民国时期广东省政府对西沙群岛开发的考量及管理——以20世纪20年代末30年代初为考察中心

王 静

(暨南大学 马克思主义学院，广州 510632)

20世纪20年代初广东商人何瑞年承办开发西沙群岛的业务，后因日本人的渗入而被广东省政府终止，商办之务因政府管理的缺失受挫。群岛开发正式商办，始自1929年《招商承办西沙群岛鸟粪简章》(后文简称《简章》)制定之后。广东省建设厅依照国家的相关法律，以及对西沙群岛的调查和研究，不断完善相关制度规定。后因海疆形势紧张，岛务的开发改为官办。而此中贯穿一条主线，即广东省政府坚决维护海洋权益，反对外部力量渗入岛务开发活动之中。近些年来，学界多关注西沙群岛主权的归属和交涉，对广东省政府开发和管理西沙群岛之事有所研究，提出了很多有价值的观点，然而所论内容较为宏观[1]。本文根据地方文献，主要探讨1929—1933年期间西沙群岛开发的曲折过程，对具体演变过程、缘由、制度性建设等问题进行分析。此时期地方政府为海洋权益的维护作出了应有的贡献，也留下了宝贵的经验教训。

一、 《简章》的制定和宋锡权承办开发业务及终止

为维护民族权益，1926年底广东省政府停止何瑞年承办开发业务之后，将西沙群岛的开发权收回。1928年5—6月，广东省政府组织人员调查西沙群岛，不久之后中山大学申请开发西沙群岛资源并获批准，然而终因一校人力、财力、物力所限，无力经营，于1928年底将管理权移交回广东省政府[2]，这为商办创造了契机。1929年初，商人宋锡权申请承办开采西沙群岛矿产，定名该公司为西沙群岛协济公司，设上海、广州等处分公司，以“嘉禾”为商标，先后筹组资本30万元，预算10万元以购置机械、岛上工作所需之物，其余20万元以备建造工厂，添置机械，以及所需化学原料。每月计划运出鸟粪3 000～5 000吨，试办以5年为期，年缴承办费1万元。3月15日，广东省政府第四届委员会第139次会议进行讨论，议决交由建设厅会同中山大学研究此事[3]188。

广东省建设厅长马超俊会同李委员、中山大学沈鹏飞，审核协济公司的申请报告，认为宋之计划过于简单，每年缴承办费1万元过少，不宜批准。然而这不是建设厅拒绝的真正理由，真正原因是担忧如管理不善，西沙群岛资源恐被不良商人勾结外人盗采，民族权益受损。马超俊在呈文中剀切指出：“西沙群岛孤悬海外，鸟粪磷矿蕴蓄甚富，从前不肖商人多有勾结外人，瞒承偷采之弊。兹若仍任商人自请承办，不惟承商实力有限，设备简陋，未足以启发该岛富源，而商人惟利是图，更恐重蹈覆辙，暗招外股，以致丧权辱国。”[4]建设厅为规范申请，保护权益，认为由政府制定招商章程尤为必要。

建设厅制定招商章程的指导思想，是通过制度性的规定，规范商办业务，以维护民族权益。为达到此目的，西沙群岛的开发既要考虑到由殷实商人来承担，以避免因财力有限而勾结外人，同时政府又能从税收上予以征收，以渝国库。建设厅拟定的《招商承办西沙群岛鸟粪简章》(共22条,以下简称《简章》)，围绕上述主旨展开，主要内容有两大方面：

一是承办期及承办权。《简章》规定：承办范围以西沙群岛鸟粪为限，不包括渔捞及采取其他海产等物。承办办法，由建设厅以公开竞投方法进行。承办期定为10年，在期满以前如无违章或欠饷情形，政府不得任意撤销。承办期满，另由政府自办或招商承办，如新旧两商出价相同时，旧商得有优先承办权。承办权确定后，即由建设厅发给开采执照。自领到执照之日起10日内，在建设厅缴纳开办保证金2万元，并于2个月内提交施工计划书、公司章程及股东名册，在广州市内觅取资本1万元以上之保店，及附缴价值10万元以上银行存票，呈厅核验。自领到执照之日起，3个月内为筹办时期，逾期不能赴岛开采者，即将承案撤销，没收保证金，另招商竞投，但遇有天灾地变或其他不可抗力事由时，得呈请政府展限。同时，承办商为推销鸟粪起见，得在国内各地设置鸟粪贩卖局所；为保护矿场及船只来往起见，得设矿场警察，警察数额须呈由政府核定。

