地方性金融监管研究

□文/冯 敏 陈 坪 丁国芳

（延安大学 陕西·延安）

［提要］地方性金融监管是金融安全至关重要的部分。本文从我国地方金融监管制度发展历程与现状为出发点，指出我国地方性金融监管中存在的问题，分析其原因，并提出建议。

进入21世纪以来，金融发展越来越自由化，我国地方金融日新月异，各类地方金融机构、地方金融产品层出不穷，如何强化监管、保障金融稳定发展显得格外重要。而地方金融监管主要是指地方政府对由城市商业银行、农村商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社以及其他非银行金融机构组成的金融群体予以监督和管理。地方金融机构具有影响大、分布广的特点。截至2020年，我国有134家城商银行、1，545家农商银行、27家农村合作银行、694家农村信用社等2，000家区域中小银行（未包括村镇银行等）。另外，近年来随着支付宝、余额宝、财付通等产品的迅速发展，网络诈骗、机构非法集资等事件不断发生，金融风险日益凸显。可见，合理的金融机构布局、稳定的金融秩序和高效监控地方金融风险是十分必要的。为此，研究地方金融监管现状，找出地方金融监管的症结，强化地方金融机构活动的监管，有助于提高地方金融监管的能力与效率，完善地方金融监管体系，从而保障金融稳定发展。

一、我国地方金融监管发展进程及现状

（一）我国地方金融监管发展历史变迁。改革开放40多年来，我国的金融行业取得了快速发展，随着各种金融机构与非金融机构的产生和发展，金融监管体系建设也不断改变和完善。

1、地方金融监管被限制时期。1978年实行改革开放政策以后，一些专业性的金融机构从中国人民银行中独立出来，中国人民银行被确立为我国的金融监管机构并且占据绝对主导地位。1992年起，证券业监督管理委员会、银行业监督管理委员会、保险业监督管理委员会相继成立，逐步形成“一行三会”的分业监管体制。“一行三会”管理体制的直接后果是地方上的金融监管权力被大部分回收，金融监管权进一步集中于中央，削弱了地方发展经济获取金融资源的能力。

2、地方金融监管萌芽时期。2002年，中国最早的金融办——上海金融办成立，这不仅利于协调上海市政府与当地金融机构的关系，也加强了对当地金融机构的监督与管理，更标志着地方金融监管发展的新趋势。随后，北京等全国各地的金融办都应运而生，对地方金融进行服务、协调和监管。但当时的金融办在职能和法律依据上都难以落实监管权。直到2009年，北京金融办改革成为金融局、广东的金融服务办公室改革成为金融工作办公室，地方金融监管权才有所萌芽。

3、地方金融监管初步发展时期。2017年，全国第五次金融会议提出并批准设立金融稳定和发展委员会。2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》将银行业监督管理委员会和保险业监督管理委员会合并，成立了银行保险监督管理委员会，至此，我国的金融监管正式改变为“一委一行两会”模式。在新的模式下，银保监会、证监会、中央银行在各省市设立相应的监督机构，“7+4”的地方金融监管格局正在形成，小额贷款公司、融资担保公司、典当行、商业保理公司、区域性股权市场、地方资产管理公司、地方各类交易所等成为地方金融监管的具体对象。同时，多个省份正在初步构建省、市、县三级地方金融监管模式。

（二）我国地方金融监管现状。随着地方金融监管机构的发展和金融监管制度的不断改革，目前我国的金融监管制度发展趋势为“三层+双峰”，所谓三层即国务院金融稳定发展委员会、具体金融监管机构、地方政府及监管部门；双峰即审慎监管机构和行为监管机构。作为金融监管三层中的最底层，地方金融监管的重要性不言而喻。2020年以来，上海、四川、江西等省市已陆续推出地方金融监管法规。如，《上海市地方金融监督管理条例》就地方金融组织行为规范、对于金融组织的监督管理措施、金融风险的防范与处置等四个方面做了详细的规定；《四川省地方金融监督管理条例》则将整部法规分成了总则、地方金融组织、服务与发展、风险防范、法律责任、附则等六个板块；《江西省地方金融监督管理条例》于2021年3月起实施，这是江西省第一部关于地方金融监管的地方性法规。法规的颁布不仅弥补了地方金融监管立法的空白，赋予了地方金融监管明确的法律依据，更代表着地方金融监管地位的飞跃性提升。虽大多省份的金融监管已步入立法阶段，但这仅仅是一个开端，地方金融监管仍存在亟待解决的问题。

