兴安盟国有林场改革措施、效果及建议

蒋丽娟 韩广峰 高冬菊

内蒙古兴安盟林业和草原保护中心

兴安盟共有国有林场（局）32 个。截至2021年底，兴安盟国有林场总面积3489.33 万亩，其中有林地1869.84 万亩，灌木林地730.42 万亩，疏林地30.24 万亩。主要树种有杨树、白桦、柞树、榆树、落叶松、樟子松、山杏、绣线菊、锦鸡儿等，森林覆盖率72.52%，森林蓄积量8855.69 万立方米。截至2019年底，共有职工7591 名，其中在职职工4267 名、退休职工3324 名。

兴安盟国有林场是20 世纪50 至70年代建立的。这一阶段，在国家计划经济体制下，国有林场全部为全额拨款事业单位。建场初期森林面积达1267.61万亩。20 世纪70年代末到90年代后期，国家减少投入，林场自负盈亏，致使林场经济处于困境。林产品生产周期长、林场改革滞后等问题使国有林场发展陷入低谷，主要表现在管理制度不完善、生产经营困难、债务负担沉重、职工队伍人员冗杂、社会保障压力巨大等。

一、国有林场改革措施

加强领导，提高站位。2015年，中共中央、国务院印发《国有林场改革方案》，内蒙古自治区党委、自治区人民政府印发《内蒙古大兴安岭重点国有林区改革总体方案》和《内蒙古自治区国有林场改革方案》，兴安盟成立了由盟委、行署主要领导任组长，分管领导任副组长，各旗县（市）政府主要领导及盟级相关部门为成员的国有林场改革领导小组，研究部署全盟国有林场改革工作，完善改革相关配套管理办法，落实改革所需资金，协调解决改革中的重大问题，制定工作时间表，确保改革顺利进行。

完善方案，科学推进。2016年，兴安盟行署印发了《兴安盟行政公署关于贯彻落实〈内蒙古自治区国有林场改革实施方案〉的意见》。同时，为保障各地国有林场改革工作有序推进，兴安盟督促各旗县（市）及五岔沟林业局、白狼林业局认真编制了国有林场改革实施方案。6 个旗县（市）国有林场改革实施方案经自治区国有林区林场改革领导小组批复，于2017年由各地政府修改完善后印发执行；五岔沟国有林管理局、白狼国有林管理局改革实施方案经各相关部门修改完善，于2018年8月20日由盟行署印发执行。

强化培训，把握方向。为使各地准确理解把握中央、自治区国有林场改革政策要求，兴安盟先后多次派出相关业务人员参加原国家林业局及原自治区林业厅召开的改革座谈会及改革培训班，切实提高具体业务人员的政策理论水平和业务能力。同时，及时向各相关单位印发了《国有林场改革材料汇编》等，方便各地及时掌握上级关于国有林场改革工作的相关部署和工作要求，统一了思想认识和行动方案，形成了良好的协作推进氛围。

严格督导，实事求是。兴安盟指派原盟林业局、编制办、人社局、财政局等相关部门组成调研督察组，深入各地对各国有林场资源资产、人员结构、社会保障、债权债务等情况和改革推进情况进行调研督导，梳理各地面临的困难问题，提出相应的意见建议，帮助各地推进改革工作。同时，为及时掌握各地改革进展情况，组织专人协调相关部门每周对各地国有林场改革进度进行调度，确保各地改革工作按部就班进行。

二、国有林场改革效果

落实“三定”指标，理顺管理体制。全盟30 个国有林场及2 个经营局均设定为公益一类事业单位，人员及机构经费纳入同级财政预算，全盟国有林场经费自收自支的局面彻底改变。改革后，国有林场承担保护培育森林资源、维护国家生态安全的责任。重新核定编制4730 个，减少编制1805 个，并设置管理岗725 名、专业技术岗2263 名、工勤技能岗1742 名。

