碳中和目标下成渝地区绿证交易的制度设计

刘铭鑫

(西南政法大学 经济法学院,重庆 401120)

1 问题的提出

碳中和目标的刚性约束为可再生能源市场激励制度改革提供了目标指引。 2020 年12 月国务院新闻办公室发布《新时代的中国能源发展》白皮书。 该白皮书指出完善可再生能源发电全额保障性收购制度。 为此,需要充分发挥市场调节功能,绿色证书交易制度则是实现此目标的关键性制度。 为此,2020 年1 月财政部、发展改革委和能源局联合出台《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》,该意见明确提出自2021年1 月1 日起全面推行绿色电力证书交易。

这份文件为成渝地区绿色证书交易市场构建提供了一个框架性结构。 然而,成渝地区绿证交易又需要结合自身地方性特点,聚焦于解决成渝地区现有可再生能源绿色证书交易困境提出具体方案。 为此,需要解决三方面的问题,一是现有市场交易量不足导致市场狭小,二是现有市场制度间衔接不畅导致功能发挥不足,三是现有市场间整合不充分导致市场发展不足。 由此需要追根求源,进行合理的归因分析并寻求对策。

2 绿色证书交易的理论根基与规范意蕴

绿色证书是对可再生电力消纳配额的一种公法意义上的认证。 同时,这种公法的认证又有别于一般的行政许可,是新制度经济学下国家干预的温和激励手段。 同时,这种激励必须考虑成渝地区的特有制度运行环境,根据地方性的经验进行适度的配适。

2.1 绿色证书的三重属性及规范内涵

可再生能源电力长期依赖国家的补贴,这种不可持续的补贴效率显然不如市场化的资源凭证。 哈耶克认为关于补贴只有一种可以接受的方式,那就是利用市场来供给。 在《自由宪章》中,哈耶克进一步强调缺乏耐心和方便管理的动机往往使得改革者偏重控制下的单向发展……它很可能成为未来发展进步的主要障碍。[1]而作为需要市场调整的一种资源凭证,绿色证书具有公共产品性质,其产权配置应当既考虑其公共属性,又考虑其市场属性。 对环境资源利用的产权市场交易展开最为直接研究的是科斯,他认为解决外部性问题的另一种方法是通过特定市场的运作。[2]在可再生能源产业发展的过程中,绿色电力交易证书就是一种可交易的承载了环境效益的权属证书,这种证书将可再生能源发电企业的环境效益的个体成本予以社会化,其是产权制度安排下的科斯路径的体现。

绿色证书具有多重属性,首先是绿色证书的商品属性,能源的资源价值属性中包括经济价值,而可交易能源的经济价值是其商品价值的来源。绿色证书本身不具有商品属性,其商品属性是能源经济属性的自然外化和物质具象。 因此,这种路径下的绿色证书固有三重属性,这三重属性源于绿色证书的资源利用和环境容量利用的权利属性,分别支撑了绿色证书的生态价值、市场交易价值、金融融资价值,共同支撑了绿证市场构建的应有模型。

2.2 绿色证书制度运行的地方性知识

制度的运行自有其理论逻辑、生活逻辑、实践逻辑,绿色证书市场的构建也不能失去对成渝地区地方特性的考察,以地方性知识来补足制度设计中的逻辑性谬误。

正是由于知识总是在特定的情境中生成并得到辩护的,因此,我们对知识的考察与其关注普遍的准则,不如着眼于如何形成知识的具体的情境条件。[3]具体的适合一个国家的法治并不是一套抽象的、无背景的原则和规则,而涉及一个知识体系,一个活生生的有效运作的法治社会需要大量不断变化的具体知识。[4]任何知识的获得及其理解都具有地方性、局域性和有限理性。 因此,绿色证书交易制度的完善,除了考察绿色证书本身具有的普遍性内涵,还需要结合成渝地区的地方性制度运行环境。

