行政公益诉讼履行判决之检视——以甘肃省88起裁判文书为分析样本

张宇思

(兰州大学 法学院，甘肃 兰州730000)

2015年我国开展了行政公益诉讼的试点活动，试点期满后又于2017年在《行政诉讼法》中加入了行政公益诉讼的相关内容，为我国督促行政权依法有效运行、维护国家公共利益提供了可视化路径。但从行政公益诉讼判决形式来看，法院对于判决形式的选择倾向性明显，这使得行政公益诉讼判决类型逐渐走向单一化。同时，对于行政公益诉讼适用率较高的履行判决来说，其本身在制度运行中存在着履职程度不明确、确认违法判决与履行判决选用不合理、判决内容过于笼统等问题。为弥补这些问题所造成的漏洞，降低履行判决在行政公益诉讼中的不适应性，充分发挥行政公益诉讼的监督效能，本研究立足行政公益诉讼的制度特性，分析行政公益诉讼履行判决的适用状况及现存困境，并提出相应建议，以期提高行政公益诉讼履行判决的实效性与合理性，促进公共利益之维护。

一、行政公益诉讼履行判决立法与司法现状

(一)立法现状

为“实现对公民权益进行有效的司法救济”“提升行政诉讼程序设计的合理程度”[1]，2014年《行政诉讼法》在修订时对行政判决进行了类型化规定，确定了驳回原告诉讼请求、撤销判决、履行判决、给付判决、确认违法判决、确认无效判决、变更判决、采取补救措施或承担赔偿责任等判决形式，完成了对行政诉讼的精细化改造。《行政诉讼法》第七十二条规定，“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”，这是行政诉讼中法院适用履行判决的基础法规范。2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”这条司法解释对履行判决作出了补充性规定，与《行政诉讼法》的规范共同构成了法院适用履行判决的依据。

行政判决是法院体现司法权威的重要手段，它不仅承载着原告与被告之间权利与义务的关系，而且是法院审理意见之“浓缩”，是推进法治政府与法治国家建设的重要利器。为更好地完善政府职能、督促行政机关依法履行职责，2015年我国开展了行政公益诉讼的试点活动，并公布了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等文件，对公益诉讼的提起、审理做了初步规定，但并未对公益诉讼的判决作出单独说明。试点结束后，2018年最高人民法院与最高人民检察院联合发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《两高法律解释》)，其中第二十五条对判决形式做了详细规定，明确“被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行”，这为行政公益诉讼履行判决提供了更为详细的法律支撑。

虽然《行政诉讼法》《行诉解释》与《两高法律解释》对履行判决做了相关规定，但是有关“被告不履行法定职责”的判定及判决内容之详略并不明确，这使得法院在行政公益诉讼中虽可依法作出履行判决，但对具体如何处理上述两个问题仍有争议。

(二)司法现状

1.履行判决是行政公益诉讼主要判决形式之一

为了解行政公益诉讼判决形式的具体情况，本研究收集了甘肃省2015年至2020年所有行政公益诉讼判决，并对其判决形式进行了统计，在剔除无关案件后，共得到88份有效判决。在这88份判决中，属于履行判决的有14份，占比约15.9%；属于确认违法判决的有22份，占比25.0%；同时作出履行判决与确认违法判决的有46份，占比约52.3%；其他判决(驳回诉讼请求、撤诉)6份，占比约6.8%。从以上数据可知，目前行政公益诉讼判决类型较为单一，主要集中在确认违法判决与履行判决上，法院只对个别案件作出了驳回起诉的判决，至于撤销判决、给付判决、变更判决，则从未出现过。在确认违法判决与履行判决中，履行判决的占比也是较高的，单独适用履行判决加上同时适用确认违法判决和履行判决的案件的比例高达68.2%。可见，在行政公益诉讼中履行判决是主要判决形式之一。