二、我国地方金融监管存在的问题及原因分析

（一）我国地方金融监管存在的问题

1、地方金融监管权限划分不清。对于同时处于中央和地方监督管理范围内的金融事件，将会产生由谁管、以谁的处置决定为主等一系列问题。一方面中央无法及时有效地获取地方金融信息，而各地的金融监管机构对一些金融机构不具有监管权限，从而导致反应和处理金融事故的速度变慢；另一方面随着各省金融监督管理条例的出台，地方金融监管权不断地扩大，使得中央金融监管权与地方金融监管权的摩擦加大。

2、地方金融监管的法律支持薄弱。法律是地方金融监管的关键依据。虽然上海、四川、江西等省市已陆续颁布金融监督管理条例，但这只是地方金融监管立法的开端，地方行使金融监督权的法律依据依旧不完善并且法律支持薄弱。如何细化和正确使用金融监督管理条例，使之与各地的金融发展实况相契合，仍需投入大量的时间和精力。现今的法律存在诸多漏洞，使得许多机构有机可乘，为将来可能出现的金融风险埋下隐患。

3、地方金融监管的监管空缺较大。地方金融机构业务繁多，众多业务和地方经济盘根错节，有些省市将小额贷款和融资性贷款作为监管重点，从而会相对忽视其他方面。而仅凭人民银行对地方金融机构的宏观监管又难以具体到业务层面，尤其是对于近几年发展迅猛的新兴行业，也就不可避免地带来监管真空问题。另外，各地的金融监管存在着人手不足的通病。由此可知，地方金融监管不仅存在监管内容上的空缺，还存在监管人员的空缺。

（二）我国地方金融监管问题产生的原因分析

1、地方金融监管体制不完善。在“一委一行两会”的金融监管模式下，中央的监管权相对于地方依旧占据主导地位，地方金融监管存在多头管理、权限划分不清晰等问题。对于一个地方不同的金融机构的监管往往由不同的监管部门实行，这与中央紧密相关，地方的金融监管权来自于中央的放权，中央愿意下放多少权力给地方政府直接决定了地方金融监管权的大小。然而，在目前金融监管体系下，银行、证券、保险等行业的监督管理权仍牢牢把握在中央的手中，这也间接决定了地方金融监管的对象往往是非传统金融行业。在这种中央与地方复杂的关系下，我国的金融监管体制必然存在着许多亟须弥补的地方。

2、地方金融监管效率和质量不高。2020年是多省出台金融监督管理条例的一年，法律最大的意义在于实施，如何高效地运用金融管理条例是一个重要问题。当前许多地方金融监管部门投入工作的时间较短，在部门设置和人员分配上有着很大的改善空间。而地方金融监管效率低下、质量不高是阻碍地方政府实施有效金融监管的重要原因，具体有如下体现：第一，地方金融监管方式落后，滞后于现实金融发展情况，并未推陈出新；第二，地方金融监管缺少主动性，地方政府尚未建立相应的地方金融风险处置方案，缺少对金融风险的主动防控；第三，中央监管机构与地方政府缺乏沟通与协调，地方政府不能共享中央有关的金融风险信息，无法即时发现和处置金融违法违规行为，这不利于调动地方政府的积极性。

三、我国地方金融监管发展建议

习近平强调：“金融安全是国家安全的主要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础，维护金融安全是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事”。通过全面覆盖中央到地方的金融监管来增强风险化解能力。

（一）界定中央与地方金融监管的职权范围

1、适当下放中央权力。金融监管要注重宏观审慎监管与微观审慎监管的结合，而不能只监管系统性金融机构。中央与地方的金融监管的侧重点不同，地方重在执行，而中央可以侧重在研究和决策宏观层面的金融安全措施。既然要发展地方上的金融监管，那么地方监管的对象不能一直是非传统金融机构，而使传统的金融机构游离在地方金融监管范围之外，不能使地方金融监管空有一个名头，对于传统机构的监管也应逐渐地加入到地方监管之中。值得注意的是，蚂蚁金服暂停上市这一事件给地方金融敲响了警钟，地方金融监管尚未完全成熟，缺少有效的制度，不能及时有效防范风险。在这种情况下，央行贸然下放权力只会拔苗助长、因小失大，因此在中央宏观监管把握整体金融风险的前提下适当地发展地方的金融监管权。

