常州市营商环境持续优化分析

□文/左坤锋 杨 婷

（1.常州机电职业技术学院经济管理学院；2.江苏高校哲学社会科学重点研究基地智能制造产业经济研究院 江苏·常州）

［提要］营商环境是一项涉及经济、社会改革和对外开放众多领域的系统工程。常州市正处于转型升级、推进高质量发展的加速期、关键期，优化营商环境是解决常州经济社会发展瓶颈的重要途径。本文在梳理总结常州市营商环境改革成效基础上，提出进一步优化营商环境实现经济高质量发展的建议。

一、常州市营商环境综合改革成效显著

营商环境是城市吸引力、竞争力和创造力的外在体现。常州市紧紧围绕“种好幸福树、建好明星城”，全力落实高质量发展要求，以“一流的智慧政务、一流的营商环境、一流的综合监管”三个“一流”工程建设为重点，不断推进营商环境综合改革，以优化营商环境的“进”，带动实现经济运行的“稳”，更好地推动经济社会高质量发展。

（一）大力推进“3550”改革成效显著。自实施“3550”改革以来，紧紧围绕改革目标，稳步推进“不见面审批”，持续深化“证照联办”改革，积极推进“一城通办”登记模式，不断创新“便利化登记举措”。“3个工作日完成企业开办”改革取得显著成效：一是“三个工作日完成企业开办”注册开业达标率99.87%，企业开办环节从6个压缩至3个，提交材料从14件减至4件；二是全面建立企业开办专窗；三是归集共享“数据信息资源”。

不动产登记服务不断优化。创新推出“不动产登记智慧云平台”，搭建一站式登记交易服务生态链。在全国首创不动产“登记+交易”一体模式，通过采取“易家服务”“创建‘融E办’品牌”“推进不动产登记电子证照”等一系列措施，促进不动产登记工作的提质争优；申请材料减少近10项，“5个工作日办理二手房交易登记”包括买卖合同网签、资金监管、申请贷款、缴税、产权转移登记和抵押登记等所有流程，5个工作日内获得不动产权证达标率为99.92%。

施工许可审批制度改革不断深化。围绕“四统一”要求明确了69项具体任务，实施全流程优化再造，将工业建设项目审批分为“前期指导、多评合一、规划审批、联合审图、施工许可”5个服务阶段，并实行分段负责制、全程代办制、信用承诺预审制等一系列优化举措，50个工作日内取得工业生产建设项目施工许可证100%。

（二）进一步加大简政放权力度成效显著。“十三五”伊始，就已完成取消所有非行政许可审批事项，明确市级保留行政审批事项212项，较清理前精简44.2%；对两级政府行政权力进行清理，市级原有8，697项行政权力削减为6，098项；厘清市、区两级政府权限，分3批取消和下放了行政审批项目157项；率先在全省公布“三目录、三清单”，全面清理行政事业性收费。同时，常州市还全面推行并联审批，创新建立了中介服务“网上超市”，将部分政府职能转移至社会组织，并不断加快政务服务体系建设，逐步形成了以信用管理为重点、综合执法为保障的事中事后监管新模式。2017年，常州市成为全省唯一一个在全市范围内开展承担行政职能事业单位改革试点的地区，本次改革共涉及事业单位173家，其中市本级40家、辖市（区）133家。为推进试点改革稳步推进，常州坚持全市“一盘棋”，市本级与6个辖市（区）同步推进改革，在常州高新区和武进区推进行政许可权相对集中改革试点，在常州经开区和市委组织部、市发改委分别推进大部门制、大处室试点。通过统筹综合行政执法改革、行业体制改革，截至2018年2月，市级共整合减少执法机构18家、撤并减少事业机构77家。2018年5月，常州市人民政府办公室就放宽市场主体名称登记条件实行名称自主申报制度出台实施意见，截至2018年8月，全市已有4，361户市场主体通过网上自主申报名称，自主申报率和申报通过率两项指标均超过60%。

