现阶段被征地农民政治参与的困境与对策

汪小红, 张家振

(安徽农业大学 马克思主义学院，合肥 230036)

0 引 论

在庆祝中国共产党成立100周年纪念大会上，习近平总书记强调了发展“全过程人民民主”的重要论断。全过程人民民主既是对中国特色社会主义民主实践的高度肯定和全新概括，也在实践层面为全体人民都能参与民主、人民在日常政治生活中广泛和持续参与的权利提供了保障。被征地农民作为社会经济发展中的特定人群，关注其政治参与状况并充分实现该群体在征地过程中的合法利益，是当前推进发展全过程人民民主的应有之意。

近年来我国城市化发展不断加速，2020年我国城镇化率超过60%，预计2025年将达到65%。[1]与此相伴而生的是土地征收数量和被征地农民群体规模的与日俱增，2014年我国失地农民总数就超过了1.12亿人[2]，且仍在不断上升。“土地是生存的首要条件”[3]，农民基于安全经济抑或利益博弈的考量，为维护自身权益而进行政治参与或利益表达已成必然。在乡村振兴战略背景下探讨被征地农民有序政治参与的路径，有助于审视和防范化解征地冲突的产生，同时也为乡村振兴提供内生动力和稳定的政治局面[4]，为基层社会发展注入新的活力。

当前学界在农民政治参与问题上进行了较多探讨。尽管农民政治参与存在区域经济和文化层面的差异性，但在总体上学界的基本观点较为一致，认为现阶段农民政治参与意愿趋于强烈，参与的广度、深度不断拓展[5]，但仍存在政治参与意识不强、能力不足问题[6]，并呈现出无序参与与偏轨[7]、利益化和非利益化以及制度化和非制度化并存的特点。[8]农民政治参与的实际状况尚未达至政治民主化的要求。在被征地农民的参与上，现有研究较多地从征地维权抗争尤其是对抗争行为策略进行深入探讨，对农民行为及其策略的框架性解读，构建了完善的概念谱系和行为的逻辑机制。[9]与此同时，学界较为一致地认为现有征地制度、政府选择性执行和农民自身存在缺陷，严重制约了被征地农民有效进行政治参与。[10]已有成果为本研究奠定了深厚的学理基础和借鉴，然而现有研究对被征地农民政治参与的分析较多聚焦于行为策略，如何以多层次视角审视被征地农民政治参与的基本样态并提出优化路径，尚有待于进一步探究，这为本研究的开展提供了可能的切入点。

1 现阶段被征地农民政治参与的困境

被征地农民政治参与是指被征地农民参与基层政治生活并对其产生影响的行为。当前，我国被征地农民在政治参与的动机、过程、水平和结果等层面均存在不同程度的困境，给被征地农民的权益保障造成障碍。

1.1 参与动机上：功利性驱动明显

计划行为理论的提出者阿耶茨强调个体意愿是影响行为的关键因素，通常情况下个体对于某项行为越积极，则个体的行为意向就会越强；对于某项具体行为的感知行为控制越强，同样个体的行为意向也就会越强。[11]在征地实践中，被征地农民进行政治参与的意愿在不断上升[12]，政治参与行为也会随之增加，但就其动机而言，其政治参与是为了本人或其所代表群体的利益——尤其是经济利益——最大化而非立足于政治权力分享[13]，当被征地农民自身权益因为某种外界因素被侵害时，他们会更倾向于用非制度化方式来进行政治参与，这种情况下的政治参与存在很大的功利性。这种功利性驱动下的政治参与使得被征地农民在行为选择以及参加结果的公正性等方面产生了巨大的障碍，政治参与的最终目的是合理合法地表达诉求并解决问题，而不是就私人利益或者群体利益进行政治参与。

出于功利性动机进行的政治参与并不能促进农村社会民主政治的发展。当农民认为政治参与实现不了他们追求的利益时，就不愿意进行政治参与。[14]因此，当被征地农民在某些特定的时间里进行政治参与之后便不愿意再进行后续其他层面的政治参与了，不论是政治参与的动机还是政治参与的理念都会在特定的时间里处于停滞不前的状态。

1.2 参与过程上：程序性权利保障不足

程序性权利是权利主体保障实体权利不受侵犯时所享有的权利[15]，征地场域即为被征地农民的知情权、参与权、表达权和监督权。

(1)知情权不充分。《土地管理法》及《实施条例》对农村集体土地征收程序作出“两公告”及“如何公告”的明确规定，但在实际征地过程中往往被地方政府有意规避，采用边征边建策略致使公告程序流于形式，农民难以及时了解征地信息，事实上他们往往在观察到政府实际行为甚至是既成事实时才能推测或获悉土地被征收。这意味着被征地前农民获取信息的渠道受阻，知情权不足。