2、加强中央与地方金融监管的沟通与协调。中央的宏观监管必然建立在地方金融监管之上，各地要独立发展金融监管，但并不代表要脱离中央。地方要与中央及时交换信息，在中央的指示下因地制宜地完成地方金融监管的布控。地方金融监管要在符合国情的大条件下，充分发挥地方小条件的特色。同时，中央需要整合和分析各地金融信息，及时调整宏观政策。中央与地方各司其职，通过不断的信息互换和交流在宏观把握系统风险的同时发展地方金融监管。

（二）加快地方金融监管革新

1、注重对于新兴行业的金融监管。支付宝、微信支付等产品的问世拉开了数字化货币的时代序幕。数字化货币不仅使支付变得快捷、便利，也使得人们对于货币支付的谨慎性大大降低。另外，网络借贷诈骗、利用空头公司洗钱等事件屡见不鲜，已达到牵一发而动全身的效果，因而互联网金融成为地方金融监管的重点对象。加快建设社会信用体系，完善企业和个人的信用记录和信息，尽可能降低互联网金融开放性所带来的风险。同时，利用数据建造职能监管系统，开发金融风险大数据平台，形成新的地方监管模式。

2、金融监管技术创新。2020年央行发布的《中国金融科技创新监管工具》白皮书中指出，“对于金融科技的创新，监管部门不仅要从监管思路上更加清晰，在监管工具上也应与时俱进、科技赋能”。在严格监管的前提下，更要智慧监管。地方金融监管要充分利用金融科技等新兴技术，提高监管效率以及降低人工和时间成本。例如，开展金融监管沙盒试点，在可控仿真的测试环境下，对地方金融发展状况进行实时监管，让新产品、新模式在真实市场环境中迭代验证，去伪存真。地方金融监管以结合机构监管和监管沙盒作为新的发展趋势，在不违反中央金融监管底线的原则下，鼓励地方进行金融创新。

（三）健全地方金融监管体系

1、明确地方监管主体与加强人员配置。建立统一的地方金融监管主体，整合分散的地方金融监管权。如果全部集中于地方金融监管局，对于无法整合部分要一一明确，除明确地方上的金融监管职权的横向划分外，也要增加与中央的协调机制，完善中央与地方的纵向职权划分。另外，金融监管技术的革新使得部分人力被取代，但足够的人员配备是必不可少的。要对在岗的金融监管人员进行职业培训，强化知识储备和专业技能，对于不同的金融监管部门进行合理的人员分配，对于新兴行业、传统重点等行业的监管可适当多分配人员，加强监管人员的流动性。

2、加强地方金融监管的经验交流。地方金融监管以不同地方政府为主，各地的金融监管方式也因金融实况而不同，但地方金融监管始终围绕着防范风险、推动地方经济发展这两大根本目标。北京、上海等作为第一批金融监管沙盒试点城市可共享金融监管经验与成果，较落后的省市以当地的经济条件为中心，向试点省市学习监管模式和经验。而经济条件相似的省市之间可相互取长补短，这更具有对比价值。同时，中央要及时收集各地金融监管的信息，对于好的金融监管方式、技术、模式等可向全国推广，也可实行不同省份对接。在加强地方金融监管的同时也不断强化中央对全国范围内的宏观金融监管。

四、结论

金融是经济发展的核心与枢纽，强化金融监管和保障金融稳定发展显得尤为重要。总体来看，我国地方金融监管在2020年迎来了突破性的转折。各地金融监管条例的发布是地方金融监管权明确化、正规化、合法化的开始。但还需强化地方金融监管的法律支撑，明确中央与地方的权力界限，运用金融科技进行地方金融监管创新以及健全金融监管体系，从而减少监管重复、填补监管空缺。尤其是对蚂蚁金服进行182亿元的处罚，彰显了国家政府对于金融监管的坚决态度，也表明了我国金融监管体系更加完善，监管措施更加有效，对我国实体金融机构的健康发展、网络金融的有序发展、金融科技的深入发展，尤其是对强化地方金融的有效监管，都有重要的现实意义。