生态功能显著提升。通过实施大力造林、科学营林、严格保护等措施，森林面积和蓄积量不断增加。根据二类调查，2017年底，国有林场森林面积1992.74 万亩，蓄积量5445.95 万立方米；2021年，森林面积增加到2600.41 万亩，蓄积量增加到8855.69 万立方米，森林质量明显提高，生态功能显著提升。

落实民生保障，改善职工生活。全面落实国有林场职工社会保障政策，为7591 名国有林场职工缴纳了“五险一金”，其中补缴林场拖欠养老保险费1.628 亿元，补缴人数3162 人，实现了应保尽保。同时，经过各地人社部门的审核认定，林场自主招工人员以购买服务方式被招聘为森林资源管护员，通过森林经营抚育、造林等方式优先安排就业。

完善公益林管护机制，加强森林资源监管。旗县林业和草原局跟林场、林场跟护林员层层签订责任状。加强护林员队伍管理及防火、有害生物防治、野生动植物保护相关理论知识学习和野外实际操作培训。森林资源监管制度和森林资源保护管理考核机制进一步完善。

建设基础设施，改善生产条件。随着国有林场改革工作的深入推进，全盟已将32 个国有林场（局）场部水、电、路等基础设施按属性纳入了相关规划，为进一步改造建设奠定了良好基础。2017—2019年，中央预算总投资1560 万元，建设国有林场管护用房65 个，使兴安盟广大一线护林员的生产生活条件得到了切实提高。

落实森林经营管理制度。全盟各林场立足实际，在对森林资源开展细致调查的基础上，确定了各林班的林木培育方向。2020年，32 个林场（局）由原内蒙古第二林业监测规划院承担编制了《森林经营方案》，并经盟林业和草原局批复实施。

三、国有林场改革发展存在问题及建议

管理制度问题。虽然国有林场改革主要工作已完成，但观念落后、管理粗放等问题仍然存在，人员激励机制不完善，资源管理制度不健全，档案管理不规范。建议进一步规范绩效考核、岗位聘任、森林资源管理等各项林场管理制度，充分发挥员工的积极性和创造性，强化林场生态建设与保护的职能，实现国有林场森林面积和蓄积量持续稳定增长。

财政资金问题。按2017年12月盟市和旗县公益一类事业单位财政预算标准测算，改革后全盟32个国有林场（局）年增加财政支出约5 亿元，包括机构运转经费、职工工资及“五险一金”等。在国家要求地方政府严控举债、化解金融风险、减税降费政策的形势下，兴安盟各级财政的财力都严重不足，新增国有林场人员和机构费用，更加大了财政压力。建议适当增加地方政府一般性转移支付基数，以缓解地方财政压力。

社会资本造林问题。因国有林场财力不足，营造林能力差，引进社会资本在国有林场内造林是未来的发展方向。但是私人在林场承包造林不能办理林权证，只有有限的林木所有权和林地经营权，在融资贷款和变现上存在一定障碍，一定程度上影响了社会资本造林积极性。建议政府就社会资本参与国有林场营造林方面出台支持政策，以明确林场与第三方的责任和权利，确保国有林场森林资源保护和培育健康发展。

产业发展问题。林场产业结构单一，仍以传统种植业、养殖业为主，融资渠道少。建议在保护好森林资源的前提下，根据各林场立地条件和资源优势，在林果产业、林下经济产业、森林旅游产业、种养加工产业等方面积极寻找发展突破口，不断提高林场经济效益。充分利用入股、招商引资、吸引外资等方式拓宽增收渠道。通过组建林业投资公司，充分调动社会积极性，推动国有林场可持续发展。

人才队伍问题。国有林场现有职工年龄偏大，男职工平均年龄47 岁，女职工平均年龄43 岁；且文化程度偏低，林业工作技能不足，不利于林业科技的推广应用，直接影响造林、森林防火、病虫害防治、野生动植物资源管护等森林资源培育和管理工作。建议加强专业队伍建设，通过公开招录、购买社会服务等方式，积极引进、培养森林生态经营、科学管理等方面的综合人才，聘用营造林、森林防火、病虫害防治、野生动植物资源管护等方面的技术骨干工人，成立一支满足国有林场经营需求的专业队伍。