深入推进“三个做优做强”促进城市整体功能加快跃升

刘军伟

成都市委提出的“三个做优做强”决策部署，是在建设践行新发展理念的公园城市示范区统领下，对探索城市治理体系和治理能力现代化新路子、促进区域协调发展和增强经济人口承载能力时代使命的深切呼应，其核心任务是提升城市功能能级、优化城市功能空间格局、促进区域协调发展。这要求中心城区、城市新区、郊区新城发挥各自比较优势、应对困难挑战，各展其长、竞相发展，形成整体发展合力，共同促进城市整体功能加快跃升。

“三个做优做强”是提升城市功能能级、优化空间功能布局的重大战略部署

城市的发展史也是城市空间功能布局的演进史。从城市化不同阶段，国内外超大城市功能空间演进历程可以发现，在“中心城区集聚→郊区化→大都市区化”演进过程中，城市功能布局相应地呈现出“基于规模经济效应的集中布局→部分功能圈层式逐层向外分散疏解→多中心网络化组团式发展”的演进规律。特别是在大都市区化阶段，随着互联网、城市地铁、城际铁路的普及，交通运输成本对不同区位选择的影响逐渐下降，传统的土地租金函数形式发生改变，城市功能逐渐打破行政区划边界和圈层束缚，在市域甚至更大区域（都市圈、城市群）范围内优化布局；各区域更加强调基于自身基础条件和特色优势领域做强功能，进而形成功能各异、互补支撑的大都市区发展格局。该阶段城市人口和经济活动呈现群簇分布、组团形态，各区域在空间上体现出分散性、在功能上体现出整体性，城市功能布局呈现多中心、网络化、组团式发展态势，区域发展也逐步走向均衡。

当前，成都常住人口超过2100万，已晋升为超大城市，随着人口快速集聚和城市快速发展，逐步进入大都市区化发展阶段，多中心发展雏形出现，但一些发展不充分不平衡的问题迫切需要加以解决，主要表现为：一是城市发展的均衡性与高质量发展要求不相匹配。中心城区和郊区新城发展差距较大，存在明显的发展层次和能级差异，主要表现为锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区（下文简称：主城五区）人地矛盾突出、经济增长放缓、人均产出不高，主城五区以外的中心城区有效承载空间趋于饱和、人口集聚过快且人均产出增长较慢、发展质效不高，郊区新城经济承载能力不足、经济发展面临“凹陷”风险。二是公共服务供给结构与人口分布不相匹配。主城五区人口高度集聚，建成区城镇人口密度高达约1.59万人/平方公里，集中了全市超50%的三甲医院和省级重点中小学，但每千人医疗卫生床位数和学前教育、中小学学位严重不足；主城五区以外的中心城区人口增长过快、新增流动人口最多，建成区城镇人口密度约1.14万人/平方公里，但区域内公共服务资源压力较大，人均公服水平普遍低于主城五区和郊区新城。三是产业能级提升需求与产业空间承载能力不相匹配。中心城区还存在大量低效用地，郊区新城产业空间承载严重不足；同时，产业发展需求和土地供给存在错配，工业用地占比相对不足，仅为建设用地总量的19%，远低于上海的31%，且分布相对零散。

成都推进“三个做优做强”，强化功能导向、推动城市功能空间布局优化，既是奋力打造中国西部具有全球影响力和美誉度的现代化国际大都市，提升城市发展能级位势，引领构建区域高质量发展新格局的使命担当；又是顺应超大城市功能格局演进规律，打破以行政区划为导向进行单片区域、单个体系谋划城市功能的传统思路，强化以经济区视角统筹谋划全域功能，促进城市功能多中心、网络化、组团式发展；更是促进城市核心功能在市域内统筹谋划布局，形成若干功能组团，推动基本功能供给向常住人口覆盖，有效破解“三个不相匹配”问题的战略部署。

中心城区：要立足“先行引领”，打造具有国际竞争力影响力的核心功能集聚高地

随着成都加快打造中国西部具有全球影响力和美誉度的现代化国际大都市，“成都服务”和交流合作辐射影响范围将不再局限于周边区域，而是拓展至全国、全球；中心城区的发展基础和内涵底蕴无疑是成都提升城市发展能级、拓展影响力竞争力的核心支撑地。这就要求中心城区做优做強高端要素运筹、国际交流交往、现代产业支撑、文化传承创新、时尚消费引领等核心功能，打造具有国际竞争力影响力的核心功能集聚高地，引领成都辐射力影响力向全国、全球拓展。围绕做优做强以上功能，中心城区既有优势，同时也面临挑战。

