全球气候治理中的中国选择

□文/耿玉超

（华中师范大学 湖北·武汉）

［提要］全球性的气候变化问题已经成为人类面临的重大挑战，这是一个关乎人类生存与发展的长期性、深层次的问题，世界各国共同携手应对这一重大挑战刻不容缓。通过分析全球气候治理中的中国选择，不仅能看到中国在气候治理方面出现碳排放总量趋稳、碳强度降低、隐含碳流动转向、碳足迹不平等的形势与趋向，而且能够发现其重视国际合作、受经济思想驱动、主张共同但有区别的责任原则、赞成“自上而下”的减排分配模式的行动逻辑，进而明晰中国在协同环境与经济发展、完善气候法律体系、发挥市场机制、强化技术支撑等降碳减排方面的政策设计。

研究表明：极端天气事件与气候变化之间有着非常复杂的联系。气候变化从成因上看，总体归结为两类：一类是自然的气候波动；一类是人为的因素。对于气候变化中的人为因素，尤其是工业革命以来的人类活动，是造成目前气候变化的主要原因。全球气候变化是世界面临的重大的长期生态危机，是人类生存和发展的最大威胁，因此各国早在20世纪90年代开始就应对气候变化进行谈判，形成许多全球气候治理的共识，构建全球气候治理的制度框架。气候变化谈判是一个持续、复杂的国家间多边互动的过程，充斥着合作与博弈，中国作为全程参与者，见证了“东升西降”的世界政治经济格局的转型，中国在全球气候治理中的地位与责任也愈发显著。

一、“气候变化”科学的不确定性

自20世纪80年代以来，地球气温连续每个十年都比前一个十年温度更高，全球变暖已经成为一个非常确定的趋势。全球变暖打破原来稳定的气候系统，引发更频繁、更惨重、范围更广的极端天气事件，包括极端严寒和极端酷热。同时，气候变化所带来的海平面上升也在呈现加速上升的趋势。而且，气候变化越来越多的与健康风险、粮食安全、能源问题等传统安全问题交织在一起，因此欧美国家强调气候变化可能会成为“冲突的倍增器”。“气候变化”作为研究对象，首先要对其进行界定，同时应正确看待“气候变化”存在科学的不确定性这一争议。

（一）气候变化的科学界定。根据政府间气候变化专家委员会（IPCC）的界定，气候变化是指气候平均状态随时间的变化，这是一个非常宽泛的一个界定，认为气候变化是自然变化和人类活动二者作用的结果。《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC，以下简称《公约》）特别强调气候变化是指经过相当一段时间的观察，在自然气候变化之外，由人类活动直接或间接地改变全球大气组成所导致的气候变化，所以它强调的气候变化主要是由人类活动引起的。之所以要界定“气候变化”，就是因为一方面界定出了我们的研究对象；另一方面意味着在很大程度上气候变化首先是一个科学问题。那么，气候变化是个真问题吗？可以说，直到今天，“气候变化”仍然存在着科学的不确定性，它仍然受到一些科学家的质疑。

（二）气候变化问题评估的不确定性。政府间气候变化专家委员会（IPCC）在第5次评估报告中对温度变化进行判断，自1850年以来，过去的三十年是最暖的三十年，温度变化从总体的趋势来看虽然有波动，但是以变暖为主要特征。2020年，世界气象组织（WMO）在最新的评估报告中显示，4月新冠肺炎疫情的时期是有记录以来最暖的年份之一，而且过去的十年也是有记录以来最暖的十年。中国国家气候中心发布的《中国气候变化蓝皮书》也认为中国是全球气候变化的敏感区和影响显著区，而且中国的升温速率明显高于全球平均水平。所以，从科学评估的角度来看，气候变化是一个非常重大的全球性问题。