行政公益诉讼之所以判决类型单一，主要是因为行政公益诉讼与一般行政诉讼在目的、作用、程序等方面差别较大，有诸多明显“溢出”行政诉讼的特征。根据我国《行政诉讼法》的规定，行政判决主要包括驳回诉讼请求、撤销判决、履行判决、给付判决、确认违法判决、确认无效判决、变更判决。给付判决针对的主要是涉及支付抚恤金、最低生活保障、社会保险等具有给付义务的案件，这与行政公益诉讼维护公益的目的显然不相符。撤销判决适用的前提是行政机关违法作为，而行政公益诉讼中大部分案件是针对行政机关不作为或不完全作为提出的，因而撤销判决适用空间被大幅压缩。确认无效判决主要适用于行政行为重大且明显的违法情形(如行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等)，而行政公益诉讼中行政机关一般不会出现此类重大且明显违法的情形，因而确认无效判决也不常见。变更判决涉及审判机关对专业性较强的行政行为之判断，在一般行政诉讼中适用比例本就不高，在行政公益诉讼中适用率低就更加不足为奇了[2]。因此，行政公益诉讼中判决类型以确认违法判决和履行判决为主。

2.判决方式以要求被告依法履行法定职责为主

根据《行诉解释》第九十一条的规定，履行判决作出的方式有两种：一种是判决被告依法履行原告所请求的法定职责，另一种是判决被告针对原告的请求重新作出处理。“重做判决”本是依附撤销判决存在的，在《行诉解释》颁布后，其适用范围有所扩展，延伸至履行判决的场域，成为履行判决的附属判决方式之一。然而，就笔者收集到的数据来看，在所有作出履行判决的案件中，法院都选择了直接判决被告依法履行法定职责，并未有法院要求行政机关重做处理。究其原因，可能有两点。第一，《两高法律解释》第二十五条专门对行政公益诉讼的判决形式进行了明确，规定法院在行政公益诉讼中作出撤销判决时，可以要求行政机关重新作出行政行为，但在履行判决中并未纳入重做处理的内容。这使得法院在判决时不敢超出此解释的规定而擅自作出重做处理的决定。第二，重做判决给予行政机关较高的自由裁量权，当行政机关不按法院意见依法处理时，有可能引起“程序空转”。一般行政诉讼“程序空转”会导致相对人权益受损和司法资源浪费。当行政公益诉讼发生“程序空转”时，不仅牵涉到个人权益保护问题，而且会导致公共利益的持续受损，所以法院不愿冒此风险，希望通过“要求被告依法履行法定职责”的方式保障诉讼效果。基于现实中法院的这种审判倾向，下文分析也会主要围绕履行判决的第一种方式展开。

3.继续履行判决适用比例高

根据行政机关诉前程序中的履职程度，行政公益诉讼中的履行判决可以分为两种。第一种是行政机关在诉前完全未履行相应职责，法院判令行政机关自判决生效后开始履职；第二种是行政机关在诉前已履行了部分职责，但履职不彻底，法院判令行政机关继续履职。在本研究收集到的案例中，大部分履行判决都是继续履行判决，法院根据行政机关前期采取的相应措施与最后公共利益恢复程度综合评判行政机关履职的程度与好坏，对于未达标的行政机关，法院往往倾向于判令其继续履职。这说明在诉前程序中行政机关完全不作为的情形较少，大部分行政机关都是因为履职不完全才招致起诉。法院对此作出继续履行判决，也是出于尽快推进公益完全恢复的考量。法院在适用此类判决时，需要考虑的是如何判断行政机关不完全作为，以及对于行政机关履职的程度应如何把握。

二、行政公益诉讼履行判决问题之检视

从收集的数据来看，履行判决在行政公益诉讼中适用频率较高，是主要判决形式之一，这符合行政公益诉讼督促行政机关依法履职的功能定位。但是，实践中行政公益诉讼判决并不完善，其判决前提、判决形式与判决内容皆有不合理之处。