(2)参与渠道受阻。参与权强调农民享有参与征地过程、并在各个环节发表意见的权利。它是保障农民合法权益和程序公正、公平的重要途径，然而现有研究表明，农民在征地过程中参与程度有限，政府在判断征地的合理性、确定征地补偿安置方案等环节没有关注或充分保证农民的参与权。[16]参与权缺失同时参与渠道受阻，农民想要参与到征地过程中，也没有相应的渠道进行政治参与。作为征地过程中重要的一方，农民参与的越少，被侵害的利益可能就越多。

(3)表达机会缺乏。知情权的缺失导致被征地农民难以及时表达征地意愿，更无法就征地补偿标准与地方政府进行平等谈判，有限的参与权致使被征地农民利益表达权利的缺失。在涉及核心问题时农民话语权被完全剥夺。[17]当前农民的利益诉求与参与意识在逐步觉醒与成长，但缺乏表达机会使其发展极为有限。在征地实践中参与权和表达权的缺失，话语权被剥夺，农民在政治参与中基本无法占据有利位置，甚至不能依靠制度化参与行为维护自身权益，而不得不转向非制度化政治参与。

(4)监督渠道不畅。当前被征地农民在政治参与中的法律救济途径非常狭窄，无法通过法律途径来维护自身的权益，也没有办法对征地行为的合法性进行有效的监督。农村集体土地产权性质的不明确，以及将村庄公共事务置于“村民自治”而导致村集体内部征地补偿款分配的冲突不断，由此而凸显的干部贪占型征地冲突屡见不鲜。一方面农民缺乏监督渠道，与基层政府或村干部的纠纷也通常被排除在法律化解的范畴内；另一方面基层信访渠道不通畅，地方政府将被征地农民上访视为“洪水猛兽”加以“堵访”和压制。总体而言，法律赋予被征地农民监督权难以有效落实。

1.3 参与水平上：制度化参与水平低

制度化政治参与是指公民通过各种符合宪法和法律规定的方式、程序和要求来参与政治生活。[18]在征地实践中制度化政治参与的程度是有限的，农民在征地利益维护和博弈中基本处于弱势群体的地位，制度化参与需对征地政策的了解、对政府部门职能分工等重要信息的获得，尤其是利用司法武器与强者进行博弈的能力、精力和财力远远缺乏，制度化政治参与无法实现被征地农民权益维护的预期。因此在政治参与的方式和行为意愿上，他们往往更倾向于采用“弱者的武器”、直接对抗、群体性事件、越级以及群体上访等诸多非制度化参与形式。[19]近年来，农村因土地纠纷而发生的群体性事件时有发生，其原因就在于认为群体的效应会比农户个体的效应更大进而给相关部门施加压力进促使其达成个人利益。

1.4 参与结果上：政治参与行为难以有效维护农民土地权益

如上所分析，尽管被征地农民更加倾向于进行非制度化利益表达以尽可能达成自身的利益诉求，但在结果上并不能有效维护农民的土地权益。在我国，信访是被征地农民政治参与行为的重要形态，有调查显示，67%的被征地农民倾向于选择信访作为权益维护的方式[20]，但是信访立案的几率非常低，而真正能通过上访而实现利益诉求目的仅为信访立案案件的千分之二。[21]其他途径的政治参与也莫不如此，而且被征地农民信访的产生往往也是因为正常的司法渠道不畅，反映到基层组织和法院的征地纠纷得不到解决。由此可见，制度性向非制度性政治参与转向的本身，就是常态的利益表达和参与行为不能实现农民的诉求，只不过转向之后的参与方式依然未能有效维护被征地农民的权益。

2 被征地农民政治参与困境的成因分析

被征地农民政治参与动机、参与过程、参与水平和参与结果的诸多局限表明他们在政治参与上不充分，与国家法律层面的权利赋予存在较大差距。究其缘由，主要是宏观层面制度问题、中观层面地方政府选择性政策执行以及微观层面农民主体性不足这三重因素共同作用的。

2.1 宏观层面：土地产权制度和征地制度体系不完善

2020年新修订的《土地管理法》重新界定了土地征收的公共利益、重新调整了土地征收程序、明确了土地征收补偿原则，这也是本次新法修订中征地制度改革的亮点[22]，为后续有序土地征地提供了坚实的法律保障。然而我国法律在土地产权制度中仍然存在不足，我国宪法中规定集体土地的所有者是农民集体，但是从农村实际情况看如此对土地产权所属关系的界定不清晰也不准确；“集体”和“集体所有”在我国法律中的规定并不明确，在学术界仍然存在争议。进一步来看，内部产权关系的模糊并非集体所有土地存在的唯一问题，“产权残缺”对于集体土地来说是一个同样存在且异常严重的问题。[23]与此同时，土地征收程序和征收标准仍然存在诸多缺陷：缺乏公众参与程序和对政府的监督机制、土地征收程序不够公开透明、缺乏对征地补偿争议的司法救济程序、没有公共利益审查环节、没有保障征地补偿款发放到位的程序设计。[24]土地制度和征地制度层面的既有不足，在实践中不可避免地会阻碍被征地农民的政治参与。