二是政府的监督和管理。《简章》对此规定十分严格。第一，承办商所集资本均以华股为限，不得招收洋股，矿场内一切职员及工人，均不得雇用外人，如在内地设厂提炼及制造肥料，有聘请洋技师之必要时，须先行呈准建设厅。如违反规定招收外人资本者，除撤销承办权外，并处以10万元之罚金。第二，建设厅及中山大学为监督指导施工营业及配制磷矿起见，得派监察员1名，会同监督指导开采及运销之事，其薪金(定为300元)由承办商负担。第三，承办商一切账目及技术上的设施，须随时受监察员的检查及指导，并须按月将月计表及年终时将贷借对照表、财产目录等，呈报建设厅及函致中山大学核查[5]。

建设厅将拟定的《简章》呈请广东省政府第四届委员会第149次会议审议，省政府基本上持肯定态度，仅对某些细节内容进行了修订，原来的22条修改为21条，主要有：原“承办西沙群岛鸟粪办法，由建设厅以公开竞投方法行之”，改为“西沙群岛鸟粪由政府核准，批商承采，归主管机关办理”；承办期由10年改为5年；原规定承办费底额每年为4万元，分4次缴纳，筹办期满后10日内缴纳第1次，嗣后每3个月缴纳1次，逾期不缴者，每月须增缴该项应缴额的5%，如连续2次不能清缴，即将承案撤销，另行招商竞投，以前缴过之保证金，由政府没收，改为筹办期满后10日内为试办期，承办费定为3 000元，于试办期开始后10日内缴纳，试办期满后，每年承办费定为4万元，分4次缴纳，试办期满后10日内缴纳第1次，嗣后每3个月缴纳1次，逾期不缴者，每月须增缴该次应缴额的5%，如连续2次不能清缴，即将承案撤销，另行招商竞投，以前缴过之保证金，由政府没收[6]。除此之外，《简章》其他规定未变。

由《简章》的规定可见，在兴办实业之际，坚决防止外来力量渗入岛务开发以保民族权益，是承办商必须遵守的一条红线，政府对此负监管、调查之责。为具体指导和监督岛务，政府委派监察员到岛工作，实际上也是随时掌握岛上动态的一种人事安排。《简章》也从政府收益角度考虑问题，这本无可厚非，然而对商办提供的条件、保证，以及政府的支持程度等责任内容基本上未提及。《简章》中“承办费底额”数额不菲，政府如此规定有双重目的，一是严格规定承办商的资金实力，防止因资金不足而勾结外人，二是裕国库。然而它的计算依据所在，政府并未透露。另外，在西沙群岛的资源尚未勘查清楚的情况下，就先将该费用定下，且没有争取社会各方的意见，并不见得妥当。应该看到，承办西沙群岛岛务的风险，大于陆地上的投资设厂，在收益前景尚不明朗的前提下，对于一般商人来说，此费用是不愿或不能承受的，这也是后来宋锡权与政府讨价还价，以及其他承办商裹足不前的原因所在。

地方政府批商承办和修改《简章》几乎同时进行，起初双方尚能配合。1929年4月26日，广东省政府第四届委员会第149次会议，审核协济公司承办西沙群岛鸟粪申请，连同批准招商承办《简章》，同意建设厅撰写的报告，令其定期开投[3]214。协济公司闻讯后，呈文省署称，西沙群岛开采鸟粪之事，多年停顿，“不特公家税收连年损失，似此巨大出产，久弃荒岛，实足惹起强邻重生觊觎之心。窃观欧美诸邦，对于兴办实业，惟恐奖励之不足，间遭拆阅，政府恒加援助，以求其成。”[7]该呈从地方税收、维护权益、兴实业乃西方国家潮流角度阐述承办理由，可谓切中问题要害；又提出承办岛务的保证及期望：筹资全为华股，筹得资本30万元，试办5年，年缴承办费2万元，期满仍准优先继续承垦。公司所采集鸟粪，拟先运销欧美，俟办有成效，扩大资本，再设厂提炼。该呈对问题的分析，以及对开发岛务的准备、承诺，使政府确信其具备了承办资格。6月7日，广东省政府第四届委员会第160次会议议决，准宋锡权商承办，但须遵照省署发给建设厅的修正章程办理[3]240。

