税收政策改革对榆林市经济增长的影响研究

曹瑞耘

(1.榆林学院,陕西 榆林 719000；2.韩国又松大学，韩国 大田广域 34606)

税收是我国财政收入最重要的组成部分，在有效的资源配置、收入分配调节等方面发挥着非常重要的作用，同时，税收和经济增长之间有着密切的相互影响的关系，税率、税收政策、税收总量、税收结构等因素都会影响经济活动，经济的增长与税收总额之间存在着双向促进的关系。

榆林市的发展主动力一直是依靠于传统的能源开发，巨大的发展潜力和优良的投资前景吸引了大量的投资人，但目前企业所面对的税收环境建设上仍存在一定不足，面临的问题主要有对外部投资的吸引力缺乏，当地企业在发展过程中阻力重重，对当地经济带来了不利的影响。因此，如何把握利用财政税收制度来提升榆林市营商环境，进而推动当地经济的持续稳定发展是当前急需解决的问题。

1 榆林市经济发展与财政税收的现状

1.1 榆林市经济发展情况分析

榆林市在“十三五”期间实现了地区生产总值年均增长6.9%，“十三五”期间地方财政收入年均增长6.6%。通过对15年间GDP的增长趋势进行分析，可以看出，2005年—2019年，不管是榆林市GDP总量还是全国的GDP总量都保持着基本上逐年上升的态势。榆林市GDP总量从2005年的447.63亿元一跃到2019年的4 136.28亿元，增加了3 688.65亿元，年均增长率为18.27%；而在这一期间，全国GDP总量由2005年的187 318.9亿元增加到2019年的990 865.1亿元，年均增长率为12.94%,榆林市GDP年均增速显著高于全国平均增速。

从图1可以看出，两条GDP增长率趋势线的走向基本一致，2008年是一个非常显著的分界点，GDP增长率由2008年前的波动上升态势直接断崖式下降(受全球次贷危机引发的经济危机影响)，之后GDP增长率迅速回升，但是2011年再次出现急速下降的态势，至2015年出现负增长率，主要原因是2012年—2014年煤炭市场的持续低迷，受大量进口低价煤的挤压和国内煤炭产能过剩严重的双重影响，煤炭价格急骤下跌，在2014年底，煤炭价格降至了几乎最低的极值，而榆林市经济对煤炭资源的经济依赖过大，因此地区生产总值也随着急降。2016年后呈现放缓的增长趋势。但是，榆林市经济增长率变化的整体幅度大于全国水平，受外界经济危机的冲击较大，这是由于榆林市是资源富集型城市，产业结构较为单一，制约着本市经济发展，整体经济水平波动较大。

图1 2005年—2019年榆林市与全国的GDP增长率变化趋势

1.2 榆林市财政税收现状分析

近几年来，加快深入推进全面改革是我国的重要工作之一，税收体制也随着全面改革的步伐逐步进行完善，财政税收问题也被大众所关注。

笔者通过对税收的总量、结构等的深入探索，对榆林市的整体税收发展状况进行分析。

1.2.1 榆林市税收总量分析。在2005年—2019年期间,榆林市税收的总体规模基本上呈现出上升的趋势，由2005年的17.34亿元增加到2014年的185.91亿元，在2014年从峰点转升为降,2017年时再次开始爬升，税收收入有了大幅度的攀升，近年来，增速放缓。总体来看，榆林市税收收入总量在这15年间处于整体增长的状态，税收总量的年均增长率高于GDP的年均增长率，为26.70%。同时，通过分析数据可以得出，经济增长的速度加快，可以扩大税源，增加税收收入，有力地促进了税收收入的增长，进而税收收入总量的增加保证了政府的部分财政收入，为政府提供公务物品及服务提供了保障。

1.2.2 榆林市税收分税种结构分析。不同税种所带来的税收收入与其在总税收收入中的比重变化可以帮助政府部门进行合理的税种结构设置，进一步完善税收政策。同时，榆林市作为资源大市，资源税在税收总收入的影响比重较大，在保证财政税收收入的应收尽收的同时也要紧跟国家高质量发展战略，在矿产资源合理开采的同时也要加大对生态环境的保护力度。