2.2 制度操作层面：基层政府选择性执行，损害政治参与权利

选择性政策执行，是指地方基层政府在执行政策中并未真正实践和实施原政策，而是偏离政策原本的内涵和精神并导致执行的政策与原政策存在差距的现象。[25]有效监督体系的缺失，一定程度上促使地方政府有选择性执行政策的机会。就征地问题来看，中央制定的征地政策在国家层面具有指导意义，但地方基层政府在执行阶段因“自由裁量权”而具有一定的灵活性。一方面，从政策文本的制定来看，地方政府具有自主制定辖区内操作性政策的权限，在此过程中基于地方发展主义的考量，无可避免地制定具有保护自身利益以实现作为一极利益主体目标的政策；另一方面，即使是地方政府“利己”意味浓厚的政策文本，反观其征地政策实践过程也存在明显不按照程序的违规征地情形。

除此之外，在农民政治参与意识和能力的培养上地方政府存在不作为、不会为、乱作为的现象。[7]153政府有义务促进基层社会民主政治的发展，在农民政治参与上应该积极主动加以引导，但实际情形是政府往往会忽略农民政治参与能力的培养，甚至在主观上有意回避。在被征地农民的政治参与上，地方基层政府对于制度性政治参与的处理表现“漠然”，政府并没有给予被征地农民制度性政治参与的环境。

2.3 农民主体层面

阿玛蒂亚·森的可行能力理论认为，个体的可行能力就是个体有可能实现的、各种可能的功能性活动的组合。[26]可行能力理论为分析中国的被征地农民政治参与问题提供了一个新的视角。我国被征地农民之所以在政治参与上陷入困境，其原因在于被征地农民机会选择能力缺失、表达沟通能力不足、资源利用能力缺失和集体行动能力有限等方面可行能力的严重缺失。

(1)机会选择能力缺失。当前我国农民知识水平普遍较低，民主法治意识薄弱，导致机会的选择和把握能力较弱。被征地农民的机会选择能力缺失，突出表现在社会教育机会不足、社会保障缺失以及空间区隔等方面。机会选择能力的缺失致使被征地农民的政治参与机会严重受损。被征地农民群体的受教育程度往往不高，而直面征地问题的往往是教育程度受限的群体，无法在有序的政治参与中占据有利位置。除此之外，农民的法治意识始终是一块短板，尽管近些年国家在大力倡导法治社会的建设，但是农村现有的问题不可能迅速得到解决。有研究者调查发现，当农民土地利益受到侵犯时，选择法律解决的调查对象仅占21.72%。[27]被征地农民缺失机会选择能力，也就无法通过制度化政治参与来谋求自身利益。

(2)表达沟通能力不足。充分的利益表达是现代社会中一项基本的公民权利，也是政府决策者和社会管理者制定社会政策、解决社会问题以及实施社会管理的基本前提和重要信息依据。[28]农民协商沟通能力直接影响到他们与征地利益相关者沟通的成效以及农民群体内部决策的一致性。具体而言，农民沟通协商能力越强则与利益相关者的博弈和平等沟通的机会越大，越能在实现征地权益的维护。农民沟通协商能力越强则农民内部越容易避免矛盾和冲突从而形成一致意见，对问题的表达越趋于完整和明晰，更容易被相关政府部门受理从而提升有效参与程度。[29]然而，现阶段我国征地实践中的农民对政策的解读不够清晰、农民群体内部的沟通合作能力欠缺，在与相关利益者进行沟通时不能占据有利位置进行利益表达。

(3)资源利用能力缺失。资源利用能力是指通过搜集信息、人际关系等各类资源，以维护自身合法权利的能力。相比较于传统“熟人社会”，现阶段农民的个体社会关系偏向于独立或者变得并没有传统“熟人社会”那么紧密。农村社会关系是农民社会资本重要的一部分，在面对征地问题时被征地农民缺乏有效的关系网络来为其争取利益而致使其利益受损时却无计可施。从可行能力理论来看，被征地农民在有形财产和无形财富的禀赋缺失，直接影响了他们在资源等要素的交换能力，由此引发征地权益维护和政治参与的功能和成效。获取资源能力的缺失也会严重影响农户的土地利益。