(一)判决前提：行政机关履职程度不明确

适用履行判决的前提条件是行政机关未依法履行职责，因而适用履行判决前首先要判断行政机关是否依法履行了相应职责。目前，对于行政机关是否完全履行职责，学界主要形成了两种判定标准：一种是行为标准，即只要求法院判断行政机关是否积极维护公共利益，在诉前程序中是否已穷尽法律所授予的手段与措施，而不考虑通过诉前程序的整改后行政相对人的违法行为是否已停止、公共利益是否已恢复[3]；另一种是结果标准，即法院在判决时不仅要审查行政机关是否积极、全面地履行了相应职责，而且要对其行为结果进行考量，查看行政相对人是否改正违法行为、受损公益是否恢复至圆满状态[4]。虽然学界对此有两种判断标准，但司法实践中法院在审判时往往以行为标准为主，以结果标准为辅，综合考量行政机关在诉前程序中的表现，这样既可以确保受损的公共利益尽快恢复，又可以保障判决的公正性。但是，现实中在适用行为标准时对于行政机关应履职到何种程度具有一定的争议，这也造成了法院内部及法院与行政机关之间的分歧。

为了使行政机关能对所辖领域进行有效监管，行政法往往赋予行政机关责令相对人停止违法行为及处罚相对人的权能，部分行政机关还有直接执行的权力，没有直接执行权力的行政机关也可以通过代履行、加处罚款、申请法院执行的方式来达到行政目的。对于法院而言，在行政公益诉讼中若行政机关未使用责令、处罚等权力而放任行政相对人的违法行为致使公益受损就属于未完全履行职责，毕竟法律给予行政机关这些权力的目的就在于维护公共利益，而行政机关却弃之不用，主观上具有一定惰性，客观上也表现为不完全作为，法院将这种情况视为未履行职责无可厚非。如“兰州市城关区人民检察院诉环境绿化工程指挥部不履行职责案”(1)参见甘肃省兰州市铁路运输法院(2017)甘7101行初83号行政判决书。，法院认为，被告在此案中并未完全履行法定职责。根据《兰州市南北两山绿化管理条例》第四十条的规定，相对人毁坏林木植被的，由县南北两山绿化主管部门责令其停止违法行为，依法赔偿损失，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，并可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的处罚。而被告在起诉前仅针对涉事林场的违法行为发出了三份《林业行政执法通知单》，未进行调查取证，也未作出相应的行政处罚，更未督促林场补种树木。从行为标准来看，被告并未穷尽法律授予的权力，构成不作为。

但是，对于行政机关作出责令、处罚后相对人仍未改正违法行为，而行政机关也未强制执行或申请法院执行时是否应判定其未履行职责具有一定争议。有学者认为，执行阶段不应作为审查行政机关履行职责的内容，因为诉讼程序是对权利义务进行的确认与宣示，执行程序则是对已确定的权利义务内容的强制实现。是否申请执行仅是生效行政决定如何强制执行或实现的问题，并没有权利义务内容本身的纷争，所以无须纳入行政公益诉讼进行判定[5]。从司法实践来看，大多数法院在判决时都倾向于将行政机关不申请执行的行为认定为不依法履行职责。比如“碌曲县人民检察院诉碌曲县水务水电局不履行职责案”(2)参见甘肃省合作市人民法院(2018)甘3001行初10号行政判决书。，法院认为，至此案起诉时行政相对人仍未缴纳所欠水费，被告碌曲县水务水电局作为水费征收部门，未采取有效执法措施，仅在收到诉前检察建议后下发了处罚通知书及限期缴纳水费的通知书，在相对人拒绝缴纳费款时未及时申请法院强制执行，导致国家利益处于被侵害状态，判定被告碌曲县水务水电局未完全履行职责。

此外，有的判决认为，即使行政机关在起诉前已申请执行仍被视为未履行职责。如“敦煌市人民检察院诉敦煌市国土资源局不履行职责案”(3)参见甘肃省瓜州县人民法院(2017)甘0922行初3号行政判决书。，被告敦煌市国土资源局在起诉前已对相对人进行了行政处罚，并向法院申请了执行，法院也已受理，但法院认为被告在收到检察建议后虽申请法院强制执行行政处罚决定并得到法院的支持，但不能以此判定被告已经依法履行了义务，仍旧判决被告败诉。