图2 2005年—2019年榆林市三大税种收入及在总税收中的比重

2 榆林市税收对经济增长影响的关系分析

2.1 税收弹性分析

税收弹性(Et)过高或过低都不利于经济的健康发展，它通过收入增长率和国民生产总值增长率二者之间的比例关系，来描述税收收入在经济增长变化之下的变动幅度。根据学者的研究，我国现阶段较为适合的税收弹性保持在0.8～1.2之间小范围波动是较为合理的，大于1.2则表明纳税人的税收负担水平较高，对经济的可持续发展带来不利影响；小于0.8则表明要重视税收收入的结构，存在不合理的现象，收入分配职能不能充分体现。

根据图3榆林市税收弹性系数的变动情况，数据显示，榆林市仅2013年和2015年的税收弹性处于0.8～1.2的合理范围内，其他年份的系数值受到多方面因素的影响，波动较大。2008年、2014年和2016年税收收入弹性均小于0.8,说明这几年的税收收入对收入分配的调节功能没有很好的实现。其中，2016年的税收弹性的系数值小于0，原因是当年的GDP增长率为负，因此税收弹性也为负数。其余9年的地区生产总值的增长速度均小于税收收入的增长速度，且税收弹性均大于1.2,税收收入富有弹性，这说明榆林市的经济增长速度相对于榆林市税收收入增长幅度来说较慢，具体原因是榆林市经济增长对煤炭资源的依赖度高，特别是当煤炭等原材料市场价格大幅上涨时，第二产业的税源规模迅速扩张。

图3 2005年—2019年榆林市税收弹性系数变动情况

2.2 宏观税负与经济增长率分析

为了反应税收与经济增长的具体关系，经采用宏观税负与经济增长率的相关关系来分析，本研究选用狭义的宏观税负进行统计，即税收收入在GDP中的比重，同时笔者对GDP进行了处理，将名义GDP转换为实际GDP，实际GDP消除了价格波动的影响，这样进行统计分析的实际参考价值较高。

图4描绘了实际GDP增长率和宏观税负的变化形势，观察二者的趋势线可以得出：①2008年前，宏观税负的增长促进了经济增长率的增长。2009年，在经济危机带来的持续影响的情况下，GDP增长率呈现出猛然下降趋势。②之后的5年时间，实际GDP增长速度慢慢减缓，2015年GDP增长率到达最低，这主要考虑煤炭价格的大幅下跌。宏观税负也是下降的趋势，但是下降的幅度较GDP增长率较小，在2016年降至低点，这一波动的主要原因在于财政税收制度的改革带来的政策影响：2016年是“营改增”税收政策的推行之年，这一个改革直接作用于税收收入的总量，降低重复征收，2016年之后的宏观税负水平呈现出显著的下降趋势；2017年宏观税负转降为升，主要考虑的原因为2016年资源税的改革在全国推行，在将资源税的征税范围扩大的同时，进一步改革了资源税的计税方式由从量计征变革为从价计征，榆林市有丰富的资源禀赋，资源税增加明显，同时由于资源税占税收总收入的比重较大，对宏观税负的影响显著。2019年在国家大力实施减税降费的政策背景之下，宏观税负进一步趋于平缓增长趋势。

图4 2005年—2019年榆林市实际GDP增长率与宏观税负

3 影响榆林市经济增长的税收问题及其成因分析

3.1 税收制度

税收制度是税收工作开展的前提，也是整体税收总量健康发展的基础。不合理的税收制度有可能带来税收的重复征收，不利于纳税主体的持续发展，表现出来就是税收增长的变动幅度大于经济增长的变动幅度；同时，在税种的设定、税率的制定、税收优惠减免措施等方面也需要进行持续的改进更新。例如，通过“营改增”制度的推行，在避免税收重复征缴的同时，也解决了营业税征收过程中缺少优惠征收的短板，营业税改革为增值税后，由价内税调整为价外税，市场中商品的价格体系也随之改变，这有利于企业内部结构和产业结构的调整。

3.2 税收结构体系

税制结构是指税收制度中各项税种的组成及不同税种的占比分配。通过税负转嫁的难易程度，分为直接税和间接税。其中，直接税主要的组成部分是：所得税和财产税。直接税可以有效地调节纳税人的收入，一般通过调节直接税来实现税收分配公平的目标，实现税收对国民收入分配的调节作用和自动稳定器的机制作用。间接税包括增值税、消费税等，是在商品流转过程中即经济交易过程中征收的税，税负容易转嫁给最终消费者，通常通过提高商品或服务的价格转嫁给消费者，对生产者的影响较小，当间接税的比重较大的时候，更有助于实现经济效率目标。