为办理承办事务，宋锡权不久呈文建设厅，请改变筹办和试办期限，并以金库券缴纳保证金。理由有二。其一，西沙海域在每年夏秋(7—9月)之间，风涛险恶，往返船只难于驻泊，此非人力所能抗拒；目前筹办成熟之际，却是西沙风涛大作之时，届时断难赴岛工作，故请筹办与试办期，均以6个月为限。其二，按照广东金库券条例的规定，以广东金库券照额缴纳。建设厅认为宋之呈请着实难于办理，在向省署呈文中陈述说：改变筹办期限系变更章程之举，对于岛务开办，不无延误；而广东金库券，本可做保证金之用，只是现市面低折过甚，“核与毫洋价格相去颇远，似于保证定额不符”[8]。1929年7月6日，省署对此批示，指出该商以金库券缴纳保证金之请应予照准，改变试办期限则不予同意。宋锡权在呈文中，还恳请发放开采执照。7月13日建设厅发给执照，宋锡权正式承办[9]1302。省署对于宋之申请进行了折中办理，宁肯在经济收益上受损，也不改变章程规定的期限，可见对于岛务开发的急迫。

然而宋锡权承办一段时间后，地方政府却发现该商有不遵规则、不维护甚至危害民族权益的行为。根据广东省建设厅长邓彦华在省政府第五届委员会第46次会议上《提议书》[10]中所列，有三点。一是岛上原有建筑被毁坏、资源被盗采。岛上原铁桥及铁路工程颇大，为日本人盘踞时所建，后政府用重价赎回，另外还有此前商人留下来的各种建筑物。宋承领的时候，各处均完好，然而承领后不仅不能增设，“即此原有事物，亦不能设法保全，以致迭据呈报，被日本人炸毁盗窃，现时全岛原有建筑各无，大都破坏无存”；罗拔岛(甘泉岛)鸟粪，已被日本人采掘殆尽。宋承办期所缴纳的试办费不过3 000元，而岛上的实际损失则远远超过此数目。建设厅认为：上述表明“该商并无实力开发该岛富源，抑恐该岛原有产生及建筑各物，亦将断送于该商之手”。二是“聘用”两名英国工程师，实际掌控公司。1929年11月，建设厅派遣矿业技士何致虔，协同以前派至岛上的监察员张杰生，前往西沙群岛进行调查，却发现英国两名工程师，名义上为公司聘用，实则工人合同、账单等须经其手，掌控公司大权。这违反了《简章》有关规定，即公司“不得招收洋股，至矿场内一切职员及工人，均不得雇用外人”。三是不按规定开工、缴纳费用。宋领开发执照后，未根据章程规定进行岛上建筑、设备建设，如船只、制造厂、仓库、办事处等；按照规定承办商领执照后10日内，缴纳试办费3 000元，宋迟至9月下旬才缴纳。至于岛上如何施工，何时开采，建设厅均未接到报告。按照“提议书”所列，宋违反章程规定已很明显，同时派设的监察员未尽职责，政府不仅未有实际收益，而且权益外泄。

《提议书》指责该公司保护岛上建筑、资源不力，应负有责任，然而破坏者是日本人，或是日本人强横，岛上之人无法阻拦或对抗，故该事也不能将责任完全归咎于承办商。实际上，政府也有保护、监管不力的责任，将防止外人侵入边疆之责尽归于承办商不为客观之论。另外，按照《简章》第20条规定“该岛旧商原有一切建筑物，现经没收作为政府财产，可由新商借用，但未经呈准，不得任意拆毁”，未有证据表明岛上承办商或工人有“拆毁”岛上建筑物的行为。然而第二点证据确凿，对民族权益造成危害，这是导致终止该商开办的主要原因。根据上述情节，邓彦华认为宋锡权“未能遵章办理，且有勾结外人嫌疑”，提经省政府议决，撤销承案。1930年1月14日，广东省政府第五届委员会第46次会议议决，将宋承案撤销，结束岛务工作，或收归政府经营；或增加底价，招商公开竞投。西沙群岛的开发工作先由建设厅制定具体计划办法，再行商议[3]344。这说明如何开发西沙群岛资源，采取何种方式较为恰当，政府正在考虑过程中。