行为标准是法院审理行政公益诉讼案件时主要适用的标准，在公共利益未得以恢复时法院往往会对行政机关的履职过程进行审查，如果行政机关在法律允许的范围内已经竭尽全力，那么法院会驳回检察机关的起诉。在现实的行为标准之下行政机关需履行到何种程度才算是竭尽全力并没有统一标准，是否将执行阶段纳入审查范围具有争议。为避免造成同案不同判的情形，有必要明确行政机关的履职程度，让行政公益诉讼履行判决的适用标准更为明晰。

(二)判决形式：履行判决与确认违法判决的选择适用不合理

根据本研究收集的数据，法院同时适用履行判决与确认违法判决的有46份，占比约52.3%，超半数的法院倾向于同时援引《行政诉讼法》第七十四条与第七十二条，通过“确认违法判决+责令履行”的判决形式督促行政机关积极履职。

在“古浪县人民检察院诉古浪县林业局不依法履行职责案”(4)参见甘肃省武威市凉州区人民法院(2018)甘0602行初84号行政判决书。中，检察机关向被告发出诉前检察建议，建议其及时纠正怠于履职的违法行为，恢复受损林地的生态环境和地表植被。古浪县人民检察院实地调查取证后发现，古浪县林业局除向当事人下发整改通知书外，并未依法履行监管职责，未督促违法公司恢复林地植被，于是提起诉讼。法院认为，被告收到检察建议后，虽发出整改通知，并责令相对人恢复林地植被与生态环境，但直至公益诉讼提起前，未能采取有效措施，被毁林地受损状态仍在持续，其行为已构成怠于履行法定职责，故判决被告古浪县林业局不履行职责的行为违法。案件审理期间，被告采取了整改补救措施，督促相对人拆除了违法设施，对被毁林地进行了恢复工作，但被毁林地恢复原状尚需一定时日，被告作为林业主管部门，应承担后续生态修复的职责，故判令被告继续履行法定职责。该案中，被告古浪县林业局在诉前程序中并没有完全履职，未穷尽法律手段，受损林地也未得到有效恢复，属于“不完全履职”的情形。在此情形下，已具备作出履行判决的前提，但是法院不仅责令行政机关继续履职，而且通过确认违法判决来宣誓被告诉前行为违法。这一做法违背了履行判决与确认违法判决之间的逻辑关系，造成判决形式上的混乱。

法院之所以倾向于选用“确认违法判决+责令履行”的方式进行判决主要有两点原因。第一，通过这种形式来回应检察机关的诉讼请求。在46份作出确认违法判决与履行判决的案件中，所有检察机关的诉讼请求都是“请求确认被告不履行某职责的行为违法+判令被告继续履行职责”，这与法院的判决形式相吻合。同时，在判决理由中多数法院也是对检察机关这两条诉讼请求进行分别回应的，以此来认定行政机关行为是否违法、是否需要继续履职。第二，司法机关希望通过确认违法判决来加大对行政机关的督促。江必新[6]认为，当前部分行政机关面对诉前检察建议仍旧不够重视，检察机关多次制发检察建议仍旧无法督促其积极履职，为及时维护公共利益，进入诉讼阶段后，应判决行政机关之前的行为违法，充分发挥公益诉讼的示范引导之力，提高行政机关依法行政的意识，促进法治政府的建设。但从实际情况来看，确认违法判决对行政机关的威慑效果并不明显。确认违法判决是一种类似“声誉罚”的负面评价，本身并不具有制裁性，需要与国家赔偿相结合才能形成有效的救济[7]。单独的确认违法判决缺乏足够的执行力，法院无权对被告行政机关的作为方式下达指令，其制裁性整体偏弱，在司法实践中起到的威慑与督促作用十分有限。法院同时适用确认违法判决与履行判决的效果并不理想，实践中需厘清二者的关系，使行政公益诉讼的判决在理论上合理、在效果上达标。

(三)判决内容：履行判决过于笼统

行政公益诉讼中，若诉讼结束之前被告行政机关还未完全履行职责，将受损的公共利益恢复至最初状态，法院往往会作出“责令被告继续履行法定职责”的判决。但司法实践中对于责令履行的内容、方式与程度有较大的争议，争议的焦点在于法院适用履行判决时享有多大的权力，是否可以向行政机关下达具体的指令。行政公益诉讼作为客观诉讼的特殊性使得法官对于司法权介入程度有着不同的判断，也导致行政公益诉讼履行判决内容上的差异性。具体而言，行政公益诉讼履行判决主要有两种形式。