（三）通过“证照分离”改革着力破解企业“准入不准营”问题。为进一步深化行政审批制度改革，加快政府职能转变，着力破解“办照容易办证难”“准入不准营”等突出问题，常州市为开展“证照分离”改革试点作了大量的调研摸底工作。2018年5月，常州市在武进高新技术产业开发区和常州高新技术产业开发区试点推行“证照分离”改革，通过改革审批方式和加强综合监管，切实优化营商环境。在试点地区开展生产经营活动的市场主体，向江苏省、常州市和武进高新技术产业开发区、常州高新技术产业开发区行政审批部门申请办理市场准入领域的100项行政许可事项时，适用该市“证照分离”改革试点工作方案。同时，不断推行企业开办网上“全链通”办理、推进“证照分离”改革和推广电子证照电子印章应用等。2020年，常州市对第一批在全国推行的证照分离改革事项和在省级以上开发区扩大实施的改革事项进行梳理，推出证照分离“三清单”。共梳理出涉及法律法规、规章规范及审批改革类文件600多件，对市县两级行政许可事项行政执法主体、设立和监管法律依据、监管主体、监管措施、办件材料、办事流程、工作指南等进行完善和细化。全面公布证照分离改革事项清单和省级以上开发区扩大实施证照分离改革事项清单。其中，证照分离改革事项59项、监管事项82项、告知承诺事项12项；省级以上开发区扩大实施证照分离改革涉企经营许可事项清单中，证照分离改革事项134项、监管事项263项、告知承诺事项26项，均明确各事项的现行实施主体、改革方式、证照关系以及违反许可规定行政处罚管辖权，细化各事项实施法律依据。

（四）不断优化创新清单管理模式。“十三五”以来，常州市不断创新清单管理模式，根据《省市县（市、区）政府部门行政权力清单》内容梳理形成常州市级行政权力清单，根据省审改办印发的《关于对江苏省行政权力清单进行动态调整的通知》对省级部门的权力事项进行增加、取消、合并及调整，对住建、工商等部门多项权力事项同步进行动态调整。2020年6月，市政府办发布《市政府办公室关于公布常州市市设权力清单的通知》（常政办发［2020］49号），共公布108项市设行政权力，包括行政许可1项、行政处罚93项、行政强制1项、行政确认2项、行政奖励1项、行政给付1项、行政其他9项。“十四五”以来，常州市以《江苏省省市县（市、区）政府部门行政权力清单》为蓝本，不断创新清单管理模式，并切实加强事中事后监管，优化政府服务，切实提高了改革的系统性、协调性、针对性和有效性。

（五）实行“一枚印章管审批”推进相对集中行政许可权改革试点工作。常州市积极稳妥地不断推进相对集中行政许可权改革试点，实行“一枚印章管审批”。结合机构改革，优化市综合审批部门职责，将市场准入、投资建设等领域以及其他涉及多头审批、多层审批、事项关联性强的审批事项划转至市行政审批局，由它来集中、统一行使审批职能，实行“一枚印章管审批”。通过实行“一枚印章管审批”改革，行政审批服务环节不断优化，不断实现“一窗受理、一网运行、一章审批、一站办结”的新时代政务服务要求，常州市“放管服”改革不断深化，政务服务水平不断提升，全市营商环境持续优化。

