哈萨克斯坦大选：托卡耶夫华丽转身

张建伟 卓奕舟

时隔三年半，在中亚大国哈萨克斯坦11月20日的总统选举中，现任总统托卡耶夫以约81%得票率获得连任，于11月26日宣誓就职。

此次非正常选举，是根据9月通过的宪法修正案提前举行的。宪法修正案除了将首都名称由纳扎尔巴耶夫的名字“努尔苏丹”改回“阿斯塔纳”之外，还将总统任期由“5年、可连任”调整为“7年、不得连任”。

托卡耶夫先将自己的原任期缩短一年半，再将总统单届任期增加两年，实际上并没有太多延续自己的掌权期，但却延续了该国2017年修宪削弱总统权力以来的趋势，即一步步告别“超级总统制”，甚至不惜为此消除首任总统纳扎尔巴耶夫的“个人印记”。

自从哈萨克斯坦1991年独立至2019年，纳扎尔巴耶夫一直担任总统。在掌权的28年里，他通过在修宪问题上与议会既妥协又合作，逐步打造了“超级总统制”。

该国1993年过渡宪法规定，在议会停止工作期间，国家元首有权以“总统令”方式，代行议会权力，做出法律性决定。1995年经全民公决通过的宪法规定，总统的每届任期为5年—相应将纳扎尔巴耶夫的总统任期延至2000年。1998年宪法修正案，将下届总统任期从5年延长至7年，但规定连任不得超过两届。

经过近10年的探索，纳扎尔巴耶夫声望日隆，于1999年1月提前举行的总统大选中获连任。2000年7月颁布的《首任总统法》，明确了“首任总统”终身享有的权力，包括就国家建设、国家对内对外政策和国家安全等重大问题发表倡议、担任宪法委员会委员等权力。此时，哈萨克斯坦的政体还是处于相对正常的状态。

这之后，政治稳定的哈萨克斯坦，经济驶入快车道：2000—2008年，该国人均GDP从1229美元稳步快增到8458美元，堪称阶段性奇迹。2005年12月，众望所归的纳扎尔巴耶夫第三次当选总统。为了保持这种稳定向好的局面，该国2007年宪法修正案将总统任期由7年减为5年，扩大了议会的权力，但取消了“首任总统”的连任限制（继任总统仍受限制）。尽管有所退让，但纳扎尔巴耶夫的权力地位事实上更加稳固。可以说，哈萨克斯坦此时已形成“超级总统制”。

经历2008年全球金融危机冲击，哈萨克斯坦的經济一度下滑，但很快再次大幅跃升。于是，纳扎尔巴耶夫在2011年4月第四次当选总统。

2014年开始，随着大宗商品超级周期结束，该国经济大滑坡，而且似乎很难回调。纳扎尔巴耶夫第四个任期原本到2016年结束，但为了顺利连任，就以避免与那年的议会选举撞车为由，将总统大选提前到2015年4月举行，新任期也相应变为2020年届满。也就是说，纳扎尔巴耶夫的第四、第五个总统任期，加起来只有9年（实际只做了8年）。

这样一番调整后，从2017年修宪将总统部分权力移交政府和议会开始，哈萨克斯坦经济就明显好转。外界没想到的是，2019年3月纳扎尔巴耶夫突然宣布辞去总统职务（由参议院议长托卡耶夫担任临时总统），同时保留了三个重要的职务，包括哈萨克斯坦国家安全委员会主席、执政党“祖国之光”党主席、哈萨克斯坦人民大会主席。

如此安排，实际上开启了一个二元权力格局的政治实验：由毕业于莫斯科国际关系学院、曾任联合国总干事的托卡耶夫，以总统身份在前台（“一线”）行使法定职权，纳扎尔巴耶夫则以“监护者”的角色在后台（“二线”）施加影响力。

上述设计的初衷是，找到一条权力平稳交接与过渡的道路，为首任总统纳扎尔巴耶夫实现“权力软着陆”提供空间。

但这种二元权力格局最大的问题在于，权力与权威的相对分离，或者说是法定权力与事实权力的分离，导致作为总统的托卡耶夫，在执政前两年无法有效约束纳扎尔巴耶夫的亲朋谋私。后者继续担任政府要员或掌握核心经济部门，形成了一个盘根错节的利益集团，损害了大多数哈萨克斯坦人的利益。

因此，在经过今年1月该国空前的暴力骚乱后，托卡耶夫宣布启动全新的政治改革，以实现“拥有强大议会的总统制共和国”。3月16日，托卡耶夫出席议会上下两院联席会议，宣布将修宪30多条，内容涉及总统在任期间需要停止党派身份的规定。4月26日，托卡耶夫辞去“阿玛纳特”党（原“祖国之光”党）领袖职务，并退出该党。

9月1日，托卡耶夫在发表国情咨文时，建议今年秋季提前举行总统选举，并建议将总统任期改为“一届7年、不得连任”。9月17日，托卡耶夫签署由议会通过的上述宪法修正案。11月20日总统选举登场，托卡耶夫完成华丽转身。

从制度设计上看，总统身份祛党派化，便于名义上以全民利益的代表者身份履职。

遵照“胜者全得”的选举规则，总统制国家的民主竞选经常是一种零和游戏，这成为政治冲突的潜在因素。败选总统的一方，很难有途径在短期内得到行政权力，由此就会加剧各自背后利益集团之间的紧张关系。