二、 对西沙群岛的调查与再次确认商办

在尚未最终决定前，广东省建设厅最初设想是西沙群岛如由商人经营，因其能力薄弱，既无完善计划，又无实力资本，不能杜绝外人觊觎，故拟由政府收回自办，先行派人调查，再最终决定如何办理[11]。建设厅拟定了开采西沙群岛鸟粪具体办法、预算书，提请省府核准。省政府第五届委员会第54次会议议决通过后，建设厅委派张杰山为接收专员，并派矿业调查团主任何致虔、技正邝子俊、测量员陈受天、孙季海，以及远东社记者等10余人，于1930年8月21日乘福陵商轮前往西沙群岛调查，9月1日回省城。张杰山等将经过情形汇报给建设厅。此行主要目的是接收该岛器具，调查工程设计、鸟粪质量等问题。

此次接收、调查工作主要在林岛(永兴岛)、石岛两岛进行。在林岛，调查人员首先知悉原承办商的总工程师已返港，而无负责人在此，只有工人8名，以及雇佣的外国电报员1人。因未找到接收对象，“为保全已设备工程及器具起见”[12]68，故未将政府接收训令告知在岛工人，只是测量队及矿夫分头工作。张杰山等报告中认为，在原有的岛上设备、员工宿舍基础上开采岛务并非难事，关键问题是推销和运输两个环节。对于政府来说，这既增加成本，产量又不确定。其一，运输成本增加。该岛孤悬海外，海路遥远，且风浪险恶，海上运输困难，开发、运输成本非轻。如果销路不广，则鸟粪到广州之后仍积压无用。调查以前商办情形就是如此。其二，鸟粪存量有限。原据1928年中山大学教授丁颖调查报告，尚存十分之六七，价值百余万元。但是此次调查后确认，西沙群岛积存鸟粪量，平均厚度只有1尺，预算体积和从前估算相较仅有1/4，产量已不如前，开发空间小了。其三，已开采量较大。协济公司在不到一年的时间里，开采鸟粪1万多吨。这个数据可能是林岛和石岛之数量。该公司的鸟粪开采速度，与20世纪20年代日本人的盗采大体相当。鉴于上述调查结果，故报告提出如下建议：“开发西沙群岛不如招商承办，或将底价稍为提高至每年5万元左右，并限定不得有外人股本在内，如此则国权既属无损，而政府亦有相当收入。”[12]68

除上述原因之外，政府自办踌躇不前的原因，还有鸟粪农用价值究竟有多大。如农民欢迎，则盈利的可能性大。这方面某些学者进行了初步研究，表明应用的前景似乐观。1928年，农矿部广州农产物检查所姚醒黄、唐本明，根据中山大学农学院花圃土壤与西沙群岛的鸟粪混合比例的实验，即用海鸟粪与过磷酸石灰实验，证明“此种鸟粪颇易于土壤中之消化菌之繁殖，其缘因盖由于所含之石灰量达百分之二十五六也”[13]。然而上述的研究程序和结果较为简单，还有待于进一步验证。同时，对于鸟粪的用途也有肯定的宣传。1930年中华农矿公司经长时间研究，将西沙群岛的鸟粪用化学方法制造成一种沃田的肥料，以适合培植树木、种植庄稼之用，效果好于外来肥料。为扩大公司业务，该公司在广州嘉南堂设立分行进行推销[14]。另据报道，广东农民乐于采用西沙群岛的磷肥，仅在潮汕就销售10万包，“农民称：舶来肥料功效虽速，但出产之品，表面虽肥大，其实粗涩难堪，种后三年，田土变坏。而中华之土制田料，则功效略慢，而所出则肥美，且不致损坏田土，故东江一带农民，多乐于采用云”[15]。此报道类似于推销广告。囿于文献资料的匮乏，其真实性还有待于进一步考证。