（六）在全省率先出台“不见面审批”事项清单。为深化“放管服”改革，推进政府职能转变，根据省政府在全省设区市、县（市、区）加快推进“不见面审批（服务）”改革的统一部署和要求，常州市在省内率先出台“不见面审批（服务）”事项清单。通过认真组织、扎实推进、全面梳理，公布群众和企业到政府部门“不见面审批（服务）”事项清单。2017年5月，首批633项“不见面审批（服务）”事项在市编办网站正式公布，接受群众和企业监督。首批“不见面审批（服务）”事项涉及公安、人社、卫计、工商、食药监、公积金等28个部门（单位），覆盖劳动就业、社会保障、企业登记、公共卫生等跟群众和企业生产生活关系紧密的领域。常州市围绕与企业生产经营、群众生产生活密切相关以及办件量较大的审批服务事项，市、县（区）两级分别梳理形成“不见面审批（服务）”事项清单，对法定程序没有要求必须见面的审批事项，一律列入“不见面审批（服务）”事项，配套开发“不见面”审批系统。自“不见面审批（服务）”事项清单出台以来，常州市以“不见面”是原则、“见面”是例外为指导思想，按照“外网受理、内网办理、全程公开、快递送达、网端推送、无偿代办”的办理模式打造“不见面”审批通道，通过在全市范围内推行“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”审批改革，不断推进“不见面审批”标准化建设，使企业和群众的获得感进一步增强，发展环境进一步改善。

（七）加快推进“互联网+政务服务”，逐步实现“信息多跑路，群众少跑腿”。为进一步提升实体政务服务大厅服务能力，加快与网上服务平台融合，形成线上线下功能互补、相辅相成的政务服务新模式，“十三五”以来，常州市根据国务院出台的《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，聚焦“马上办、网上办、就近办、一次办”总目标，构建政务服务“一门、一网、一窗、一表”政务服务新模式，积极推进“互联网+政务”服务。常州组织全市政务服务网上服务能力评估，对市级部门数据进行了规范，完成全市公共服务事项基本清单的制定、入库和认领，全市网上服务内容的全面性、准确性大幅提升。依托江苏政务服务网，将大部分个人类事项下沉到基层办理，搞好市、县（区）两级平台建设，统一数据接口，实现无缝对接。加强镇（街道）和村（社区）为民服务中心建设，整合基层为民服务资源，依托“互联网+政务服务”，实现基层公共服务事项多点可办，全城通办。通过加快推进“互联网+政务服务”，逐步实现“信息多跑路，群众少跑腿”。截至2019年，常州“一网通办”水平快速提升，实现580个事项“网上办”“自助办”“移动办”“异地办”“套餐办”，全市62个镇（街道）为民服务中心、1，011个村（社区）便民服务中心实现“一站服务、一窗办理”；“一体化”登记注册、不动产登记“联办、即办”、水电气接入“一站式”等多举措正进一步激发市场活力。同时，依托常州市政务服务“一张网”，在全省率先成功打造企业开办“全链通”服务平台，成为全省首个将办理营业执照、刻制公章、开设银行账户、办理涉税事项、缴纳社保、缴存公积金等企业开办事项纳入网上全链条通办的城市，申请人只需通过平台一键提交、一次办结，真正实现人工“零干预、零参与”。

（八）深化政府监管机制创新，加强事中事后监管。“十三五”以来，常州在优化审批流程、推进一照一码和两证整合、打造宽进环境的同时，切实推动“一次检查、全面体检”，不断加强事中事后监管，推动严管机制更加完善，以提升市场信息平台的运行质量。常州不断完善“双随机、一公开”监管制度和工作机制。全面推进“双随机、一公开”监管，杜绝随意检查，主动与省“互联网+监管”平台对接，实现各部门监管信息与市级“双随机、一公开”监管平台互联互通，在市场监管领域逐步实现相关部门“双随机、一公开”监管全覆盖，联合“双随机、一公开”监管常态化，形成了健全的以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。2019年，市大数据管理局配合相关部门推进常州市“互联网+监管”体系建设，有效地推动了常州市“互联网+监管数据中心”建设，截至2019年8月，已向省推送了“双随机、一公开”年度计划及抽查数据2，947条，数据报送量暂列全省第三。