气候变化问题虽然已经有几十年的科学评估，但是仍然存在着巨大的不确定性，因为气候本身就是一个高度复杂的过程，而气候变化的科学评估也非常复杂，需要借助海量的数据和计算模型，而这些模型变量的选取、数据的收集本身就存在着不确定性，在很大程度上，对未来气候的预测只是一种在一定概率水平上对可能的原因和结果之间的一种预测。所以，一方面我们承认气候变化的不确定性是存在的，但另一方面是这种不确定性同时也在减少。并且很多关于气候变化的基本事实方面也并不存在合理的不确定性，比如说我国过去十年是有记录以来最暖的十年，大气中二氧化碳浓度的不断增加，在这些问题上已经不存在合理的不确定性。

（三）气候变化问题的长时段性。气候变化问题的不确定性还在于它的长时段性，我们观察气候变化的时间框架是30年、50年、100年，而很多政治家的任期是4年、8年、5年、10年，所以就存在着一种张力，政治家是否有这样的意愿来应对一个长时段的问题，这是非常考验政治家见识、意愿、追求的。对很多政治家来讲，如果为了追求短期的经济收益、就业的机会，那对于这样一个长时段的全球性环境问题，也许缺乏必要的意愿和动机来应对这个问题。

（四）全球环境治理领域的“预防原则”。在这种背景之下，尽管“气候变化”仍然存在着一定的科学不确定性，但是我们认为在全球环境治理领域里面存在一个“预防原则”，它是一种伦理的规范和主张，即在没有充分的科学把握的情况下，面对巨大的环境风险也可以采取预防性或补救性的行动。在预防性措施被实施之前，充分的科学确定性的证据标准不是必需的。所以，很多科学家、社会科学研究者主张在大多数环境伤害事件中的举证责任不应该由主张应对气候变化问题的人来做，而应该由那些持反对意见的人拿出足够的证据来证明气候变化不会产生灾难性后果的依据，否则即使是在缺乏完备的气候变化科学的情况下，为了人类未来的共同命运，国际社会也应该采取积极的措施来应对气候变化。所以，如果有的国家仍以气候变化的科学不确定性为理由，作为延迟或者不采取气候变化应对行为的一个重要原因，那我们只能说是一种借口。

二、中国参与全球气候治理历史沿革

20世纪90年代初是我国气候变化治理的起始，在这几十年气候变化治理过程中取得非常重要的一些制度性的成果和安排，而且这是一种多主体参与的、多层次的、多机制的应对体系。在全球层面上有三个非常核心的机制要素，即《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》，它们是中国参与全球气候治理和各主要排放主体进行互动、谈判的大背景。

（一）《联合国气候变化框架公约》。1990年12月，政府间谈判委员会成立，第45届联合国大会通过了第45/212号决议，全球气候问题的国际谈判开启。经过各国两年多时间的博弈与协商，各与会国于1992年5月22日在联合国环境与发展大会上通过了应对全球气候变化的第一个框架性公约《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC），该公约于1994年3月正式生效。《公约》为之后应对全球气候变化问题提供了重要的法律基础和政治基础。首先，《公约》承认了气候变化问题的存在，这对持续应对全球气候变化问题发挥了非常重要的作用。其次，《公约》设定了应对气候变化的目标，即遏制大气中温室气体的浓度处在不受人类干扰的水平，但这是一个非常模糊的目标。再次，《公约》确立了一些十分有价值原则，包括预防原则、可持续发展原则、共同但有区别的责任原则（CBDR或“共区原则”）。其中，“共区原则”是很了不起的政治原则与共识，它使得在当时包括中国在内的仍然面临着经济发展任务的发展中国家能够参与进来，这是发达国家与发展中国家非常重要的同意共同应对气候变化的政治共识。《公约》同时也确认了发达国家要率先发挥作用，应该承担首要的责任，要率先采取应对气候变化的措施，要在资金和技术问题上资助发展中国家应对气候变化。