虽然在深化税收制度改革的大背景下，榆林市间接税比重逐步下降，从2006年的82.33%逐步降低到2019年的76.25%，间接税收入占税收总收入的比重仍然比较大，表现在征管过程中企业的税收负担有着很强的转嫁性。当企业的规模足够大时，企业与供货商进行价格谈判的能力也就越高，大型企业会实现更低的原材料进货价格(后转)或提高商品的售价(前转)的转嫁方式将税负进行转移。而西部地区主要以原材料供应,在榆林市更多地表现为能源开采类型的企业，缺乏大规模的深加工企业，议价能力较弱。此外，要结合经济发展要求，制定与经济发展相适应的税种体系，拓展思路，努力创新。观察榆林市的经济发展现状，做到首先保障居民刚需住房之后，开展房产税的征收，根据实际情况设置合理的税率，遏制房地产经济中的投机行为。

3.3 税收征管

税务部门的职责就是保障税收征管工作的顺利开展。随着科学技术水平的飞速发展，各部门都开展了网络服务的方式，税务部门与时俱进，征管方式不断转变，便利程度与效率都得到了提升，不过仍然存在一些不足。在税务风险的监控方面，可以多方面进行智能工具的利用，做到前期的税源预测与分析，中期的征管方式多样化，以及后期的税收变动情况分析。全盘掌握才能全面提升应对能力。同时，转变税收征管理念和征管模式，前期多沟通，中期多指导，后期多表彰。针对不同类型、不同规模的纳税主体，主动调研，总结纳税人的问题、难题，从问题出发寻求征管工作的新路。另外，各政府部门应该加强沟通，协调共进，税收征管的优质开展将为当地经济发展提供更好的服务。

4 解读财税政策改革，推动榆林经济发展

财税制度作为调节宏观经济的重要手段，对地区间经济发展差距过大进行多方面的平衡和调节。

4.1 细化税收分成制度，保证榆林地方税收

现行的中央地方共享税分成比例是按照税种不同划分的，划分分成比例的时候并没有考虑区域间的经济发展差异，因此不同区域中央地方的税收分成比例是一致的。然而，现实的情况是西部区域的经济相对落后，如基础性的公共设施等都远远地落后于经济腾飞多年的东部区域，这就意味着西部区域地方财政面临的购买性财政支出压力会更大。前面我们提到，西部地区因为基础性的公共设施和服务落后而导致招商引资的吸引力有限，进而税收收入难以提高，形成一个恶性循环，因此我们可以考虑再税收分成的时候适当提高西部地区的税收分成比例，降低东部地区的分成比例，做到税收优惠政策上对西部地区的适当倾斜。既能实现财政收入再分配过程中的调节机制，也能通过增加西部区域的地方财政收入来提高当地的购买性支出水平，优化基础性公共设施的供给，优化西部区域竞争力，吸引企业进驻，缩小区域经济发展水平差异引起的区域税负水平差异。

国务院出台的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》中明确指出，在财政事权的划分之上需要调动市县积极性。榆林市政府应该向省级政府积极争取税收收入的分成划分，调节财力增量分配格局，在保障各地既有财力的基础上，促进新增财力在级次之间、地区之间合理配置，促进区域协调发展。榆林市由于自身的资源禀赋，税收收入较高，但市内基础设施、公共物品及服务却并不完备，财政支出压力较大，应该争取较大比例的税收分配以保证正常的财政支出，尽快实现资源优势转化为经济优势。

4.2 优化税收制度结构，保障榆林地方财力

4.2.1 健全地方税体系。消费税征收环节后移，由原有的生产环节征收后移至消费环节进行征收，拓展地方税源，对地方税收收入来源有明显的补充作用。榆林市的城镇居民人均可支配收入为35 682元，较上年增长5.2%，榆林市的居民消费潜力巨大，但是缺少消费品生产企业，因此消费税征收环节的后移，对地方财政收入带来正向的提升作用，这是因为当地消费税税收收入的增加以及与之相应的附加税费也同时增长，这样一来，城市居住环境、基础教育、城市公共设施等都得到相应的改善。

榆林市应该积极发展消费税相关的行业，餐饮、零售、旅游等服务行业都是我们关注的重点。消费能力充足的情况下，榆林市急需大型的综合体购物中心，为了能提升本地营商环境来产生吸引力，必须确保基础设施的完善，营商环境的优化。同时消费环境得到保证之后也有助于当地大力发展旅游业，进而吸引具有消费能力的人群流入，最终形成消费税收入增长和地方经济良性发展的动态循环。