“十三五”以来，常州市坚持以人民为中心的发展思想，以更好更快更方便企业和群众办事创业为导向，不断加大转变政府职能和“放管服”改革力度，深化“不见面审批（服务）”，持续扩大“3550”改革，全面提升“互联网+政务服务”工作水平。推进相对集中行政许可权改革试点、“证照分离”试点，建立行政权力清单动态管理机制，加速实现政务服务“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”，在深化商事制度改革中取得了显著的成效，事中事后监管等相关政策措施获得了良好的社会反响。常州市在推出一系列改革措施后，营商环境取得明显改善，为常州高质量发展提供了有力保障。截至2019年底，常州市市场主体总量突破60万户，达到60.32万户。其中，企业突破20万户，达20.84万户，注册资本（金）突破2万亿元，达20，566.67亿元。在2018年江苏省营商环境评价工作中，经开区在全省82个省级开发区中排名第16位，在常州市9个省级以上开发区中排名第1位。《2019中国城市营商环境报告》显示常州市营商环境位列全国第13位；中国社科院与联合国人居署联合公布的《全球城市竞争力报告2019-2020：跨入城市的世界300年变局》报告显示，常州进入全球城市经济竞争力100强，全球第99位（位列中国第20位），比上年前进8位。

二、常州市进一步优化营商环境面临的主要困难

（一）当前政府机构职能转变很难迅速实现政府公共服务提供高效化。营商环境改善需要政府职能加快转变，但政府职能转变只是代表政府工作方向按照市场经济的要求转变，并不代表政府所提供的公共服务是高效率的。国家治理体系和治理能力现代化所要求的是公共服务的高效率。高效率提供公共服务的政府才是优化营商环境所需要的政府。简政放权意味着一些政府部门机构需要放弃手中既有的部分权力，对于哪些权力需要放弃，并不容易界定。通过调研发现，企业对政府简政放权改革的获得感逐渐弱化，很多审批权力设置在隐形环节，市场主体办起事来仍然感觉困难多、时间长。

（二）营商环境相关政策法规存在较大调整优化空间。一是新旧政策之间衔接不够连续稳定。新政策颁布后旧政策仍然执行，政策真空现象出现，新旧政策衔接不紧密，衔接随意性较大。二是行政流程动态优化没有及时跟进。行政工作流程再造与优化的缺位导致政府办事流程的规范性和政策透明度仍显不足，成为影响市场主体获得感的主要原因。三是监管条线繁多制约实际问题解决。支撑各职能部门的法律规范重叠交叉；部门之间职责界定不清；一件事情多个部门负责，多龙治水；职能运行协调配合机制不够健全，主辅关系不明。

（三）政府服务意识和能力不足制约新型政商关系建立。一是政策的宣传度、告知度与落实度不足。一些有关促进非公有制经济发展的法律、法规、规章及政策远未做到宣传到位、解读到位，政策、法规和信息咨询服务的方式较为单一，渠道较为狭窄，手段较为简单。二是政策的前瞻性、预见性与引导性不足。政府在为新生事物留有宽容期、审慎观察的同时，未能站在前瞻性角度对可能出现的问题和风险进行研究。三是政府对企业关注的瓶颈问题回应不足。对政商关系的“度”吃不准导致不敢为，怕出事不担当导致不愿为，能力恐慌导致不作为。

（四）事中事后监管体制的完善尚需进一步破题。一是监管部门之间存在信息割裂与协调不足，监管部门各条线之间信息割裂，各部门尚未实现资源及数据的共享与利用，制约综合制监管的实现；二是市区两级政府权责划分不明晰不合理，放权不彻底造成下级政府的自主权得不到保证；三是监管路径不明晰造成审批让位和监管缺位并存，备案的操作口径和衡量标准尚不明晰，备案之后的监管缺位严重。