（二）《京都议定书》。由于《公约》的内容比较模糊，所以从1995年开始，国际社会决定要继续谈出一个包含具体的规则体系议定书，但各缔约方从会议的最初就在技术转让、碳汇利用及自愿承诺等诸多问题上分歧巨大。谈判期间还遇到了海牙第六次缔约方会议无果而终和美国布什政府宣布退出该议定书的困难境地。经过多年的激烈交锋与互相妥协，各谈判方于2001年7月在波恩会议上通过了《京都议定书》，并于2005年正式生效。这是一份具有里程碑式意义的议定书，标志着国际为防止全球气候变化迈出了坚实的一步。《京都议定书》整体上体现了“共同但有区别的责任原则”，它为发达国家规定了具有约束力的减排目标和时间表，当然不同的发达国家承担不同的减碳目标，比如欧盟承担了8%、美国承担了7%、日本承担了6%，而对发展中国家则基本上是鼓励其采取自愿性的措施，所以包括中国和印度在内的发展中国家都没有承担具有约束力的减碳目标和时间表。在《京都议定书》里面有三个非常有名的监督机制，即联合实施、清洁发展和排放贸易，这些都是以市场为基础的机制，希望运用这种市场机制来帮助发达国家实现低成本的减排，这是一种机制的创新。

（三）《巴黎协定》。为更加积极地应对全球气候变化，《公约》各缔约方于2015年在巴黎气候大会上通过了《巴黎协定》，并于2016年生效，是历史上生效时间最快的国际条约之一。该协定对2020年以后的发达国家和发展中国家应对气候变化做出了长期安排。《巴黎协定》确立了全球应对气候变化的长期目标，将目标设定为将本世纪全球平均温升控制在2℃以内，并努力控制在1.5℃以内，以减少气候变化的风险和影响，这个目标和《联合国气候变化框架公约》相比已经非常具体。为了实现这个目标，《巴黎协定》也提出要尽快达到温室气体排放的峰值，在本世纪下半叶实现温室气体源的人为排放和各种汇的清除之间的平衡，也就是到本世纪下半叶实现温室气体的净零排放。今天所熟知的“碳达峰”“碳中和”并不是某个国家一时兴起提出的目标，而是在某种程度上对于《巴黎协定》的一种履行与实施。《巴黎协定》仍然体现了“共区原则”，它体现了全球气候变化治理机制的延续性和稳定性，从具体的条款的设计上来看，发达国家缔约方应该继续带头来实现全经济范围内的绝对的减排目标，而发展中国家缔约方应该努力加强他们的减排力度，鼓励根据不同的国情来逐渐实现全球经济绝对减排的目标，也就是对发达国家和发展中国家的义务和要求仍然是不同的。为了进一步体现“共区原则”，《巴黎协定》也规定了发达国家缔约方应该为协助发展中国家缔约方减缓和适应理念方面提供资金。气候变化问题不是单纯的环境问题，而是与国家的贫困消除、可持续发展、粮食安全等密切相关的，所以《巴黎协定》也强调国家应该整体上来实现经济发展的低碳转型，来实现气候治理的发展路径。

三、中国气候治理形势与趋向

中国始终高度重视全球气候治理，坚持绿色发展、低碳发展、循环发展，始终将其视为推进国家高质量可持续发展的重要战略举措。经过几十年在应对气候变化方面的努力，不断优化能源结构、降低环境污染、减少二氧化碳排放、提高能源利用效率、调整产业结构、发展可再生能源、发展循环经济、增加森林碳汇等诸多措施的施行，推动社会全方面的绿色低碳转型，碳排放在总量、碳强度、隐含碳、碳足迹等方面发生新变化。