随着研究的不断深入，学者、研究机构对鸟粪所含磷质是否适合农用，多持一种不甚乐观的态度。中山大学农学院教授兼农林化学系主任彭家元，对直接利用鸟粪进行研究。第一，根据中山大学1928年采集西沙群岛鸟粪21个样本，经当时农林化学系分析图表，认为鸟粪含氮、钾甚少，含磷高的可达31.182%，少至2.781%，平均15.82%，品质参差，制造上感觉不便。第二，为了进一步验证鸟粪是否可以直接利用于土地以做肥料，彭家元进行9组56个鸟粪实验，用鸟粪与土壤、硫磺有机质等物质堆积，经10个星期后，可溶性磷酸由2.45%可增至8.19%，如配以硫磺、菜叶、马粪，较单用硫磺为佳，能使“有效性磷随时间而增进”。第三，为求实地证明起见，彭家元在本科第二农场选择荒地一段进行试验，“每分地(十分之一亩)用鸟粪10斤与过磷酸石灰4斤产量的比较稍逊”，但最终结果如何“尚须长时比较试验乃可断言”[16]。这表明学者对西沙群岛鸟粪农业上的可用性，在实践中不断进行探索，但效果不理想。为进一步获得科学数据，建设厅曾责成工业试验所和农林局，将西沙群岛鸟粪化验，研究其对于农业作用。然而化验结果表明鸟粪含磷量6.04%，其中所溶于水又能为农作物所吸收的约占2.83%，不溶于水且不能为农业利用的约占3.22%，故不能直接利用为农田肥料，如果配制则所需甚巨。

开发西沙群岛需要资金支持，政府面临困难。建设厅原计划设厂炼磷，以充工业用品，拟向省政府申请经费，包括经营所需开办购置费69 250元、工程筹办期特别费14 100元及常用费每月29 050元，计划在建设厅所征钨矿捐拨支，等营业发达之后，再于盈利项下拨办。但是钨矿捐因市场价格低落之故，政府收入随之减少。此外，农林局为解决广东农民用肥问题，“拟设置氮肥厂、磷肥厂，并拟利用西沙群岛鸟粪制成适用的混合肥料”[17]，然而办厂经费亦无着落。因财力有限，上述工作无从着手。这些因素直接动摇了建设厅开办岛务的决心。建设厅呈文省政府提议，如果政府直接经营，“实觉无甚把握”，因此“拟请查照原定章程，增加底价，招商公开竞投，更由政府派员认真施行监督，免再有暗集外资丧权辱国之情弊”[18]。1930年12月23日，广东省政府第五届委员会第130次会议，同意建设厅提出的将西沙群岛鸟粪仍招商投承开采，不再由政府直接经营，并责成建设厅估价定值，拟定招商办法。

建设厅依照矿业法，并参照原《批商承办西沙群岛鸟粪简章》，拟定《发放西沙群岛鸟粪磷矿规则》(后文简称《规则》)23条，主要内容有四。第一，西沙群岛鸟粪承办办法，采用招商竞投，规定底价为20万元，保证金2万元，承办期以20年为限，以出价超过底价最高者承领；在广州市内“觅具领有商业牌照资本额1元以上之殷实保店两间，联同具结担保以后应缴之承办费”[19]。第二，为避免商业纠纷，规定以前西沙群岛上原有一切建筑，政府均没收，现投承人得开列详细借用清单，妥善保管，未经允许不得拆毁。第三，强调投承人所集资本，以华股为限，不得招收洋股；矿场内一切员工，均不得雇用外人，如在内地设厂提炼及制造，确有聘用洋技师之必要，须呈奉建设厅查明核准，方得聘用。设置督察员，监督指导施工营业以及磷肥配制提炼。第四，按照《矿业法施行法细则》，按年呈报矿业簿逐日记载和矿业明细表，以备建设厅查核。1931年1月9日，广东省政府第五届委员会第134次会议，议决通过建设厅提出的该案。

经过近一年的调查、研究，广东省政府最终决定招商承办。《规则》对西沙群岛开发的管理更加规范。《规则》颁布不到一个月，有商申请承办。1931年2月10日，商人严景枝组织西沙群岛鸟粪磷矿国产田料有限公司，向省政府呈请承办鸟粪实业，出价352 500元投得，后获批准。该公司不久缴纳保证金2万元，并具保店3间。4月3日公司获准前往开采，并在广州、香港、汕头、厦门设立批发处，推销田料。该公司开办后，效果不理想，至开办期满6个月之时，本应将第一期承办费176 250元上缴，但未能遵期缴费。据该商呈文称：原根据中山大学调查西沙群岛报告书、建设厅原定章程所载，“谓岛上原有建筑各物，尽可借用，藉资采运，预算开办时，不特减少设备之烦难，且可豁免巨大之建筑费，得以腾挪大部分股款为第六个月后缴纳第一期承办费之需”[20]。然而承办商雇用轮船到达岛后，才发现原有重要建筑物，如码头、铁路、铁桥均已损坏，宿舍、货仓也被拆毁一空。铁路损坏之后，不能直接自林中至海岸从事运输工作。政府虽将前案撤销，但未能对岛上的设备、宿舍、铁道进行有效管理，这对后来岛务承办带来了消极影响。这是该公司承办之时未曾料想到的，故需要增加修建、运输和生产成本。

