“三区合一”地区易地扶贫搬迁后续发展研究

□文/刘凌冰

（贵州省社会科学院社会研究所 贵州·贵阳）

［提要］易地扶贫搬迁已从搬迁全面转入后续发展新阶段。本文基于迁出地、迁入地特征分析，打破空间制约，构建迁出地、迁入地、就业地“三地联动”后续发展机制，通过“三地”资源统筹利用，促进安置区稳定与可持续发展。

本文所指的“三区合一”是指相对贫困地区、生态脆弱区、少数民族聚集区重叠的易地扶贫搬迁安置区。本文以处于滇黔桂石漠化区、以布依族为主体的少数民族聚集区（少数民族人口占比79%）、原全国扶贫开发重点县的册亨县为例进行研究。

一、“三区合一”地区易地扶贫搬迁后续发展困境

（一）迁出地“三地”未盘活。迁出地是生态环境脆弱、自然环境恶劣、地质灾害多发易发的深山区、石山区、石漠化区，交通闭塞、资源匮乏，限制或禁止开发，由于土地的可利用经济价值较低，导致土地流转率低。迁出地“三地”当前的主要利用方式为退耕还林，生态效益补偿带来的经济收益较低，移民原有“三地”等不动资产资源未能盘活，移民没有获得常态化的、稳定的土地资产增值收益。

（二）迁入地县域经济发展不足。扶贫搬迁不仅仅要考虑到需求，更要考虑可供给的资源，即在迁入地有没有可供开发的空间，是否能够通过资源的重新配置，增加可利用的资源。随着迁入地农业可利用资源的减少，扶贫搬迁越来越依赖非农就业的支持，县域经济的发展水平，特别是县城非农产业的发展水平直接关系到易地扶贫搬迁后续发展的水平。

册亨县域经济存在以下特征：一是自然资源和矿产资源匮乏，开采开发利用价值不高，难以形成产业链，产业发展滞后，该县为珠江上游生态保护主体功能区，限制性发展第二产业，工业化发展水平滞后，后续产业发展空间有限。二是缺乏土地资源，该县北部属喀斯特山区，生态环境脆弱，水资源匮乏，土地贫瘠，石漠化较为严重，是典型的“九山半水半分田”，南部地区山高谷深，沟壑纵横，耕地匮乏，县城中心城区沿河布局，土地资源本来就稀缺，自身的城镇化和工业化已面临着土地资源瓶颈，城镇集中安置进一步加剧了这一矛盾。三是地理区位条件较差，该县地处云贵高原向广西低山丘陵的过渡地带，不沿边、不临海，距区域中心城市和交通枢纽较远，从招商引资来看，沿海企业不愿意迁移到该地区，很难引进劳动密集型产业。四是消费市场较小，中心城区常住人口不足5万人，第三产业发展活力不足，从旅游业来看，由于景点缺乏吸引力，缺乏专业的运营主体，没有形成业态，基础接待能力不足，缺乏成体系的民族特色商品等原因，旅游业发展滞后。五是县级财政困难，2019年一般公共预算收入37，151万元，其中税收收入23，196万元，非税收入13，955万元，一般公共预算支出325，121万元，财政状况制约了后续扶持的开展。产业发展受自然条件、区位因素和消费市场的限制，产业形不成规模、结构单一，仅有的林业产业也未产生可观的附加值，县域经济发展水平相对较低。

二、迁入地到就业地的“二次迁移”

从迁出地到迁入地，城镇化集中安置能够一定程度改变移民的生产生活条件，并为其进一步发展提供可能性。农村的经济基础是农业，城市的经济基础是工业和服务业，集中安置尽管改变了人居环境，但是迁入地的资源状况和二三产业水平没有发生根本转变，集中安置也没有带来经济结构的转型，县域经济的发展依然不充分。单纯依靠册亨县城的辐射带动，吸纳就业的效果极其有限，甚至还会产生家庭生计风险和社会稳定风险，仅通过迁入地的城镇化其实很难解决扶贫移民的生计可持续发展问题。

迁入地的县域经济水平，使得移民难以在县内实现收入的跨越式增长和稳定就业，移民的收入状况难以应对商品经济体系带来的生活支出压力。同时，迁出地的生态环境、经济水平和土地资源，使得移民难以回到迁出地成为农业产业工人和靠盘活“三地”维持生计，迁入地周边也已没有可供开发的农业资源，迁入地只是一个居住点，生产的功能偏弱，甚至没有。迁出地和迁入地的经济状况最终导致移民从迁入地到就业地（区域中心城市、中西部发达地区）的“二次迁移”，外出务工成为移民主要的就业方式。