4.2.2 完善直接税体系。在税收体系构建中，通过合理的对直接税占比进行提高来合理化税制结构。确立财产类和所得类税种在税收体制中的主体地位，充分发挥税收的再分配的调节效应，有助于增加居民可支配收入，推进收入分配改革，推动迈向共同富裕。

尤其是在房产税制度方面，可以制定合适的房产税税率和免征额，譬如可以进行房产累进税率和唯一住房免征的办法来加大非刚需房产的征税力度，来遏制不良的房产市场风气，从而实现税收对收入的条件作用，保障普通百姓的住房刚需，增加居民生活幸福指数。

4.2.3 落实税收法定原则。榆林市作为一座资源型城市，为了可持续的健康稳步发展，必须重视资源的过度开发问题，要促进榆林市的资源开发及利用的质量与效率，必须通过立法的方式，适当的提高相应的税率，实施从价与从量相结合的征收办法来提高税负限制过度开发，进而增强地方财力。

榆林市作为传统的依靠矿产资源发展的城市，推动经济增长的主要助力就是对自然资源的开发与利用，这一发展方式虽然在初期推动了经济总量的迅速增加，但是由于技术的落后和生态环境意识的淡薄，对本市的生态产生了严重的破坏，不利于当地推动循环经济、绿色经济。因此我们可以通过企业在资源开采过程中的生态破坏与恢复程度、资源的深入利用率以及开采技术的学习提升等因素进行量化评分，通过得分来进行相应的税收优惠和惩罚措施，从而来激励和鞭策企业对资源进行合理的开发和利用，减少生态环境的破坏。

2019年，榆林市税收收入总额355亿元，其中资源税收入111.28亿元，比重高达31.35%，资源税收入是榆林市税收的重要组成部分，要确保足够的重视。虽然从短期来看资源税的改革加重了现有煤炭企业的税收负担，但是从长期利益来看，资源税的改革有助于推动传统煤炭企业的转型升级，有助于提升资源的深度综合利用率，有助于绿色循环经济的持续发展。因此，榆林市应该借此契机，加大对传统煤炭企业的引导力度，推动产业转型升级，寻求长足发展。

4.3 精准把握国家政策，确保优惠切实落地

国务院的指导意见中指出西部地区所享有的税收优惠政策继续有效直到2030年底。即西部地区的国家鼓励类产业企业减按15%税率征收企业所得税优惠政策继续执行，同放宽了对鼓励类企业的要求标准，将鼓励类产业占营收比重从70%降至60%。

榆林市享有的企业所得税税收优惠政策，对现有投资者，对西部地区鼓励类产业企业的投资意向及投资规模有继续稳定的作用，同时，所得税税收优惠的申报条件的放宽，有利于更多的企业享受优惠，增强企业获得感。我们应该通过这样优厚的税收优惠政策去吸引发达地区潜在投资者，扩展本地区地方政府税源，增加地方政府税收收入。

4.4 深化税收征管改革，促进税收治理效能

在税收征管方面的改革过程中，我们要紧密联合当前的发展现状，利用人工智能科技手段，建设税收大数据，全面推动税收征管现代化、数字化、智能化，提升税收征管效率。各税务部门在征收各项税费的过程中，应当确保征收力度，保证征收效率，建设智慧税务，推动税收征管现代化。

在数智时代，在个人所得税App，电子税务局等电子化税收的广泛推广之余，税务机关应充分运用现代信息技术，利用多重智能手段，做好税源监控，实现对缴费人的风险分析及管理，对逃漏税高发区域加强监控防范力度；对发票开具及使用进行全过程监控，将虚开骗税等违法行为由事后惩处提前到事中精准防范。榆林市地方税务部门应该收紧税收征管力度，做到依法征税、应收尽收，加强对管辖范围内重点税源的监控力度，避免税款流失带来的经济损失。

财政税收政策作为调节经济发展的主要手段之一，对地区经济的持续发展有着重要的影响，解读实施好符合西部地区实际的财政税收政策有利于促进当地经济的健康稳定发展。榆林市的经济发展现状最需要的就是结构的优化升级，质量提升为主，榆林市县级地区政府部门在经济发展过程中应该积极争取国家和省级政府的政策支持，争取更多政策上的倾斜力度，综合资源利用财政税收优惠政策，通过合力打造出优质税收环境，助力与经济的可持续发展。税管部门的主要发力点在于完善各项环节，在政策的实施过程中不断改进规范，利用好大政方针，提升本部门管理水平，营造优质的税收环境,为市场经济主体焕发新的活力起到促进作用，最终实现榆林地区经济的稳定发展。