优势方面主要有：一是现代产业集聚发展，主城五区服务业增加值比重均在70%以上，且多以金融服务、商务商贸为主，金融服务已在东大街、骡马市、建设路形成连片聚集；龙泉驿区、新都区、郫都区、新津区、温江区等地汽车产业、轨道交通、智能家居、电子信息、医药健康产业已成链成群。二是文化底蕴深厚，集聚大熊猫、金沙遗址、武侯祠、东郊记忆等文化IP，文化资源总量占全市的2/3以上，形成了宽窄巷子、文殊坊等知名特色街区。三是时尚消费引领功能突出，提质打造春熙路、蓉北等高品质商圈，其中，主城五区社会消费品零售总额占全市的比重近60%。四是国际交流交往基础较好。全市已开馆领事机构均位于中心城区；成都熊猫国际美食节、中国成都国际非遗节、成都国际时装周等重大活动相继在成华区、青羊区、锦江区举办。

挑战方面主要有：中心城区特别是主城五区还存在制造业低端环节、商品批发贸易市场、大体量仓储物流等非核心功能，核心功能升级缺乏空间支撑；体现中心城区“流量”优势、文化底蕴的特色功能显示度不高、竞争力不强；主城五区以外的中心城区随着人口快速集聚，基本教育、医疗、体育资源供给数量短缺问题更加突出、供给品质也有待提升。

由于主城五区与中心城区其他区域在发展基础、产业结构、区位禀赋等方面的差异性，未来就主城五区来说，一是更好地发挥“流量”优势，强化时尚消费潮流引领，推动国际时尚型、枢纽商业型、文旅体验型商圈及场景打造。二是紧扣产业能级提升和消费市场变化趋势，提质升级金融、健康、科创、文创等现代服务业；创新发展都市工业，推动其向服务型制造、平台化经营和个性化服务转型。三是打造系列文化交流国际品牌，拓展国际交往合作，提升城市形象国际标识度，在增强城市实力上发挥更大引领示范作用。四是在基本功能上要突出“优功能、提品质”，注重高品质居住、高质量教育、高水平医疗、多彩文体服务、便捷出行服务、智慧治理等供给。而主城五区以外的中心城区在未来发展上，应充分发挥其承上启下的区位优势，一是要更好接续主城五区服务业发展势能，突出“强功能、扩总量”，大幅提升公共服务供给数量和质量，应对人口快速集聚态势；着力促进制造业和服务业融合发展，大力发展直接面向先进制造业需求的物流、贸易、研发设计、检验检测等生产性服务业。二是联动城市新区更好夯实功能承载，全市重大功能设施和产业载体主要集中在主城五区以外的中心城区和城市新区，将功能平台载体联动起来，共同夯实功能承载基础关键在于这两个区域。这就要求未来应强化陆港空港等开放平台一体打造、联动发展，产业平台以建圈强链为抓手强化共建。三是辐射郊区新城协调发展，强化对郊区新城的产业引领协同、消费及公共服务辐射，在辐射带动中提升自身发展能级、促进市域协调发展、城乡融合发展。

城市新区：要强化“牵引带动”，打造高质量发展的动力引擎和新的增长极

成都将加快打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源，要求持续增强产业高端环节引领、创新策源、开放门户等核心功能支撑，这就需要更多拥有高能级平台、枢纽或具有资源要素集聚优势的区域差异化承担或共担城市核心功能，支撑城市功能能级跃升。因此，在中心城区“先行引领”基础上，有必要做优做强四川天府新区、成都东部新区、成都高新区的创新策源转化，国际门户枢纽、新兴产业集聚等核心功能承载能力，通过功能延展、联动，形成核心功能差异化分区，增强城市核心功能联动共担合力。围绕做优做强以上功能，城市新区有特色优势，但也面临不少挑战。

优势方面主要有：一是围绕创新策源转化功能，四川天府新区加速打造成渝（兴隆湖）综合性科学中心、西部（成都）科学城、天府实验室等重大科技平台；成都高新区深化成都未来科技城、成都新经济活力区等平台载体建设。二是围绕国际门户枢纽功能，成都东部新区持续推进成都天府国际机场空港综合保税区、天府国际航空经济区等建设，四川天府新区积极建设中国西部国际博览城、天府国际会议中心等载体，成都高新区高起点建设中日（成都）地方发展合作示范区等开放平台。三是围绕新兴产业集聚功能，成都高新区规划建设交子公园金融商务区、成都天府国际生物城等承载金融、生物医药等产业；四川天府新区高标准建设天府数字文创城、天府总部商务区等承载数字文创和总部经济集聚；成都东部新区加快建设简州智能装备制造新城、成都未来医学城等承载先进制造业集聚。

挑战方面主要有：一是核心功能打造尚需时日和加大投入，且与周边区域延续互动不足。如四川天府新区的重大科技基础设施仍在布局建设阶段，创新业态布局和产业链有待完善，创新要素辐射带动能级不高；成都天府国际机场处于运营初期、临空经济区还处于起步阶段，临空产业有待集聚；承载国家科技创新中心功能的成都高新区、四川天府新区都难以独立支撑，必须在创新策源转化功能方面强化联动共担。二是基本功能短板突出。基本医疗、养老、文体资源供给水平低，优质公共服务资源严重不足，对人才吸附力还有待增强。城市新区千人口医疗卫生床位数远低于全市平均水平，一级幼儿园占全市的比重也偏少。