一是原则性判决，即法院在最后判决时只笼统责令行政机关继续履行法定职责，并不具体要求或限制行政机关履行职责的时间与方式，具体如何操作由行政机关自主决定。比如，在“天水市麦积区人民检察院诉天水市自然资源局麦积分局不履行职责案”(5)参见甘肃省天水市秦州区人民法院(2019)甘0502行初31号行政判决书。中，法院判决“责令被告天水市自然资源局麦积分局对杨家沟采石区域的生态环境继续履行治理修复的监管职责”。在“清水县人民检察院诉清水县畜牧兽医局不依法履行职责案”(6)参见甘肃省天水市秦州区人民法院(2019)甘0502行初4号行政判决书。中，法院判决“责令被告清水县畜牧兽医局在本判决生效后，依法对第三人在饮用水源一级保护区的养殖经营活动继续履行监管职责”。

二是具体性判决，即法院在最后判决时并不局限于笼统的责令履行，而是对行政机关的行政行为作出明确的指示，对行政机关将要采取行为的期限、方式进行限制。比如，在“兰州市西固区人民检察院诉兰州市西固区水务局不依法履行职责案”(7)参见甘肃省兰州市城关区人民法院(2018)甘0102行初24号行政判决书。中，法院责令被告“在本判决生效后六个月内，履行监督管理职责，清除排洪沟内部及两侧堆放的建筑垃圾和生活垃圾，保障行洪安全”。在“兰州市检察院诉兰州市税务局不履行法定职责案”(8)参见甘肃省兰州市铁路运输法院(2018)甘7101行初125号行政判决书。中，法院责令被告“在判决生效之日起90日内将第三人甘肃恒基房地产开发有限责任公司欠缴的1440651.69元营业税款追缴到位”。这两起案件中，法院不仅明确了后续行政机关需要履行的职责、需要维护的公益，而且将行政机关的履职行为限定在一定期限内，防止行政机关诉后拖延，限缩了行政机关后续履职中的裁量权，相比于只责令履行的判决来说，更加具体明晰。

本研究统计了收集的88个案件中判决内容的详略情况，有60个案件法院作出了“责令履行”的判决，其中有40份属于原则性判决，有20份属于具体性判决。从数据来看，多数法院在行政公益诉讼中倾向于作出原则性判决。若将审视目光扩大至整个行政诉讼就会发现，在一般行政诉讼中亦有判决内容明晰程度的争辩。一直以来，具体性判决的适用不断遭人诟病，直到《行诉解释》出台，其第九十一条规定，被告不依法履行职责时“法院可判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责”，具体性判决才有了适用空间。就立法层面而言，这一规定其实赋予法院作出具体性判决的权力，代表着履行判决在内容上的一次巨大飞跃。但是，就司法实践来看，法院在判决时仍旧呈现保守状态，不愿作出较为具体的判决。

法院之所以有此保守倾向，主要是受到行政机关首次判断权的影响。首次判断权指行政行为是否作出、何时作出及如何作出，原则上都应由行政机关首先进行判断，行政机关职权内未予判断处理的事项，法院不得予以限制或代其进行判断。它涉及的主要问题是行政权与司法权在行政诉讼中的关系问题，也即司法权介入行政权边界的问题。依据首次判断权的要求，行政诉讼中司法机关需要尊重行政机关的裁量权，只有在行政机关已作出第一次判断后才能进行“事后”的二次判断[8]。因此，出于对司法权界限的考量，法院在审理行政公益诉讼案件时倾向于作出模糊性、笼统性的履行判决，尽量不对行政机关指手画脚，确保司法权不会越界。但从司法效果来看，由于其判决内容过于模糊，缺少实际操作性，因而在行政公益诉讼中对行政机关的指导性不强，约束力不够。在没有具体行为约束的情况下，行政机关仍旧有可能继续之前的消极态度，使督促履职的目的落空，也有可能导致出现“程序空转”的问题。因此，部分学者[9]认为，应增加具体性判决的比重，更好地督促行政机关维护公共利益。

