大兴安岭地区洪涝灾害处置对策研究

江志军

大兴安岭因大兴安岭山脉起源而得名，是中国最北、纬度最高的边境地区。大兴安岭地势呈西高东低，地貌形成具有明显的不对称形态，全区地形总势呈东北—西南走向，属浅山丘陵地带。大兴安岭有以黑龙江、嫩江为主的水系，以伊勒呼里山为分水岭，岭北为黑龙江水系，岭南为嫩江水系。主要河流有多古河、呼玛河、塔河、多布库尔河、甘河，流域面积50平方千米以上河流154条，流域面积1000平方千米以上河流有28条[1]。行政区北部为黑龙江上游水域，与俄罗斯隔江相望；东南与黑龙江省黑河市爱辉区、嫩江县接壤；西南与内蒙古自治区呼伦贝尔盟鄂伦春族自治旗毗邻；西北与呼伦贝尔盟额尔古纳市和根河市为界。边境线长786千米，总面积8.3万平方千米，下辖1市2县4区、37个乡镇、80个自然村，总人口33.13万人。

根据相关部门统计，大兴安岭地区自2019年至2021年，全区因持续降雨、极端暴雨和上游区域泄洪排涝的影响共发生洪涝灾害和城市内涝事故185起，其中2019年发生18起、2020年发生46起、2021年发生121起，受灾面积0.62万公顷，受灾农田0.02万公顷，受灾群众3000余人，25人因灾受伤，损毁房屋152间，牲畜死亡522只，直接财产损失7千余万元。

1 大兴安岭地区洪涝灾害特点及处置基本情况

1.1 洪涝灾害特点

洪涝灾害包括洪水灾害和雨涝灾害两类。大兴安岭地区主要以雨涝灾害为主，洪水灾害较少。近三年来全区发生的185起洪涝灾害事故中雨涝灾害事故155起、占比84%，洪水灾害事故30起、占比16%。洪涝灾害主要形成的原因是因大雨、暴雨或长期降雨量过于集中而产生大量的积水和径流，排水不及时，致使土地、房屋、农田等渍水、受淹。30起洪水灾害事故主要是由于强降雨和上游地区泄洪排涝导致江河湖泊水量增加、水位上涨泛滥，突破河沿围堤，给人们的生命财产安全造成重大损失，生产生活带来巨大影响。

1.1.1 季节性明显

大兴安岭地区属寒温带大陆性季风气候，有“高寒禁区”之称，夏季海洋季风受阻于山地东坡，东坡降水多，西坡干旱，二者呈明显的对比，但整个山区的气候比较湿润。每年入夏，全区范围降雨量剧增，呼玛河、塔河、多布库尔河、甘河等主干河流分别进入主汛期，河水急剧上涨，各类洪涝及次生灾害频发[2]。据统计，近年来大兴安岭地区主干河流水量上涨出现时间多为6月至8月，从洪涝灾害的发生机理来看，大兴安岭地区洪涝灾害具有明显的季节性、区域性和重复性，年降水量为400～570毫米，降水主要集中在夏季6～9月份，降水量占全年的 75～80%，其他月份虽然长达8～9个月，但降水总量只占全年降水量的25～30%。在近三年来发生的185起洪涝灾害和城市内涝事故中，6～8月份共发生了182起，占比98%。

1.1.2 突发性强、影响范围广

受极端天气的影响，突发暴雨或连续集中的强降雨，易造成河水水位急涨，堤坝溃决，洪水泛滥成灾，洪涝灾害往往同时或连续发生在同一地区，有时难以准确界定，具有突发性大、不确定性强的特点。同时，受台风影响，降雨量短时持续性暴增，短时强降雨等一般多集中于一定区域。例如：2021年6月，受连续多日的强降雨影响，大兴安岭地区所有县、市、区都不同程度发生了城市内涝，其中靠近黑龙江流域的呼玛县和靠近嫩江支流的所有村镇都出现了较为严重的洪涝灾害，致使交通中断、部分房屋和大量农田被淹，五百余户居民被迫转移至安全地带。