下一步，城市新区应强化“牵引带动”，高效协同中心城区和郊区新城提质发展产业链与创新链，加快形成优势互补、联动发展格局，打造高质量发展的动力引擎和新的增长极。具体而言，一是四川天府新区要突出创新策源转化功能，联动成都高新区及周边区域打造学科内涵关联、空间分布集聚的原始创新集群，打造以“基础研究+产业创新+企业创新”为核心的功能组团，共同支撑科技中心建设。二是成都东部新区应主动推动“两场一体化”运营、临空经济区协同发展，做强空港枢纽国际链接功能以及临空经济区的国际物流、国际消费功能，共同支撑成都国际门户枢纽建设。三是成都高新区聚焦“发展高科技、实现产业化”，发挥国家自主创新示范区辐射带动作用，持续提高经济质效和综合竞争力，努力争创世界领先科技园区。四是城市新区都需要重视基本功能加快建设问题，其中，四川天府新区应突出“先行示范、高标准建设”，着力先行塑优公园城市形态、加大优质公共服务供给、优化住房供应结构、提升城市智慧治理能力；成都东部新区应突出“适度超前、前瞻性布局”，重点营建高品质绿色空间、前瞻布局优质公共服务设施、超前建设城市主干路网、建立智慧治理体系；成都高新区应突出“产城融合、优化提升”，加快高品质社区建设、优化提升公共服务供给、推动职住平衡、提升城市智慧治理能力。

郊区新城：要突出“战略支撑”，打造超大城市持续健康发展的重要战略空间

城市新区更加突出高端产业、创新策源、开放门户等核心功能打造，而基本功能需要与相邻郊区新城联动，共同做强功能组团，强化对外辐射、引领区域发展。从这个意义上讲，郊區新城可以说是成都可持续发展的战略支撑，其作用包括承接产业及功能、截流外地来蓉人口、与核心功能承载区域联动打造功能组团，辐射周边区域；而鉴于郊区新城以城镇、乡村、生态为主的地域景观和产业业态，在功能上赋予其做优做强生态价值转化、促进乡村全面振兴、公园城市乡村表达、粮食安全等核心功能。围绕做优做强以上功能，郊区新城有特色亮点，但也面临很大风险挑战。

优势方面主要表现为：在功能培育上已具备一定的基础，简阳市依托简阳临空经济产业园、成都空天产业功能区，联动成都天府国际机场，正加快集聚发展临空产业；都江堰市依托青城山—都江堰旅游景区、大熊猫国家公园、融创成都文旅城等，发展文旅产业；彭州市依托成都高分子新材料产业功能区、天府中药城等，发展新材料、中医药大健康产业，依托天府蔬香现代农业产业园、中国（成都）国际农产品加工产业园（彭州）核心区，引领乡村产业发展；邛崃市依托平乐古镇·天台山国家5A级景区、龙门山山地旅游国际度假区、天府现代种业园等，发展文旅产业、现代种业；崇州市依托观胜镇严家弯湾林盘景区、崇州市现代农业产业园等，创新公园城市乡村表达和促进乡村全面振兴；金堂县依托淮州新城、金堂工业园、成都现代农业装备产业园等承载先进制造业；大邑县依托西岭雪山景区、安仁·大邑博物馆、南岸美村林盘景区特色小镇等，发展文旅文创，创新公园城市乡村表达；蒲江县依托天府农创园、中德（蒲江）中小企业合作区、川藏铁路交通优势资源推动智能制造、乡村产业发展。

挑战方面主要有：一是经济密度不高、规模偏小，有经济“凹陷”风险，亟需加快发展；人才、技术等高端要素集聚缺乏吸引力，同时西部区域生态环境保护责任压力较大。二是特色功能显示度不高，如生态价值转化功能不强，有特色、有品位、有代表性的旅游品牌较为缺乏，据“2021年10月5A级景区品牌100强榜单”显示，成都唯一上榜的青城山—都江堰旅游景区居第70位，远落后于峨眉山景区（5位）、阆中古城旅游区（29位）、黄龙景区（34位）。三是优质公共服务资源配置不足，基础教育资源相对紧缺，作为承载全市24.5%常住人口的区域，三甲医院占全市的比重仅为15.8%；普通小学、普通中学每一教师负担学生均高于全市平均水平。

下一步，郊区新城首要任务就是推进以县城为主要载体的新型城镇化，突出“补短板、强弱项”，以县城为主战场，推动综合交通便捷高效、着力公共服务提标扩面、加快市政设施提档升级，全面提升对人口的吸附力、对经济发展的承载能力。同时，发挥生态资源禀赋优势，深入实施生态环境导向的开发 （EOD）模式试点，创新生态服务产品供给，健全生态产品价值评价与保护体系，建立生态资源市场交易机制，探索生态价值转化新路径。还应注重深化农业结构调整，丰富乡村经济业态，提升农业科技创新能力，统筹推进两项改革“后半篇”文章，以城带乡引领推动乡村全面振兴。

（作者系成都市经济发展研究院区域经济研究所所长）