（一）中国的碳排放总量趋于平稳状态。根据OECD的统计数据可以发现，中国的二氧化碳排放量在不同年份之间存在差异，有涨有跌，目前主要以小幅上涨为主。中国2000～2013年的二氧化碳排放总体呈快速增长的走势，这与2001年我国加入国际世贸组织（WTO）有关，这对我们整个经济来说是非常重要的事情，意味着我们对国际的贸易更加通畅。我国在加入世贸组织之后的十年当中，年均GDP增速在10%以上，进入了一个快速发展的阶段，该阶段主要是投资和出口拉动了经济的快速发展。同时，在2002～2012年期间，我国的碳排放年均增长也在10%以上，在2016年左右的时候，我们就超过了美国成为了全球最大的二氧化碳排放国家。但是，在2013年之后，我国进入一种新的发展阶段，这一阶段下有两个特点：一是经济增速开始放缓，二是经济发展质量不断提高。在这样的情况下，我国二氧化碳增速在2013～2017年间年均仅为0.4%，增速发生了很大的下降。由于我国要在2030年之前实现碳达峰，所以未来几年我国二氧化碳排放量仍会缓慢增长，但不再可能会出现2001年加入世贸组织后的高速增长，并且偶尔会出现下跌的状况，整体来说会是一种平稳的状态，一直到2030年实现碳达峰才会开始下降。

（二）中国碳强度呈下降趋势。我国碳排放的变化有一个很重要的指标因素，那就是碳强度。总体来看，我国绝大多数部门的碳强度都呈下降的趋势。能源效率的提升是我国抑制碳排放增长最主要的一个因素，能源效率的提升在本质上是靠技术进步。我国是一个发展中国家，发达国家的技术优于我国，但是作为后发国家有技术进步方面的优势，但是也应看到随着我国能源效率的提升，其提升空间其实也在被逐渐压缩。同时，我国在设定碳强度下降目标时既要循序渐进又要考虑到各省的差异，东部沿海地区经济发展条件比较好，应对气候变化能力更足，碳强度下降目标可以更高一点，可以承担更多的责任，相反，中西部地区的碳强度下降目标要低一些，承担的责任也就低很多。总体来说，碳强度的下降是我国拉动碳排放下降最主要的因素，但是这个空间是有限的，且在逐渐被压缩。因此，我们需要其他的新的因素来拉动我们碳总量的下降，比如生产结构的调整、消费结构的调整及其他的一些因素。

（三）中国隐含碳流动的方向发生转变。随着全球化进程的加速，国际贸易中的进出口规模也在持续增长，国际贸易中的“隐含碳”约占全球二氧化碳排放总量比重很高。中国是地广物博的大国，因此我们不光要分析中国在国际贸易中的隐含碳，还要分析中国内部区域当中的隐含碳。我们利用多区域投入产出表就能够测算出每个省份之间的隐含碳流动，其方向是从中西部向东部流动，这主要是由于我国东西部之间的发展差异，东部地区相对富裕，中西部相对发展落后。这种碳流动方向意味着中西部生产了大量的低级产品出口到东部，这些低级产品具有高耗能、高排放、低附加值的特点。但是，随着我国一系列旨在提振中西部经济发展与产业结构升级的支持性政策陆续落地实施，中西部与东部沿海地区的发展差距必将会逐渐缩小，国内的隐含碳流动方向也会更加多向。

如果把中国放在全球的空间来看，东部沿海地区就类似于在全球的格局当中发达国家的情况，中西部地区相当于在全球格局中发展中国家的情况。中国在国际贸易中的隐含碳可以从起点和终点两个方面分析，全球贸易当中最主要的是南北贸易，但是在过去这十几年当中，南南贸易增长非常快。在过去很长一段时间当中，我国出口的产品都是依托发达国家的需求，但是直到2012年，我国出口的隐含碳当中超过50%的转到了发展中国家，也就意味着发展中国家已经成为我国出口产品的主要目的地，这跟全球南南贸易合作的快速提升是相关的。拉动中国出口隐含碳排放达峰或者下降最核心的因素还是我们生产结构的清洁化以及出口结构的高端化，这个是最根本的原因。从最近的数据上看，我国的出口产品在结构上有一个提质升级，高耗能、高排放、低附加值的产品生产比例呈下降趋势。例如，纺织类的低端快消品生产国逐渐转向马来西亚、越南、泰国等国家，这证明国家在不同的发展阶段有不同的需求，在经济状况较差时期，是愿意牺牲环境来谋求经济发展的。总而言之，在隐含碳流动方面，中国内部的流动方向从中西部流向东部，但是这个绝对值是在下降的；在国际贸易上，中国出口产品中的隐含碳已经达到峰值，而且发展中国家已经成为中国出口产品中隐含碳的一个主要的目的地。