目前，我国对于行政诉讼中司法审查强度问题的讨论一直未达成一致。解决履行判决问题的核心在于为提高履行判决的明晰程度找到一条合适的进路[10]，使司法能动和行政尊重之间达到平衡。

三、行政公益诉讼履行判决完善之建议

当前，行政公益诉讼在判决前提、判决形式、判决内容上皆有待完善。判决前提的不明确使得“行政机关不依法履职”的判定争议不断；判决形式的不合理导致履行判决与确认违法判决之间关系混乱；判决内容的不合理导致无法对行政机关后续履职进行指引。鉴于此，有必要分析行政公益诉讼履行判决的适用条件，明晰它与确认违法判决之间的关系并合理把握判决内容的详略程度。

(一)判决前提：明确行政机关的履职程度

司法实践中，法院在适用行为标准时对于行政机关履职到何种程度才能认定为完全履职有争议，其分歧主要在于生效行政决定的执行行为是否应作为审查对象。本研究认为，在对这一问题进行认定时应秉持一种“全链式”思维[5]，即将执行阶段也纳入考量因素。也就是说，“未完全履行职责”的判定范围不仅限于行政机关对相对人违法行为的初始处理，而且应涵盖生效行政决定的执行行为。

首先，仅作出行政处理但不依法执行属于形式作为而实质不作为的一种。形式作为而实质不作为指行政主体虽然开启了行政程序但并未履行实质性的法定义务，它在形式上具有以下构成要件：第一,行政主体具有法定职责与义务；第二，从形式上看，行政主体在外部已有作为的表现；第三，从实质上来看，行政主体并未达成法定目标，且此结果是因行政机关主观原因造成的，并不是由客观环境的限制造成的[11]。在行政公益诉讼中，被诉行政机关往往是某一区域的政府或是相关领域的主管部门，具有一定行政管理职责，这些行政机关在作出初始处理时实际已履行了一部分职责，比如责令停止违法行为、行政处罚等，但是根据《行政强制法》的规定，有直接执行权力的机关应在期限到达后强制执行，没有直接执行权力的机关应及时申请法院强制执行。从行政公益诉讼目的来看，执行阶段才是确保其实现的主要步骤，不论诉前程序中行政机关如何处理，若相对人执意不停止违法行为，行政机关也不及时申请执行，行政公益诉讼就会陷入瓶颈，无法达到预期目的。可以看出，行政机关只处理但不执行虽然在形式上具有“作为”的特点，但是由于非客观因素并不能达成行政公益诉讼的目的，实质上仍属于不作为。设置行政公益诉讼的目的是维护国家利益与公共利益，其本质是建立服务型政府，在服务政府的意义上,政府不能将职权等同于权力,愿意行使就行使,不愿意行使就随意搁置[12]。行政机关不及时对行政决定进行执行是随意搁置权力的表现，理应认定为不完全履行职责。

其次，行政行为具有过程性。行政行为并非静止的事物,而是一个不断发展的动态过程。行政机关为达成某项行政管理目的而实施的一系列行政行为,构成了一个前后承接的动态过程，这种管理活动的动态性决定了行政行为的过程性[13]。行政行为具有一定的过程性，根据每一阶段的特征，可以将行政行为大致划分为三个阶段，即了解取证阶段、作出行政决定阶段及宣告与执行阶段。行政公益诉讼中也包含这些阶段，且因为行政公益诉讼的“双阶程序”构造，这种阶段性与过程性体现得更为明显。在诉前程序中，行政机关为完成保护公益的目的，必然需要对违法行为与受损公益进行调查取证，之后还要作出相应的行政行为并及时执行，以便尽快完成公益的修复。在诉讼过程中与诉讼结束之后，未完全履行职责的行政机关还应继续采取行政措施直至行政目的达成。可见，行政机关若想完全恢复受损公益，需要一系列行政行为的配合，单凭孤立的行政行为难以实现这一目的。实际上，每一个完整的行政活动都是一个连续的行政过程，是由若干步骤与环节拼装组成并分段进行的[14]，这些为推进行政目的而采取的行政措施具有一种时间上与法律上的关联性，前后相扣形成了一个完整的行政行为流程系统，即一条连续的“行政行为链”[13]。这一行为链表明，即便是对某一具体事件进行处理,仅凭借一两个行政行为是无法完成的，这样单一的行政行为往往难有成效。在行政公益诉讼中，行政机关为达到目的也需一系列行为的交叉辅助，需要检查、处罚、执行手段的有效配合才能维护公益，仅作出初始决定而不申请执行实际上打破了诉前程序的“行政行为链”，无法在这一流程系统中推进行政目的的实现。