三、“三区合一”地区易地扶贫搬迁后续发展路径

和其他主动进城并迁移户口的农转非市民比较，搬迁移民最大的优势是搬迁后保留了其在农村“三地”、集体经济组织和其他各项惠农政策的权益，这为建立与乡村的利益联结机制，分享土地资源的红利提供了条件，可以为其家庭的生计提供基础性保障。作为迁入地的城镇，完善的公共服务是其优势所在，而为移民提供均等化的公共服务，能切实提高他们的社会融合水平，增强其在迁入地的适应性。事实上，对于工业化水平发展滞后的册亨县来说，城镇化集中安置最基础的意义就在于可以为移民提供更高水平的公共服务。易地扶贫搬迁的后续发展必须将迁出地、迁入地、就业地这三个空间统合起来，充分发挥它们各自的比较优势，拓展城乡融合发展的二维分析视角，借助城乡跨区域联动营造出三维空间的互补与配合，在此基础上形成协同效应，为搬迁移民开辟出多元化的生存和发展空间，从而实现“稳得住、能致富”目标。

（一）建立搬迁移民与土地的利益联结机制，增加搬迁移民的基础性收入。由于“一方水土养不起一方人”的前提性条件，当前流转土地进行经营的可能性并不大，移民难以依托土地资源成为农业产业工人。盘活迁出地“三块地”是做好易地扶贫搬迁持续扶持工作的重要内容，大力实施国家储备林项目建设是盘活迁出地“三块地”的最好选择，同时也是对“绿水青山就是金山银山”科学理念的生动诠释，对推进林业现代化建设、建设生态文明、帮助搬迁群众持续稳定增收具有重要意义。要大力推进实施国家储备林项目，对符合条件的迁出地“三块地”，按照应纳入尽纳入的原则，全部纳入国家储备林项目。保障新市民原享受的退耕还林补助，对新市民迁出地25度以上的坡耕地纳入退耕还林政策优先实施。通过建立搬迁移民与乡村的利益联结机制，确保他们在乡村能有保底的收益，让乡村真正成为搬迁移民生计的“大后方”，增加其在安置地的抗风险能力。

（二）健全迁入地公共服务标准化体系，提升公共服务的后勤保障功能

一是提升公共教育服务水平，帮助贫困家庭彻底阻断贫困的代际传递。从社会化角度来看，移民子女对迁入地的生产生活方式、文化、思想观念的内化程度最深，社会适应性最强。在知识经济背景下，易地扶贫搬迁最大的社会意义在于提升移民子女受教育的水平，更多具备专业知识技能的移民子女可以通过插花式的方式进入城市各类社会经济组织，真正实现从农民到市民的转变，彻底消除家庭的贫困。首先，对移民子女开展新市民适应性教育。受农村环境和家庭贫困的影响，刚转入安置点学校时，针对随迁子女行为习惯和心理状况，学校应广泛开展以行为教育、心理健康教育等为主的新市民适应性教育，帮助他们养成健康文明的行为习惯，帮助他们塑立自信和尽快融入新环境。其次，针对移民子女的特殊性，应在安置区配套学校建立高度组织化的管理体系。需要依托高度组织化的管理体系，将移民子女高度整合到组织中，构建教与学结构性的互动模式。只有在高度紧密的学校管理体系中，在严密的监督和催促下，进行结构性的互动，移民子女自我发展的能力才能最大限度地被激发，才能实现“后发赶超”。最后，增加移民子女参与社会活动的机会。社会组织是社区治理体系建设的重要力量，应在迁入地同步引进专业的社会工作机构，通过科学的、专业的个案或小组工作，培养移民子女在学习、人际关系、社会活动等方面的综合能力，让移民子女在参与中实现“增能”，丰富他们的主体性，提升他们进入社会的综合能力。