然而,这种地方性并不只是被理解为一种特殊性和差异性的比较,也不是一种保守主义或者地方主义,更不是一种对地方政府和中央政府的权力分配。 实际上,地方性知识更具有一种主动性,应该理解为如何在具体的制度设计中通过解释普遍性制度基础来适应地方。 “地方性知识”阐释为普适性如何转化、落地到地方,此种理解来源于格尔茨对文化阐释理论的独特建树。[5]因此,充分把握成渝地区的自然赋存丰富、经济结构相似、社会发展同步、文化习俗共融等特点,将中央有关可再生能源电力绿色证书交易的顶层设计落实到成渝地区具有重要意义。

3 成渝地区绿证交易的困局与归因反思

自愿认购制向配额制下绿证交易制的变迁,可以通过制度变迁理论予以检视,同时,在制度转换之后如何构建具体规则,则需要考量绿证自身的多重属性和权利内涵。

3.1 成渝地区绿证交易数量不足及其制度功能发挥受限

第一,目前可再生能源发电量和能源消费量存在差异,这种差异性导致成渝地区绿色证书交易的市场规模不足。 截至2020 年,重庆清洁能源发电装机规模达1 140 万kW,根据《四川省“十四五”光伏、风电资源开发若干指导意见》的通知,到2025 年底,四川省将建成光伏、风电发电装机容量各1 000 万kW 以上。[6]然而,与之形成鲜明对比的是2019 年前三季度四川水电平均利用小时数仅3 229 h。 前三季度,全国主要流域弃水电量约244 亿kWh,弃水发电主要发生在四川省,四川省主要流域弃水电量达到210.3 亿kWh,较同期减少53.2 亿kWh。[7]

第二,目前成渝地区绿证交易的主要问题是绿色证书交易市场仍旧狭小且冷淡,市场主体热情不高。 以四川省为例,截至2021 年11 月15日,根据全国绿色电力证书自愿认购交易平台记载,四川省累计风电核发绿色证书数量为390 129张,四川省累计光伏核发绿色证书数量为124 380张。 然而,四川省的累计风电绿证交易量仅为1 250 张[8],累计光伏发电绿证交易量则无法查询。

第三,可再生能源电力消纳不足导致绿色证书市场规模狭小,从而导致绿色证书交易数量不足、交易主体热情不够。 基于这个原因,绿色证书交易制度的效能无法有效发挥。 同时,绿色证书交易制度的一个重要政策目标在于弥补传统补贴政策的不足,即通过绿色证书交易填补国家补贴金额缺口。 然而,现有绿色证书交易制度所导致的绿色证书市场交易不畅,阻碍了上述目标的达成。

3.2 成渝地区绿证交易市场一体化不足及权利配置失衡

2020 年7 月14 日,成渝两地的发展改革委、能源局共同签署了《共同推动成渝地区双城经济圈能源一体化高质量发展合作协议》,其中提及电力一体化。 电力一体化的前提是电力消纳的一体化,而可再生能源电力消纳的重要改革方向已经由电力强制配额制逐渐转向配额之下的绿色证书市场交易制度。 然而,这一市场基础十分不牢固。 现有成渝地区的可再生能源绿证交易市场割裂和交易规则权利义务失衡,实际上互为表里并交叠影响。 一方面由地方政府主导的市场交易规则的制度性诱导使得统一交易市场难以实现,另一方面这种地方性特色的市场交易规则导致不同地区交易主体的权利义务失衡,并进一步割裂市场。

第一,重庆市发改委于2020 年12 月颁布了《重庆市可再生能源电力消纳保障实施方案(征求意见稿)》。 在该文件中,重庆市将绿色证书交易主体分为售电企业和用电企业,其消纳权责一般是按照年度供、售、用电量相对应的消纳责任权重来确定。[9]相比较而言,《四川省可再生能源电力消纳保障实施方案(暂行)(征求意见稿)》中省级电网企业和省属(内)地方电网企业,除了一般的承担与其年售电量相对应的消纳责任权重,还规定了年总量消纳责任权重最低限度为80%,非水电消纳责任权重最低为6%。[10]两省市的市场主体的消纳权重明显存在差异。