综上，法院在行政公益诉讼案件的判决中应将生效行政决定的执行行为纳入考量因素，在非客观因素的影响下行政机关未及时执行或申请执行就属于未完全履行职责。但应注意的是，如果行政机关已经在诉前申请了执行，且法院业已受理，那么不应认定其未完全履职，这是因为大多数行政机关没有直接执行的权力，必须借助法院的权力才能完成行政程序。当行政机关申请后，后续工作就由法院接手，此时行政机关对于案情发展并没有足够的掌控力，即便判决其“继续履行法定职责”，行政机关也无计可施，在此种情况下行政机关已经穷尽法律手段，无法作出有效回应。

(二)判决形式：正确选用履行判决与确认违法判决

经过案件统计与分析可以发现，在行政公益诉讼中法院有同时作出确认违法判决与履行判决的倾向。虽然这种判决形式占比较大，但是这一做法的合理性存在争议。

从判决逻辑上来看，所有行政判决的作出都是以行政行为违法为前提的，这一前提意味着任何行政纠纷都可以通过确认违法诉讼解决。因此，大陆法系国家普遍将确认违法诉讼定位为一种具有补充性的诉讼形式，当案件可以通过形成之诉、给付之诉等解决时，不能再单独提起确认违法之诉。只有其他诉讼类型无法适用时，当事人才能通过确认违法之诉维护自身利益。同时，法院审理行政案件也须明确形成之诉、给付之诉的优先地位，承认确认违法判决适用上的补充性。我国《行政诉讼法》并没有进行诉讼类型的区分，只是对判决形式进行了类型化，但这仍然适用上述逻辑——确认违法判决相比于其他判决来说具有补充性与替代性，当有适用其他判决的条件与可能时，确认违法判决应退居二线，不宜也不应与其他判决同时适用。

确认违法判决仅仅是对行政行为的合法性进行判断，而履行判决是在确认行政行为违法的基础上要求行政机关作出一定行为，其本身就具有确认不作为违法的功能。相比确认违法判决而言，履行判决的救济更直接也更有效。故而，确认违法判决只能是履行判决的补充，或者说是课予义务诉讼的衍生品[7]。

从我国法律规定来看，《行政诉讼法》第七十四条明确了适用确认违法判决的几种情形，其中第二款规定，行政机关不履行或拖延履行法定职责，同时判决履行没有任何意义的，可以作出确认违法判决。这说明适用确认违法判决的前提是履行判决无适用的可能性与必要性。而在行政公益诉讼中，当行政机关未完全履行法定职责、公共利益仍遭破环时，行政机关属于不完全作为，此时行政机关仍有继续履职维护公益的紧迫性与必要性，不属于第七十四条所规定的“判令履行无意义”的情形，对此法院应单独责令行政机关继续履职，而不应同时作出确认违法判决与履行判决。确认违法判决的实质是对行政行为合法性作出否定评价，但这一评价本身并不会改变该行政行为形成的法律关系[15]，其意义在于作出否定评价时保留行政行为的法律效果。如果行政公益诉讼中对于需要继续履职的情形作出确认违法判决，相当于虽确认行政行为违法，但仍保留行政机关怠于履职所产生的法律关系，相对人的违法行为不必停止，受损的公共利益也不必恢复，这显然与行政公益诉讼的设立初衷相悖。