1.1.3 受灾程度重、次生灾害多、救援难度大

洪水淹没区域、形成大面积连片水域，汇集快、冲击力强，各类生产、生活设施严重损毁，牲畜、家禽、农作物等损失惨重。突发暴雨或连续集中的强降雨，造成了河水水位急涨，堤坝溃决，洪水泛滥成灾，大量粪便、垃圾、腐烂植物和动物尸体污染环境，蚊虫、蝇类等媒介生物滋生，如果不及时有效处置极易爆发传染病、鼠源性疾病等疫情。洪涝灾害事故破坏力强，易造成电力中断、通信基站线路受损，手机、350M对讲机等通讯设备无法使用，严重影响救援作战行动。大兴安岭地区属浅山丘陵地带，受极端气候和强降雨影响，容易导致山体岩土松动，诱发泥石流、滑坡等次生地质灾害，给救援现场的施救安全带来极大的不确定性，对救援人员人身安全造成极大威胁。洪涝灾害面积广、水量大、涝点多，加之农村道路狭窄、地质松软，大型车辆机械设备难以进入核心区抽水作业，大型排涝设备用电负荷大，农村电力设施无法满足要求，现场救援难度大幅增加。

1.2 近年来参与处置洪涝灾害基本情况

2019年以来，全区的洪涝灾害和城市内涝事故救援工作，在地委行署的统一领导指挥下，地区应急管理局及时启动与气象、水利、自然资源等部门的预警防范工作机制，根据极端天气预警通报，指挥调度市、县、区消防救援队伍、森林消防救援队伍、地方森林扑火队伍以及其他专业救援队伍视情启动应急响应，迅速出动。协调公安、交通、医疗、市政、人力资源和社会保障等部门参与救援和灾情善后安置等工作。共出动28685人次，投入抢险车辆及设备6598台，抢险管涌及漏点176处，抢救遇险人员370人，疏散群众2553人，调拨物资230.91万元，其中帐篷268顶、食品50余吨、医疗物资1.5吨、编织袋59万条、土石料9.8万立方米等。其中全区消防救援队伍共出动执勤救援车辆183车次，出动指战员3215人次，共抢救被困人员276人，疏散被困人员218人，抢救财产388.26万元，排水排涝4万余吨，堤坝加固407米，搬运防洪沙袋23520袋，铺设防浪雨布400米，巡查排险2426千米，为百姓运送生活用水10余万吨。特别是2021年大兴安岭地区的洪涝灾情比较严重、对各级消防救援队伍能否出色完成任务提出了较高的要求。

2 大兴安岭地区洪涝灾害救援处置存在的主要问题

2.1 应急救援联动机制不完善

洪涝灾害事故的救援规模大、任务重、战线长，参战力量涵盖了市、县、乡镇各个层级，各种社会救援力量彼此缺乏联系和配合演练，机动能力参差不齐、运行不够顺畅、信息沟通不及时、分工不明确。特别是面对救援点多、环境恶劣、信息面广、任务重、时间紧等复杂情况时，各救援力量之间的协调和有机配合牵扯了大量精力，无法充分发挥现有社会力量和技术装备的最大效能，救援效果不明显，“大兵团”联合应急救援体系还需进一步完善。大兴安岭地区防汛抗旱指挥部的工作人员仅有少部分是水利专业人员，其余人员多是非专业人员，缺乏信息化技术人才，无法满足救援工作需求。当前，大兴安岭地区洪涝灾害预警系统建设经费投入不足，市级层面的防灾救援预警与指挥机制不健全，应急救援预案编制不完善，“重救轻防”的观念还十分突出，对台风暴雨等自然灾害的预警不够准确。

2.2 实战抗灾救援能力弱

大兴安岭地区消防救援支队共有队员256人，救援车辆72台、舟艇13艘、机动水泵28台、水域救援抛绳包20个、水面漂浮救生绳20条、水域救援服65套、急流专业救生衣35套等用于洪涝灾害救援的装备器材，全区各队伍中水域救援服和急流救生衣数量严重不足，多数救援舟艇马力不足。当发生一般洪涝灾害时属地的消防救援力量和装备是可以满足救援需要，能够顺利完成救援任务的，当发生较大的洪涝灾害时，属地的消防救援力量和装备就很难完成救援任务，而受地域特点的影响，各市、县、区之间距离较远，最近的两个区距离有45千米、最远的区县之间间隔有500余千米，如果调派临近增援力量到场救援，就会出现到场时间较长，甚至出现道路中断无法到达的可能，这样只会贻误战机，如果是全区大范围发生洪涝灾害事故时，各支救援队伍只能各自为战、疲于应对。