鉴于上述情况，该公司向建设厅陈述，如果不将码头、桥道、货仓修筑，难以运输，然而工程浩大，需款甚多，如果以原定所集股款修筑，恐钱款不够，为此只得召集股东大会议决变更计划，动员增加股款。因组织增股手续繁多，该公司因此请求政府宽以时日，并请求将第一期应缴承办费之款176 250元，于批准之日，宽限3个月，先缴半数88 125元，其余宽限1年内缴清。关于本期先缴承办费88 125元，如若批准，公司承诺在批准后20日缴纳40 000元，过20日再缴48 125元。建设厅考虑到上述情形，基本上同意公司所请，然而委派“特务委员”何秋树在调查该公司所提供担保店是否存在时，竟然发现“按址查明该公司三间保店，并无各该号存在”，因此建设厅饬公司照章从新找合格殷实商店作保，可是逾期3个月后，迄至1932年1月，该公司未遵照办理，却仍对外宣传西沙群岛鸟粪肥田事宜，于是建设厅长胡继贤呈文广东省政府第六届委员会第57次会议，提议除先将原案撤销外，还应追缴欠饷。会议议决，没收该商保证金，免追欠饷，继续招商承投[21]。此时该商承办8个多月，岛务开发基本上无所作为。

三、 官办西沙群岛的开发及经验总结

进入1932年后，西沙局势出现重大变化。法国殖民者觊觎西沙群岛，于1931年12月4日向中国政府交涉，挑起领土争议。这使地方政府对西沙群岛的开发和管理活动，出现了明显变化，即由商办改为官办，并计划在岛上兴建与国防有关的基础工程和设施。这期间有一变化过程。1932年2月26日，在广东省政府第六届委员会第64次会议上，建设厅呈文拟定招商投承西沙群岛鸟粪磷矿计划，定为底价20万元，于3月1日公开竞投，并将《发放西沙群岛鸟粪磷矿规则》(22条)和《招商竞投西沙群岛鸟粪磷矿简章》(10条)备案。会议决议照办[22]。3月1日西沙群岛鸟粪重新开投，遂为中华国产田料公司苏子江出价212 700元投得，以20年为限[23]171。3月10日，广东省建设厅长胡继贤呈文广东省政府，陈述竞投经过，准中华国产田料公司承办，为此呈报省政府备案。3月18日，广东省政府批复准予备案。该公司决定3月下旬协同化验师赴岛开采[24]。

恰在此时，国民政府外交部为回复、批驳法国照会，下函广东省政府，调查西沙群岛情形，时间是在1932年2月26日。法方在照会中说“中国的一些当局一个时期以来却似乎否认安南的主权”，此处“一些当局”所指为广东省政府，即广东省政府曾明确宣示过西沙群岛的主权。广东省政府、琼崖特区长官公署根据外交部指令，多方搜集西沙群岛属我证据。5月初，法国公使因见4月初广东报纸载广东省政府招商投标开采西沙群岛之事，向外交部提出异议。外交部再次致函琼崖特区长官公署，指出中法争议问题所在为该岛主权问题，故该岛管辖权问题不解决，我国经营该岛实业必遭法国阻难，为此责成该署详查地方政府管辖西沙群岛之事见覆[23]166。此时商办岛务已经停止了。6月6日，该公署致电外交部，指出广东省政府批商承办鸟粪开采之事已十余年，并列举5次商办岛务事实，请求外交部严重驳诘法使照会[23]166-167。这些事实成为中方对法照会的重要内容之一，也成为西沙群岛属我历史证据链的重要环节，亦为中外学者广泛引用。1932年7月26日，外交部指示驻法使馆向法外交部提出抗议照会，列出我拥有西沙群岛的确凿证据：