(4)集体行动能力有限。马克思曾用“口袋里的一个个马铃薯”来形容法国小农之间的独立分散的关系。这样的描述同样适用于被征地农民之间的关系，即被征地农民在政治参与上是分散且单一的。客观上的地理位置和主观的农民意识使得被征地农民在遇到问题时往往并不会合理表达自己的利益诉求或者维护自身权益。当问题产生之后，在没有合理的途径去解决遇到的问题时，被征地农民就觉得维护自身权益也没有必要，政治参与的积极性就会被消磨。而且在征地过程中遇到问题，农户的单个力量是微不足道的，这种独立分散的关系严重阻碍了被征地农民的政治参与。当前农民组织化的现状是群体分散、不合作或低度合作，农村缺乏代表农民利益的正式组织甚至自发组织的利益团体，因此被征地农民不论是在政治参与还是利益表达上都是分散的。即使出现某个因共同利益诉求而产生的结盟也是暂时的、松散的，是依靠道义维持的团结而无规章制度可循，当利益诉求得到解决或无法持续时便自动解散。

3 被征地农民政治参与的优化路径

扩大被征地农民的政治参与是一项全社会的事业, 需要政府、农民、社会三者的共同作用, 方能有效汇聚政府和社会的外推动力, 激发被征地农民自身的动力。

3.1 健全被征地农民政治参与制度保障

首先，强化相关法律制度的落实执行。制度本质上是人们设计出来用于调节利益关系的一些约束条件。对征地实践中多元利益关系的有序调解，有赖于制定科学的利益协调政策和协调机制。目前我国已制定诸多相关的法律和政策法规并不断健全和完善，如新修订的《土地管理法》中多项条款体现了对农民利益的保护和对地方政府行为的监督。然而地方执行政策时的不合法行为屡禁不止，征地现象成为一种社会问题表明我国对于法规的执行和监督并不到位，因此需要加强法律法规的执行，加大打击违法违规行为的力度以切实维护农民的应有利益。

其次，在基层民主中保障被征地农民的话语权。基层民主是我国社会主义民主政治的基础性工程，被征地农民的政治参与需要制度上的保障，而村民自治制度在优化农民政治参与上具有显著优势，是实现农民政治参与的强有力的抓手。[30]基层民主中基层政府要确保村民自治程序的运转，尤其是在征地过程中要保障被征地农民的自主权和话语权，保障被征地农民通过制度化的政治参与来有序解决问题。

3.2 构建政府开放性政策执行机制

首先通过吸纳多元主体参与政策制定，充分征集包括专家团队及利益相关者等不同主体的意见以保证政策的公平性和公正性。在执行过程中实施监督，维护社会公共利益，保证参与社会事务的权力。其次注重政策实际需求，不断完善政策建议，政府在制定具体的政策之后需要要密切关注政策执行所面临的约束条件和局限条件变化，根据实践情况进行适时地调整。最后，应加强法律和社会监督，合理有效的监督体系可以促进政府执行能力的提升。不论是在征地实践中还是处理其他事务，制度性监督能够减少政府的政策选择性执行。

3.3 拓宽被征地农民政治参与渠道

拓宽被征地农民的政治参与渠道是保障被征地农民的权益不受侵害的重要方式。首先应保障被征地农民的话语权尤其是基层政治生活中的话语权[31]，通过强化推动基层民主建设以实现农民直接“发声”的机会，通过提高地方各级人民代表大会中农民的比重使农民能够充分表达本群体的意志与诉求等，保证农民平等地参与到政治生活中；其次，拓宽网络参政渠道，加强农村人口的网络普及与教育宣传。加强农村社会的素质教育，推动网络参政渠道的健全与完善。

3.4 提高被征地农民政治参与能力

良好的教育是推动农民政治参与的基础，也是被征地农民维护自身权益的关键，为此需要增强农民的参政技能，提高农民政治参与能力。阿尔蒙德认为：“公民的受教育程度与参政欲望和参政质量成正比。”[32]增强农民的参政能力，首先需要政府组织和培训政治参与的相关知识和提升意识，其次需要提升政治参与的技能，如取时政信息的能力、自我表达的能力、有效沟通的能力等。在此过程中不断强化他们的主体意识、参政意识，从而提升政治参与的能力和水平。

3.5 提升被征地农民组织化程度

亨廷顿认为：“组织是通往政治权力之路，也是政治稳定的基础，同时也是政治自由的前提。”[33]随着乡村振兴战略的实施，提高农民组织化程度并提升农民群体在与其他利益群体博弈中的地位，是更好地保护被征地农民土地权益的基本路径。[34]从农村社会的现状来看，农民在参与村民自治上并不是积极的，在涉及切身利益的征地问题上因认知、能力以及效能感等因素的影响，集体行动的力量和动机缺失甚至陷入“囚徒困境”。因此保证农民有效政治参与的前提是被他们能组织起来参与到征地过程的各个阶段，在既有的制度条件下组织起来通过有组织的形式进行政治参与。