（四）中国家庭碳足迹不平等。不同群体之间，对于气候变化的贡献、碳足迹都是差别极大的。在我国，越发达省份的家庭消费占比越高，东部沿海地区和中西部的内陆地区之间的碳足迹差异较大，这跟经济发展阶段以及消费水平有很大关联。同时，我国碳足迹城乡差异较大，2012年我国城镇人口占53%，但是碳足迹占比74%，城镇人口的人均碳足迹是农村地区的2.5倍。从数据上看，2007～2012年全国层次的碳足迹基尼系数是下降的，从0.44下降到0.317；从空间上看，东部沿海地区的碳足迹基尼系数更小一点，分配更加平等。无论是从时间上看还是空间上看，碳足迹更加平等的分配都与经济发展有关，发展才是硬道理。国际上应对气候变化的“共区原则”同样适用于中国国内，地球是我们共同的家园，气候变化与我们每个人息息相关，因此应对气候变化的责任是共同的，但是这个责任在历史与能力方面也是有区别的。所以，我国在制定气候变化的技术目标时，要考虑区域之间的发展不平衡与不平等。

四、中国参与全球气候治理行动逻辑

全球气候治理具有全球公地和全球公共产品的特性，因此需要在多边主义理念的基础上进行国际合作，同时在这种国际集体行动中需要关注国际领导问题，而中国作为最大的发展中国家已经在事实上被推到了全球气候治理的舞台中央。通过对中国应对全球气候变化的历史实践进行分析，可以发现中国参与全球气候治理背后的行动逻辑主要是基于重视国际合作，受经济思想驱动，主张共同但有区别的责任原则，赞同“自下而上”的减排分配模式等因素。

（一）国际合作：人类气候命运共同体。根据国际能源署（IEA）的数据，中国在2018年的二氧化碳排放总量为95亿吨，约占全世界二氧化碳排放总量的28%，是全球最大的二氧化碳排放国。气候变化问题与中国利益息息相关，是必须正面应对的实际问题。同时，中国作为一个负责任的大国，自20世纪90年代以来几乎参与了所有的重大国际气候变化会议，积极与世界各国进行谈判与沟通，对于应对全球气候变化采取了十分开放的态度。同时，气候变化是典型的全球性公共问题，这在很大程度上决定了合作是其应有的选项之一，但这种合作从以往几十年的实践来说充满了波折，甚至陷入僵局，究其原因，是因为气候变化问题复杂且涉及面广，任何一个国家都没有独自解决该问题的能力。首先，气候变化是一个规模巨大、史无前例的问题，充斥着个体理性和集体理性的矛盾。其次，气候变化问题同其他环境问题一样具有典型的外部性。每个国家的温室气体排放行为会带来巨大的负外部性，但与此同时，其应对气候变化的这些行为或政策也会具有巨大的正外部性，是对自身负责任的一种环境行为，有助于全球气候变化治理。再次，有些国家也可能存在搭便车的行为。这些原因都为全球气候治理的国际合作带来了困难。全球气候治理必须要靠包括主要温室气体排放国在内的各国之间的积极合作，树牢人类气候命运共同体意识，落实减排目标。