自民国十年以来，商人承垦该岛，而经广东省当局批准者先后已达五次。(第一次十年十二月六日，第二次十二年四月十日，均由省署批准何瑞年承办。第三次十八年七月十三日，协济公司宋锡权承办。第四次二十年四月三日西沙群岛鸟粪磷矿国产田料公司严景枝承办。第五次廿一年三月一日，中华国产田料公司苏子江承办)案牍俱在，历历可考。法方不于十余年前提出异议，忽于此时表示怀疑，殊深讶异。查远距大陆之岛屿，按照国际公法及惯例，以切实先占为取得领土主权之先决条件。换言之，何国人民首先占领与继续不断的居住其地，即为何国之领土。[9]1301-1302

因西沙群岛已成中法争执问题，为加强管辖，广东省政府计划官办，加强我之存在。9月27日，国民政府西南政务委员会第36次政务会议，议决通过的《广东省三年施政计划》，内中涉及领海经济建设。12月1日，广东省政府设计委员会第15次会议，议决通过委员张云提出的《管理西沙群岛计划书》(下文简称《计划书》)[25]98。12月2日，广东省政府第六届委员会第142次会议议决通过，交建设厅编入三年开发计划，分别酌办[26]。至此，西沙群岛的开发已经转到政府手中，加强国防建设已成为刻不容缓之事。

《计划书》有对西沙群岛严重形势的判断，指出西沙群岛向不为我国人注意，致地利遗弃，启外人垂涎，日人盗采达几十年，“且闻有法人调查在该岛得与安南民族关系证物九十余种，以图染指，而改版图”[27]124，而我国政府年来除招商投承鸟粪外，关于如何管理建设，重领土、保海权等问题，均未给予充分注意。为固海权，拟仿东沙岛管理办法，将海防设备重要之处先行建设。急切办理内容如下：“(一)设短波无线电台一座，以通消息。(二)设灯塔两座，以便航行，俾赴欧洲及南洋吕宋轮船免触礁之险。(三)设气象台一座，以定该地之气候，及通报天气之急切变化。(四)建职员住所数座，淡水池及蒸溜机等，以便旅居。”[27]124上述建设计划，预计一年完成，需工作人员70余人，开办费(建筑、仪器、轮船及用具等)均有详细计算。《计划书》还提到，由于西沙群岛地处遥远，无粮食、淡水供应，驻岛者轮流更换，所需医药、日常衣物必须有常川往来轮船供应，这需要第一集团军海军司令部担任轮船运输及粮食接济。上述诸端办有成绩后，农林渔业诸事再次第进行。

除海防建设外，西沙群岛经济建设也进行筹划。1933年1月2日，广东省政府主席林云陔在《报告广东省三年施政计划概要》中的“建设方面”经济类中“工商”业内，提出在第一年内筹备设立“西沙群岛鸟粪混肥田料制造厂”[28]。此为“政府举办重要工业”计划之一。1933年4月，建设厅工业试验所筹建的西沙群岛的鸟粪肥料制造场，资金2.2万元。这是对《计划概要》的执行。此时西沙群岛的开发活动，与国防相比居于次要地位。

南海“九小岛事件”发生后，为巩固海权，1933年9月1日，国防委员会第67次会议，在关于“西沙岛事”讨论中，委员会议决，由行政院电令广东政府派人往西沙群岛建筑气象台、灯塔，并设置警察[23]198。同年9月，西南政务委员会第83次政务会议，委员林云陔提议西沙群岛设置无线电台和灯塔，似由第一集团军总司令部令饬海军司令部办理，较为妥当。他在阐述理由时说：“西沙群岛为吾粤海防要区，该岛设备，尚付阙如。若不亟谋发展，则人民赴该岛经营者，固不得相当之保护；关于领土主权，亦恐深受影响。省政府前据设计委员会拟具该岛开发计划，业已编入三年开发计划。查该项计划初步之实行，须先设置无线电台和灯塔两种。该岛孤悬海外，省政府现无巨大船舰可资差遣，对于工程进行及管理保护，均感困难。且无线电台和灯塔建设，又与海军有密切关系。”[25]98-99会议决议通过，并通知广东省政府。但由于两广混乱局面，以及随后日本发动侵华战争，海军司令部未来得及着手办理，西沙群岛的经济建设也无形停顿了。

20世纪30年代初，广东省政府对西沙群岛开发和管理呈现不断加强的趋势。广东省政府在逐渐强化制度建设的时候，将防止外人入股、雇佣外人作为重要内容规定下来，并成为检验商办是否合格的重要标准。这使西沙群岛的开发和管理具有浓厚的主权捍卫色彩，但也留下了一些经验教训。