其次就是省消防救援总队每年都组织支队级业务骨干进行专业化的水域救援集中训练，但培训人数有限，支队层面组织的专业化集中训练弊端较多。第一，大部分指战员没有接受过水域救援的专业培训，对冲锋舟的驾驶、靠泊与移泊、绳索救援、舟艇救援、船外机的应急维护等方面实操能力欠缺，缺乏救援技术全面的专业人才。第二，支队结合大兴安岭的地形地貌展开实战训练不够，复制总队培训模式多，容易在实战中出现对灾情现场不会评估、不会分析、不会研判等问题。第三，部分一线指挥员没有经过正规、系统的培训和学习，指挥中有较大的随意性，缺乏准确判断决策，采取的战术原则和措施危险性大、不科学，使救援现场处于高风险作战环境。

2.3 通信保障能力不足

大兴安岭地区消防救援支队配备的常规对讲机、现场图像传输设备防水性能差，在遇到需要涉水救援的任务时，现场应急通讯需求难以完全保障，前后方通讯极易被切断，给救援任务带来极大难度。尤其是在断电、通信中断的极端条件下，4G单兵图传、无人机等通信设备无法正常传送现场画面，不能发挥技术优势。

2.4 专业装备器材匮乏、战勤保障能力弱

大兴安岭地区仍有部分消防救援站未能配齐15种水域救援个人防护装备，配置的消防专业救生衣未能达到150牛顿以上的浮力要求，缺乏在污染、寒冷、危险水域进行抢险作业的个人防护装备。有的队站配备的舟艇动力仅为15匹马力，缺乏30或40匹马力的舟艇，无法抵御湍急水流，载人少，救援效率低。水域救援个人装备、支撑稳固器械、抬升救援器械、切割破拆器材、探测器材等专用装备缺口较大，战勤联动机制不健全，在执行水面救援、坍塌救援和路面清障等任务中，严重影响救援效能。

2.5 模块调度与自我保障条件欠缺

调度和模块化出警意识不强、落实不到位，人员组成、装备携行、后勤保障等模块化程度不高，72小时个人保障物品和携行装备过于依赖现场保障。在救援力量运输上，未充分利用社会运输工具，过度依赖运力有限的消防救援车辆。此外，队伍需要长期作战时，在休息、防雨、保暖等方面保障不到位，野外宿营车、野外洗浴车等保障车辆缺乏，易造成参战人员疲劳过度，影响救援力量调整和行动展开。

3 洪涝灾害处置对策

3.1 构建扁平化应急指挥救援体系

在地委行署的统一领导下，建立“政府主导、专业主战、部门协同”高度集权的应急救援总指挥部，由上下级隶属关系指挥变为“点对点、扁平化”直接指挥，减少指挥层级，简化调度程序，畅通指挥关系，确保洪涝灾害发生后各级救援队伍快速反应、有效处置。同时依托“智慧城市”整合环境、自然资源、水利、气象等社会应急联动单位各类系统资源，建立全区一体化的应急资源平台和应急指挥决策平台，实现跨地区、跨部门、跨力量之间的互联互动、信息共享、统一应用，保障各类救援队伍在第一间获取准确信息，前置备勤、密切协作。依托消防救援队伍构建突发灾害事故应急救援力量体系，理顺指挥机制和运作管理模式，加大社会应急救援力量整合力度，按整建制模式组建应急救援突击队，遇有突发事故，实行一键式调度、模块化出动，提升快速反应能力。强化洪涝灾害事故处置专业技术训练和培训，开展国际救援、国家资格认证，打造人员相对固定、处置程序规范、业务技能娴熟的水域专业救援队伍。要充分发挥专家辅助决策作用，健全专家人才库，将洪涝灾害事故专家及民间救援队等力量信息分类建档，战时遂行参与处置决策。继续深化与公安、交通运输、住建、城管、卫健、通信、自然资源等部门联动合作，共享信息资源、设备力量、技术支持，做强应急救援联动力量体系[3]。

3.2 做好物资保障配齐专业救援装备

3.2.1 救援物资配备

建立多元的物资装备供给，有效推进应急救援资源整合，提升边际效应。加大政府购买公共服务力度，重点建立施工机械、设备器材、生活物资、油料补给、仓储物流等社会资源应急调配机制，摸清底数，快速调集，及时补充。强化内部资源共享，加强应急管理系统内部资源整合，将社会救援队伍“块上”装备物资和消防救援队伍“条上”装备物资“统”起来，分地区、分系统、分单位搞好重点建设，构建应急救援“大后勤”保障模式。补齐投送短板，重点攻克人员、装备、物资抵达灾害现场无工具、协调难问题，建立政府层面的多方协作机制，利用铁路、民航、民用直升机等高科技手段，保障急需的救援力量和物资第一时间运抵灾害救援现场。