二是继续推进居家和社区养老服务改革试点。大力推进社区老年日间照料中心建设，构建“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的现代养老服务体系，不断满足多层次、多样化的养老服务需求。坚持政府主导，社会参与，全面放开居家和社区养老服务市场，统筹利用各种资源，通过搭建平台、购买服务、公办民营等方式，鼓励社会力量参与养老服务市场运作。一方面要推动养老服务社会工作者、志愿者队伍建设，提升养老服务的专业化、社会化水平；另一方面发挥邻里互助的作用，开发针对老人照护的公益岗位，为老年人特别是空巢老人、留守老人、高龄老人等提供服务，为具备劳动能力的移民创造就业条件，将劳动力从家庭中解放出来，保障劳动力的就业权利，增加搬迁家庭的就业人数，提升公益岗位的实际作用和社会意义。同时，要继续推进册亨县海福祥养老院等机构医养结合示范点建设。

（三）健全劳务输出对接机制，完善就业服务体系，提高脱贫质量。解决易地扶贫搬迁移民就业问题要实现就地转移和异地转移的有效结合。在促进县域经济发展，实现就近就地就业的同时，利用好省内大城市、东部地区等地的产业优势和就业吸纳能力，加快向经济发达地区的劳务输出，进一步建立和完善劳务输出对接机制，精准对接相对发达地区的产业用工需求，切实减轻迁入地的就业压力，增加移民的收入。2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，“设立衔接过渡期。脱贫攻坚目标任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期，做到扶上马送一程。过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定。”要继续抢抓东西部对口帮扶的政策契机，加强搬迁地区与对口帮扶城市和经济发达地区开展劳务协作，落实各项劳务输出补贴政策。

一是提高劳务输出组织化、市场化、规模化程度。搬迁群体进入城市社区之后，面临新的生存环境难以适应，要通过统一的组织给那些没有外出经验的贫困人口以安全感和组织支持。一方面应充分发挥公共就业服务机构和人力资源服务机构的作用，通过劳务经纪人模式打通搬迁群众转移就业的“最后一公里”，提供点对点劳务对接；另一方面成立专业劳务公司和劳务合作社，提高劳务输出组织化、市场化程度，扩大劳务输出规模。

二是建立以就业地和企业为主导的精准培训与精准就业服务体系。册亨县中等职业技术学校和县内其他社会培训机构的师资力量薄弱，教学水平有限，对快速更新的新技术缺乏敏感性，培训的质量和效果不高，经过培训的劳动力不能满足发达地区就业市场的需求。甚至出现了培训的“异化”，移民参加培训的目的是为了“赚取”培训补贴。依托东西部协作专项资金，形成政府搭台企业唱戏的格局，加大市场化运作，补助就业地企业根据自身需求有针对性地开展技能培训，提高职业培训内容与产业需求的契合程度。

三是建立社会工作服务标准化体系，提升就业地搬迁群众社会融入和社会适应的水平。从地理空间上看，经济发达的就业地离迁出地比迁入地更远，从社会经济发展水平看，就业地的社会、经济、文化结构等与迁出地的差异更大，给搬迁群众的生产生活方式、思想观念、生活习惯等带来更重大的改变，移民在就业地存在一个长期磨合和社会适应的过程。应利用东西部扶贫协作专项资金引进就业地当地的社会化、专业化服务机构和项目，为移民提供文化学习、文化体验、心理咨询等人性化服务，培育市民意识，帮助搬迁群众顺利完成心理调适、社会适应。服务的主要方向为：第一，生活的散漫性和无序性转变为节奏性和条理性，非农产业特别强调职业规范，移民必须克服散漫性和个体性；第二，生产的季节性观念转变为严谨的时间观念，农业生产日出而作、日落而息，农民的时间观念较弱，非农产业按市场要求安排生产，非常重视时间、成本和效率；第三，培育公共意识，提升公共道德素养，特别是要提高移民的公共卫生意识、公共安全意识、公共空间意识。利用社会工作机构的专业理念和专业方法，逐渐消除文化冲突带来的文化排斥，引导移民积极适应就业地的文化，提高就业的稳定性。

四、结语

“三地空间联动”发展格局中三地承担不同的职能：就业地提供更高收入反哺迁入地，迁入地提供后勤保障支持就业地，迁出地辅助迁入地的发展。在迁出地大力推进国家储备林项目试点建设，在迁入地提升公共服务水平，提高移民子女受教育水平，为具备劳动力的移民增加劳动机会。健全劳务输出对接机制，显著增加搬迁群众的家庭收入，补贴迁入地“新三留守”人员的生活，促进搬迁家庭的可持续发展。