第二,成渝地区的绿色证书所对应的消纳量交易有时存在分配顺位。 四川省规定全额保障性收购可再生能源电量对应消纳量的分配,首先用于完成经营区内民生和农业以及重要公用事业和公益性服务等非市场化用电量对应消纳责任权重。 因此,对于此部分消纳量的分配与市场化改革存在一定的张力。

第三,成渝地区绿色证书交易规则一般规定,省内(市内)主体优先在省市管辖区内部交易。例如,前述四川省可再生能源消纳中的全额保障性收购部分的消纳量,在完成非市场化用电量消纳责任权重后,并非直接用于市场化消纳。 相反,剩余消纳量优先由省级电网企业和省属(内)地方电网企业,按照经营区域内各市场主体购电量或用电量进行分配。 重庆市也有相似的交易规则,重庆市规定市内市场主体,包括非承担消纳责任的市场主体持有的可再生能源电力消纳量和绿证优先用于市内交易和转让,未参与市内市场的主体不得参与跨省交易。 若全市消纳责任权重未完成,则本市所有市场主体只能从市外买入消纳量,未经市能源局、市经济信息委同意,不得向市外卖出消纳量。 这种规定极大地约束了跨区域的绿色证书交易。

3.3 成渝地区绿证交易制度未考虑成渝地区地方性特征

诚如前文所述,成渝地区是我国重要的自然资源赋存地,自然赋存丰富。 四川是水能资源大省,居全国第二,是全国重要的优质清洁能源基地和国家清洁能源示范省。[11]力争到2030 年,川渝地区天然气+非化石能源在一次能源消费结构中的比例突破50%大关,以绿色清洁能源为主。[12]

但是在成渝地区的总体资源富足之下也存在区域差异性。 重庆市和成都市经济发展水平相仿,皆位居全国前列。 然而,成都市坐落四川省腹地,其风能、光能等绿色能源发电潜力巨大,且其发电量的大量弃置问题一旦得以解决,将极大程度提升其绿电的市场供应。 反观重庆市,囿于辖区面积,山地居多、雨雾较多,水电则由湖北的三峡占据,加之重庆市工业比重大,耗电高,因此重庆市未来绿色电力需求大于供给。 基于上述原因,未来成渝地区的绿色电力证书交易市场的一体化毋宁说是作为供需迥异的成渝地区绿电供需两侧市场的一体化。 由此,针对供需不同侧重的市场规则设计,就要求成渝地区的绿证交易市场在制定规则时充分考察供给侧与需求侧的差异化需求。 然而,从目前的文件拟定和制度安排中,尚未出现区别供需两侧不同要求的精细化政策安排。

绿色证书价格难以反映市场供需、资源稀缺程度和环境保护的支持,售电侧有效竞争机制还未建立,发电企业和电力用户的直接市场交易有限。 这些市场化难题虽然主要是绿证自身的权利属性和制度变迁问题,但也是保障性收购下绿电价格无法完全补足发电企业和电网企业的原因。

4 成渝地区绿证交易市场的法制优化

强制配额制下绿色证书的改革,需要分析以《可再生能源法》及其配套的行政法规、规范性文件为制度组成部分的正式规则的制定与修订是否满足绿证交易制度运行的边际相对价格的变动,是否促成了以绿色发电企业为代表的组织的锁入效应。

4.1 成渝地区绿证交易供需两侧一体化构建

成渝地区的地方性特点要求市场的划分精细化为供需两侧市场,并围绕供需不同的要求设计相互衔接的一体化规则,对于供需两端交易内容及其规则,应当以实现可再生能源绿电消纳为目标,构建以统一输配电电网公司为核心链接起来的供需两端市场。

供需两侧市场主体下的交易规则是由不同地域的绿色电力生产和消费的市场地位所决定的。第一类供给侧市场是由可再生能源发电企业及传统发电企业之间及其与供售电企业(包括由电力用户委托代为购电的企业)、拥有配电网运营权的售电公司之间所形成的市场。 第二类需求侧市场是由电力用户、消费者与供售电企业之间形成的需求侧市场。 在强制配额交易中应当分别促进不同市场之中的交易,尤其要注重促进供给侧的传统煤炭能源与绿电企业之间的绿证交易。