第一，对外国势力或个人向边疆地区的渗透，采取谨慎和防范的态度是正确的，然而在分析岛务开发具体事务时，有的事情应区别对待，其教训是十分深刻的。其一，应正确看待聘请外国技术人才之事。聘请外国技术人员指导开发岛务经济活动，与外人入股或外人操纵公司业务性质不同，要区别对待，不应一刀切。在岛务开发过程中，几个承办商似有一定的经济实力，但在经济、通信等技术领域缺乏专才。同时，无论是地方教育机构，还是地方政府一时又不能派出或提供开发岛务所需的技术人才，故承办商聘请外国技术人员似有迫不得已之苦衷。其二，地方政府在技术人才的聘请和培养方面应采取主动态度。政府对此应鼓励和引导，这不仅有利于经济开发的进行，也利于培养自己的技术力量。总结海疆开发的经验教训，可以看到培养、使用合适的技术人才，在某种程度上能够促进边疆的建设发展，也是解决某些问题的有效途径，然而此时政府和企业作为都不大。

第二，边疆地区的开发和管理，政府需要承担必要的责任和风险。岛务的开发与业务的经营，与陆地投资设厂相比，存在的困难以及不确定因素很多。政府应为商办创造条件，支持企业克服困难，并在必要的条件让利，这样才能吸引承办商踊跃参加，以发挥它们的积极性。其一，边疆基础设施和工程的建设，如铁路、宿舍、泊位等，投资大见效慢，而海上运输路线长、风险大，进行必要的官方支持乃至投入，可保证基建工作顺利进行、航线畅通。在经济收益尚不明朗的条件下，这些设施和工程是承办商不愿或没有能力承担的。如果他们在这些领域投资，那么就会影响到岛务开发的投入力度，这也是后来商人虽有申请而迟迟不前的主要原因之一。其二，岛务的开发，应包括多方面，如渔业、殖垦、鸟粪等，地方政府规定商人开发只限于岛上的鸟粪，而禁止其他方面的经营。这样设计的根据在哪里，地方政府在公文中未明确说明，似乎便于管理是主要原因，这种规定不利于调动承办商的积极性。实际上只有多方面经营，才可能使承办商多方获益，或相互补益，其积极性自然就有了。这种制度场景的设计是一种单向思维，未进行换位思考，即未站在承办商角度思考问题，这反映出制度设计者思考问题的局限性。

第三，边疆地区的开发应纳入国家战略规划之内。边疆之事需中央和地方政府，以及军事、经济、外交等部门协同进行，相互配合，才能使维护主权有成效。在南海地区，经济开发和维护主权是紧密联系在一起的，要想从根本上杜绝外人对南海诸岛的觊觎侵占，只有从速开发建设，增加我之经济、军事的存在。西沙群岛的基础设施和工程的建设，不仅能为岛务开发和管理创造条件和奠定基础，而且也是海疆国防建设的重要依托力量[29]。然而在20世纪30年代初，西沙群岛开发和管理之时，政府和军事部门缺乏有效配合。一方面西沙群岛已有纳入军事管辖区域的决定，然而在相当长时间不见具体行为措施，如定期巡弋、灯塔或军事基础设施的建设，虽海军部屡有筹议灯塔建设，因财政困难一再耽搁，对此地方政府未得参与，或者干脆被拒之门外；另一方面西沙群岛商办之时，地方政府有维护海洋权益的决心，制订的简章和规则也有这方面的严格规定，却往往是事后对承办商进行处罚，不能起到有效的预防作用，这使单纯的经济行为很难提高到国防战略高度。而恰在此时，法国殖民者觊觎西沙群岛，如我早有行动，政府和军事部门相互配合，就不至于后来之被动。可见，为治理和巩固边疆地区，需要一个统筹规划、适时调度和指挥各方力量与资源的威能部门，它应具有前沿管理思维和战略管控能力，且不能政出多门，自我消耗实力和时机。而这一切又离不开政局和政权的稳固。南海“九小岛事件”发生后，无论是中央还是地方政府，抑或是军事、外交等部门已意识到海疆危机在不断加深，也有种种方案提出，然而由于海军力量软弱、海疆意识薄弱，加之内乱不止，终致海疆规划、建设一再耽搁，宝贵时光就这样过去了，终为敌所乘。