总统身份祛党派化后，从参加竞选到获胜当选，总统可以避免党派身份的牵绊，专注于总统职责，增强其作为“全体公民领导者”的信号。理论上，这样可以弥合国内矛盾、团结国内力量，促进国内政局稳定并推动国内经济发展。

然而，在现实运作层面，总统身份祛党派化也可能产生某些负面效应，从而稀释其制度改革的预期目标。

一方面，总统身份祛党派化可能产生弱化政党的负面效果。哈萨克斯坦本身国家诞生时间短，国内政党政治不像欧美社会那样有着深厚的经验，可以说该国的政党政治仍然处于初期阶段，大部分公民还未形成“政党认同”。此时，要求总统保持政治中立，将会让选民把关注点转移到候选人政党身份之外的议题，比如候选人的“民族、资历、能力、道德”之上。

更重要的是，如果形成这样“选人不选党”的总统选举状态，将会弱化该国的政党制度。哈萨克斯坦的政党制度本身就不完善，如果以候选人为中心的选举现象加剧，候选人在当选之后建立以个人为中心的权力网络，将会给该国本就发育不完善的政党体制进一步的打击，政党的组织化的支持力量也会被削弱。

另一方面，总统身份祛党派化反而可能强化总统的专权。在总统制国家，由于立法权和行政权分离，政党能在议会中通过行使立法权，对总统进行制衡约束。而此次政治改革要求总统保持政治中立，总统身份祛党派化，会使得总统在法理上不受政党纪律的直接制约，可能利用其自身强大影响力去控制议会。

哈萨克斯坦属于“强总统弱政党模式”，大权总揽的总统早已成为权力中心，原本脆弱的政党制度难以对总统形成有效约束。而此次政治改革，要求总统在任期间停止政治党派中的身份、保持政治中立，使得政党原本能在总统选举前后发挥的作用全然失效，可能会变相造成对于总统个人影响力的路径依赖。

从1991年12月当选为独立后的哈萨克斯坦共和国的首任总统开始，到2015年以近98%的超高得票率第四次连任，纳扎尔巴耶夫在近30年的总统任内，可谓胜选达人。

托卡耶夫从2019年6月以近71%的得票率当选总统，到这次在初步结果中以81.3%的得票率获得一个完整的7年任期，他可能的实际任期也长达10年多，甚至略微超过了首任总统为继任者量身定制的“最多两届10年任期”。因此，他选择另辟蹊径的总统一任制，并不会实质削弱自己的政治地位，反而收获了比2019年大选时更高的得票率。

总统一任制，优点很明显：通过规范最高权力运行，从制度根源上阻止专权者的出现。美国前总统门罗认为，如果允许总统连选连任，一個精明能干、野心勃勃的总统可能永久执政。为了避免这一结局，菲律宾、韩国、墨西哥、哥伦比亚、秘鲁、巴拉圭、洪都拉斯、危地马拉、萨尔瓦多等，目前都实行总统一任制。

当然，总统制国家采取总统一任制，也并非十全十美。该制度在实践中，也面临着外部挑战与自身局限。

首先是来自稳定与发展的挑战。1970年代以来，拉美地区的许多总统制国家在宪法中禁止总统连选连任。然而，仅仅经过十多年的实践，这一制度变革就产生了很多问题。由于政策的短期性，不少拉美国家都遭遇了经济危机尤其是债务危机，拉美人民生活水平持续下降。到了1990年代，为了满足人们对稳定与发展的渴望，很多拉美国家重新启动总统连任改革，因为拥有更长执政时间的总统是国家政局稳定的强有力代表。

不允许总统连选连任的规定，自身也有极大局限。在《联邦党人文集》中，美国政党制度创建者汉密尔顿认为，不准行政首脑连选连任有以下不良后果：“不准连任的第一个不良后果，在于减少了要求表现好的动力；不准连任的另一不良后果，在于可能导致邪念的产生、造成假公济私以及在某种情况下的擅权侵吞；不准连任的不良后果之三，在于社会被剥夺去受益于担任国家最高行政职位的人在任期中积累的经验；不准连任的不良后果之四，在于当国家处于紧急情况下，某人之在位对国家的利益与安全可能有重大影响之际，却需要将其撤换；不准连任的不良后果之五，在于形成行政稳定的宪法阻力。”

总统一任制对政党也会产生不小的负面影响。日本政治学教授粕谷祐子（Yuko Kasuya）研究发现，总统任期限制会导致政党制度不稳定。一任制导致在任总统无法利用国家资源去参与下次总统选举，会让潜在的总统候选人数量增加。由于总统候选人数量变多，其各自所代表的政党之间的区别就会变小，导致民众的选票被稀释，政党制度无法发挥在总统选举上的作用，其稳定性也被削弱。

总统层面的党际竞争的不稳定，进一步导致政党与选民的联系较弱，议员候选人改变所属政党身份的成本相对较低。随着总统权力不断易主，议员们也会频繁地改变政党身份，由此增加了政党体制的不稳定性。因此，总统一任制改革可能是一把“双刃剑”，其出发点可能是限制总统权力，但可能导致本就脆弱的政党体制进一步弱化的结果。

托卡耶夫在哈萨克斯坦的政治改革试验，不管最终能否成功，都为对这一命题的探索，留下了一道“制度深痕”。