现实中已有法院认识到了这一点，并在判决中明确了确认违法判决与履行判决的适用关系。在“山丹县人民检察院诉山丹县水务局不法履行职责案”(9)参见甘肃省矿区人民法院(2019)甘95行终1号行政判决书。中，二审法院认为，一审法院作出的“确认违法+责令履行”的判决有误，根据《行政诉讼法》的规定，如果对一个被诉行政行为能够作出撤销判决或者履行判决的，应当优先考虑这两种判决，只有在不能或者不需要作出撤销判决或者履行判决的情况下，才作出确认违法判决。因此，二审法院撤销了一审判决并责令被告限期履行法定职责。

(三)判决内容：加强履行判决的司法能动性

法院作出履行判决时普遍认为，履行判决只能在司法权的界限内确定行政机关有某项义务需要履行，至于这一义务何时履行、如何履行则是行政机关自主判断的权限，否则就会出现司法权僭越行政权的情形。也就是说，法院在判决时尽量给行政机关预留自主空间，以防影响行政机关的首次判断权。但从行政公益诉讼的判决效果来看，过于原则性、模糊性的判决在实际中的指导意义并不强，尤其对于行政权处于强势的我国而言，原则性判决不利于行政公益诉讼目的的达成，也不利于司法权威的实现。

基于行政诉讼实践中的低效及首次判断权理论的不断缓和，我国2014年修订《行政诉讼法》时将“解决行政争议”纳入总则部分，使其与“监督行政机关”“保障公民权益”共同构成多元行政诉讼立法目的，确保行政诉讼能够实质解决行政争议。这对履行判决提出了更高的要求：法院在作出履行判决时除考虑国家权力结构与三权的各自特性外，还应着重考虑司法救济的有效性、定纷止争的效果、公益维护的目的等因素，做到救济到位、解决到位、监督到位，避免“程序空转”[16]。因此，为契合行政诉讼立法目的，我们应有意识地增加具体性判决，加强对行政机关诉后执行行为的引导与约束，推动司法机关在履行判决中的能动性，做到实质解决行政争议，切实维护公共利益。具体到行政公益诉讼中，该领域行政不作为现象较为突出，行政机关的执法状况不甚理想，虽然法律设置了“诉前建议+诉讼监督”的双阶程序构造，但仍有部分行政机关无视法律、逃避责任。诉讼程序已经是行政公益诉讼中督促履职、维护公益的最后一道防线，若司法权过于消极不能提供有效监督，那么被破环的公共利益很难在有效时间内得到修复。因此，法院在审理行政公益诉讼案件时不能只机械地奉行司法尊重原则，机械地适用首次判断权，而应在合理范围内适当进行司法能动，尽可能发挥行政公益诉讼的督促作用。

虽然行政公益诉讼需要加强履行判决中的司法能动，但是也应注意不能过于细致从而变成对行政机关的指手画脚，这要求法院须把握好判决的“度”，明确什么时候应作出具体性判决、什么时候应作出原则性判决。具体而言，法律规范对行政机关的履职范围、手段、条件与期限等内容规定得越明确，行政机关诉后的自由裁量范围就越窄，此时法院可以对行政机关的行为作出较为明确的判定；当法律规范较为宽泛，行政机关裁量空间较大或案件含有较强专业因素时，法院应恪守谦抑之品格，不宜在履行判决中就实体问题作出明确要求，但这并不意味着要将所有选择权交给行政机关。对于尚有裁量空间的案件来说，法院可以对行政机关的履职方式、期限等设定一定幅度，或者通过引进专家意见、专家辅助人等方式对行政机关履职的方式、标准、期限等进行限制[16]。比如在“裕固族自治县人民检察院诉裕固族自治县环保局和林业局不履行法定职责案”(10)参见甘肃省高台县人民法院(2018)甘0724行初70号。中，法院判决“被告环保局和林业局在判决生效后应全面履行监督管理职责，完善当地生活污水处理设施，确保排放污水达到国家标准”。这里给出了行政机关履行职责所要达到的标准，即达到国家污水处理标准。这既保证了行政机关之后行为的自主性，也确定了验收标准，能有效督促行政机关依法履职，达到维护公益的目的。