3.2.2 优化救援装备配备

按照省消防救援总队下发的《推进消防救援队伍水域救援力量体系和能力建设实施方案》内容要求，各消防救援大队和救援站要按照大兴安岭地区水域救援任务环境特点，围绕本单位辖区水域救援任务要求，分别建立水域救援站级分队与排水排涝救援站级分队，所有器材装备必须达到《水域救援专业队装备配备标准（试行）》要求，各地要根据历史洪涝灾害数据统计分析和年度气象致灾趋势研判，按照重、中、轻三类风险等级，确定本地区是重点、次重点或一般地区，对应组建不低于编制员额70%、50%、30%的机动队伍，增配高功率和水陆两用船艇、专业防护和水下搜救等专业装备配备数量，提升水域救援装备配备水平。

3.2.3 提升通信装备防水能力

针对水域救援特点，全面提高通信装备防水等级，水域救援使用不低于IP68防水等级的通信装备。对现有装备采取添加防水外层提高防水等级，确保通信设备能够持续畅通。

3.3 构建专业化队伍训练体系

目前，水域搜救专业人才短缺，各类救援技能获得途径较窄、训练科目较少，特别是潜水救援的专项训练较少，可依托国际成熟的救援队伍训练标准，根据NFPA1670《技术搜救事件用培训和操作标准》要求，在实践中建立明确的专项训练科目，编写救援指南。一是选拔业务骨干参加经过认证的业务培训，通过增加各等级国际资格认证的人数，实现救援技能的阶梯增长，逐步形成从支队领导到一线队员的全员、全内容、全技能覆盖。二是建立水域救援师资库，组织专业教员到队站蹲点组训和指导，提升普通消防员水域救援能力，继而以点带面，选拔优秀人员，推进人才队伍建设，促进救援队伍的良性、可持续发展。三是构建科学高效的培训方式，通过线上、线下的不断训练，建成一支专业的抗洪抢险应急救援力量。例如，依托第三方“网上云救援学习系统”，将典型的救援案例及救援技术要点制作成教学视频，通过网上视频培训系统，实现定期网络化教育，帮助学员掌握正确的救援技术方法。四是建立抗洪抢险救援人员能力分级制度，参照国际搜救指导员联盟的急流救生员等级划分制度，建立各级消防指战员的救援能力分级制度，做到个人能力与处置级别的匹配，为现场指挥调度提供更为专业的参考，避免发生由于盲目指挥调度引起的安全事故，定期开展水域救援实战演练，从实战中锤炼战斗力。

3.4 加强民众防洪意识和自救能力

洪涝灾害具有突发性强，扩散性快，影响范围广的特点。由政府组织的救援队开展救援工作固然重要，但人民群众的自救互救同样重要。应在全民中积极开展应对洪涝灾害事故宣传工作，编写洪涝灾害救援自救知识手册，将公众防灾救灾教育纳入学校课堂，普及公众防灾意识，建立常态化培训演练机制，细化培训演练内容，加强公众对培训演练内容的掌握和参与，注重应急预案演练、加强部门协同，加大应急演练资金投入，确保演练培训的经费支撑。未来社会治理、公共事务的复杂性越来越凸显，政府部门应积极转变观念，从“全能政府”逐步向“有限政府”转变。政府部门应在确保领导角色和责任担当基础上积极引导专业性的第三方民间组织参与其中，通过在预案编制、监测预警、应急备战等方面发挥非政府组织的作用，实现社会力量弥补专业救援力量的不足[4]。

4 结束语

洪涝灾害事故是我们当前或将长期面临的重大自然灾害之一，如何能在灾害来临时有效应对和处置，最大限度地减少人员伤亡和财产损失，是我们各级政府和消防救援队伍所面临的主要课题。面对复杂、多样的灾害风险形势，我们要立足“大应急”体系建设，建立多部门会商研判、预警响应机制，与社会应急力量搭建联勤联动联储协作体系。不断强化专业救援力量能力和装备建设，立足大兴安岭地区消防救援队伍编制实力和洪涝灾害救援救灾需求，统筹构建常规救援、抗洪抢险、排水排涝三大类专业力量，遂行遇险人员搜救、洪涝灾害救援、城乡排涝除险等机动突击性任务，为圆满完成洪涝灾害事故处置任务提供可靠保障。