此外,还要注意交易保障机制的建立,重点是通过对义务束和责任条款的设计来加强违约成本、促成履约自觉并规避违约风险。 惩罚倍率应当大于控排企业生产经营利润除去减排成本、交易成本以后的差值。[13]绿证交易的惩罚成本也应高于增加火电的环境成本和绿电替代的最低补贴之和。[14]

4.2 成渝地区绿证初始分配及交易产权体系

产权来源于自然物利用的必然性,并赋予自然物交换的可转让性。 对于前者而言,自然物的赋权使其自身得以进入市场,对于后者,自然物的赋权使其自身得以产生价值,而良好的产权设置必须体现自然物的特有属性。 正如旨在保存自身而使用物质事物的必然性以及这些事物的可转让性要求所有权扩及这些事物。[15]如前文所述,绿色证书核发企业最大的利益期待,在于实现绿色证书上所蕴含的三重价值。 因此,绿色证书的初始分配及其权利内涵也必须体现三重属性。

第一是绿色证书的初始分配。 绿色证书的核发目的在于确认绿色电力企业的发电额度。 作为公权对私主体行为的确认,这种证书本身就是公权力对市场资源的一种配置。 不当配置将会导致市场主体的利益分配不均衡,从而导致竞争失序。在碳中和的刚性政策目标约束下,不应一刀切将此类市场资源配置于特定主体,而应综合考察传统发电企业与绿色电力企业两者对于电力脱碳的贡献程度。

第二是绿色证书交易主体的权利体系。 拥有绿色证书的企业具有多重请求权。 绿色证书的初次分配企业拥有针对行政主体的请求发放绿色证书的请求权,其对于电网企业和售电企业具有交易绿色证书的缔约请求权。 在强制消纳义务下,绿电发电企业具有强制缔约所产生的债权利益,由此,是一种公私兼具的请求权体系。

4.3 基于成渝地区不同特点的绿证市场差异化构建

成渝地区差异性在制度设计上的另一个体现是两种电力消纳规则的差异化设计。 配额制下的消纳制度一般包括固定电价保障性收购制度和绿色电力市场制度。 在未来,成渝地区绿色证书交易制度的设计不能贸然排斥固定电价制度。 同时,适当发挥绿色证书的金融属性,尝试构建绿色证书二级金融交易市场。 绿色证书交易在金融激励机制方面为可再生能源产业的投资提供了大量便利,从而增加了小规模可再生能源厂商的数量。[16]

碳中和刚性目标下,成渝地区的不同市场地位要求固定电价保障性收购和配额制之间应当形成协同效应。 以固定电价强制上网政策和配额制政策相互补充,则会消除可再生能源一直存在的上网障碍和价格问题。[17]为了保障绿色证书价格能有效弥补绿色电力发电成本,并通过价格符号正确配置市场资源,从而满足绿电企业的利益期待,形成正向循环,这就需要作为绿电供应方的四川省保留固定电价保障性收购。 目前,我国绿色证书核发主要针对绿色电力生产企业,绿证对应的可再生能源电量等量记为配额完成量,企业故而期待在绿证中实现补贴未能实现的权利。 另一方面,可再生能源绿色证书应当通过发挥其金融属性适度与补贴补足和绿色电力配额义务消纳权重脱钩。

重庆市在成渝双城经济圈中的定位之一即金融中心,绿色证书不仅是一种可交易的市场化产品,还是一种金融产品。 绿色电力证书交易一方面代表了等量消纳额的交易,另一方面也是可以交换的商品和金融产品的融资。 废除目前禁止绿色证书二次交易的规则,充分发挥重庆市金融中心的优势,有效促成成渝地区绿证交易的快速发展。 绿色证书作为一种资源的权属凭证,其具有商品属性和自然效益属性。 由此,在绿色证书交易制度的设计中,必须在其具体的权利、义务规则体系中体现绿色证书的多重属性。