宇宽带接入的监管权责作明确分工，杜绝互相推诿。同时，建议文本应明确何为商务楼宇（是否包括了写字楼、工业园区），收取费用名录和标准（比如收取施工配合费、损坏补偿费等是否属于合理行为），以及适用范围。

3.5 开放可接入的宽带类型

目前宽带接入服务分为家庭宽带和专线宽带，分别为家庭和企业服务。专线是单独的一条光纤线路，从运营商的机房到企业机房，中间全是光纤介质，是独享宽带；家庭宽带是运营商拉一条光纤到小区机房，接入光纤交换机，小区用户使用的就是共享宽带。专线宽带贵是贵在额外的服务上，比如上下行对等、静态IP、线路稳定等。站在小微商户的角度，本身房租人工等经营成本就不低，如果不允许安装便宜的家庭宽带，而是要求必须安装贵很多的企业宽带，于情理来说不够合理。家庭宽带和专线宽带是不同的，但如果对上行IP稳定性延迟等没什么需求，而只是普通上网需求，家庭宽带与企业宽带的体验是差不多的。而且“一根宽带接入、若干线路输出”已成为一些写字楼宽带的现状。在现实中，也有个别小微企业偷偷接入家庭宽带的实际案例，也就是说，商务楼宇是可以实现家庭宽带安装的。这也说明企业的需求是不同的，对于宽带的选择，应当是开放式的，根据不同用户的不同需求，由他们自己掌握选择的权利。