（五）企业综合运营成本高问题仍需进一步缓解。一是第三方中介评估服务增加企业额外成本。当前承接审批评估事务的第三方中介机构主要由政府指定，垄断地位越来越强、要价收费越来越高。二是人才政策需进一步适应市场主体的切实需求。以“市场发现、市场评价、市场认可”为导向的引才机制尚未真正建立。三是产业管理、规划与公共服务配套不尽完善。产业规划与产业发展不协调进而限制企业发展空间，园区公共服务设施配套体系无法满足产业发展和员工的需求。四是中小企业获得贷款便利性差、融资成本高。获取资金不够便利、融资成本高是中小企业面临的突出问题。面对中小微企业“短、小、频、急”的融资需求，现有金融体系还不能有效地提供充足的金融产品和金融服务。五是创新创业成本高制约了经济发展的新活力，税费负担较重，税负感明显。

三、持续优化营商环境、推动经济高质量发展的建议

（一）强化已出台政策的效果评估和反馈调整。切实提升《关于进一步降低企业负担促进实体经济高质量发展的实施意见》等政策和法律法规的落地效果。对营商环境一揽子政策做到“回头看”，真正采用“第三方”评估对这些政策进行客观评价，及时反馈修改，“少出台新政策、多落实老政策”，争取用三年时间形成一整套适合常州、市场主体感受明显、改革效果显著的营商环境制度，助推常州制造业转型升级。

（二）用事项对标、程序对标、成本对标等更加细致的方法找营商环境差距。以国内先进城市上海、北京、深圳等为对标对象，以“国际化”思路为指引，站在市场主体的角度，从细微处着手，用事项对标、程序对标、企业办完同一类事务的成本对标等更加细致的方法找到常州与更先进城市在营商环境方面的差距和目前政策存在的短板。

（三）把优化配套机制作为核心推进市场准入负面清单制度改革。要大力探索负面清单落地的多种操作途径，在准入机制、审批体制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制、信息公示制度和信息共享制度、法律法规体系等配套机制方面开展探索。重点探索“两改”：一是改市场准入的管理方式，把准入方式从传统的审批制真正过渡到主要按条件、按程序准入；二是改市场准入后的监管方式，改变过去被动监管、运动式监管的方式，以准入环节生成的各种信息为基础，建立起主要以信用为核心、充分运用大数据监管的方式。

（四）使严格保护知识产权成为新常态。一是严格知识产权保护，切实营造良好的营商环境。本着营造优越创新环境、加强知识产权司法保护，践行最严格的知识产权司法保护政策，将常州打造成全国严格知识产权保护最优城市和与国际接轨的知识产权保护高地。二是深化知识产权改革，切实提升知识产权管理水平。加快知识产权协同发展，建立与国际知识产权通行规则相衔接的知识产权保护制度。建立“一站式”知识产权服务机制，提供知识产权咨询、检索、法律、评估、培训等方面的便捷服务。三是加强长三角区域知识产权执法合作。推进江浙沪皖四地在举报投诉、维权援助、立案协作、委托取证、联合执法等方面的合作。

（五）深入推进市场监管制度改革。一是建立政府主导、部门联动、多元共治的市场监管机制。加快完善市场监管地方立法，探索建立以“信息公示、风险分类、随机联查、结果告知、联合惩戒”链条式监管制度，不断完善“双容”工作机制，着力推进事中事后监管体系和监管能力现代化。二是深化“质量强市”创建、“国家食品安全示范城市”创建和“放心消费城市”创建，着力打造一流营商环境和放心消费环境。深入开展工业产品质量提升行动，加大个体品牌和区域品牌建设力度。建立“常州市放心消费数据分析系统”，有效助力政府决策和服务发展，着力打造消费环境共建共治共享共赢新格局。三是实施食品药品安全战略，围绕食品安全放心工程建设十大攻坚行动，谋划常州未来五年行动计划。严格落实食品安全“党政同责、一岗双责”。运用“互联网+”创新食品安全治理体系建设，不断提升监管效能和治理水平。推动食品生产经营单位落实主体责任，努力实现社会共治。四是加快创建全国社会信用体系建设示范强市。制定出台信用建设行动计划，进一步健全信用制度和标准规范建设，基本建成覆盖全市的信用信息管理系统，加快构建以信用为核心的新型市场监管体制。