（二）经济思想驱动：从矛盾到双赢。“排放权就是发展权”这一观点有其存在的合理性，当今世界的能源体系仍是以化石能源为基础，人类的衣食住行都离不开化石能源，社会的发展也是基于化石能源的消耗。因此，长期以来，应对气候变化问题，各国谈判、博弈的核心也是排放权的争夺，如果要降碳减排势必就要损失GDP的增长空间，这一“矛盾”是客观存在的。但同时，气候资源是有限的，各国都有义务将自身的碳排放控制在合理的范围之内，各国要改变“零和博弈”的心态，通过在全球气候治理的合作中实现在气候、技术、文化、经济等方面的“共赢”。中国以往应对气候变化问题主要靠经济思想驱动，例如，2009年，中国在哥本哈根会议上提出了碳强度目标，此时中国经济处于上升期，该目标的提出可以为自己留出一定的缓冲空间，对经济的影响在可接受的范围之内。近些年来，中国应对气候变化更加积极，“合作共赢”的思想更加强烈，而且中国通过自身的降碳减排实践发现，积极应对气候变化的政策行为不仅可以提高国家公信力和国际声誉，而且有助于经济发展，倒逼国家产业结构提质升级，提高社会创新创造能力，改善生态环境，提高公众满意度与健康水平，发挥协同增效的综合效益。同时，中国通过全球气候治理的沟通与谈判，能够更好地与世界各国进行对话，找到共同话题，合理管控分歧，这个沟通对话平台为中国的外交带来了附加的益处。

（三）环境正义：共同但有区别的责任原则。气候变化问题虽然是一个全球性的问题，但是对很多国家来讲，他们在造成这个问题的责任上有极大的不平衡性，比如小岛屿国家，他们在气候变化问题面前极度脆弱，但他们对造成这个问题的责任可以说是微乎其微，所以在这种情况下如何公平、正义地分摊这种成本，是一个考验国际政治智慧的全球性公共问题。包括中国在内的发展中国家普遍支持“共同但有区别的责任原则（CBDR）”，认为发达国家对全球气候变化负有不可推卸的历史责任，发达国家应该制定明确有力的减排目标，并对发展中国家施以资金扶助、技术转让和基础能力建设。同时认为发展中国家的降碳减排目标应该与其经济发展阶段和状况相适应，但其首要的目标应是发展经济和消除贫困。“共同但有区别的责任原则”确立了发达国家和发展中国家之间不同的责任和义务。当然，所有国家都应该参与应对气候变化，但是国家之间存在差异性，国家之间在应对气候变化的责任和能力问题上是不同的，要区别对待。这种区别对待是一种实质性平等，而不是形式上的平等，所以它对发展中国家能够参与到应对气候变化的集体行动中来，是非常重要的制度原则。对于这一原则不仅发达国家不赞同，认为各国对气候变化应承担“共同责任”，而且受到各国经济发展状况、应对能力和紧迫程度的差异，发展中国家和发达国家各自内部也有分歧，究其根本原因还是该原则的适用标准太过笼统、模糊，对各主体量化标准的细化将是未来努力的方向。

（四）“自下而上”的减排分配模式：自主决定贡献。在全球气候治理的实践中，主要有“自上而下”和“自下而上”两种减排分配模式。在《京都议定书》中，各国减排责任的分摊是“自上而下”的过程，是有区别的，根据不同国家的情况，规定了不同的减排制目标。但是，在国际政治层面，实现“自上而下”的减排过于困难，因此《京都议定书》到了第二承诺期的时候，已经没有几个国家愿意参加，而且至今也尚未生效，也意味着这种模式已经不可行。所以，《巴黎协定》做出了巨大的改变，减碳目标由每个国家来根据自己的国情来决定能够为应对气候变化采取何种程度的行动和目标，更加强调每个国家的自主性、灵活性，有助于调动每个国家的积极性，已经把国际政治内在的张力考虑在内。同时，《巴黎协定》也要求所有缔约方的努力应该随着时间的推移逐渐地增加，而且在核算每个国家的国家自主贡献的时候，应该促进环境完整性、透明、精确、完整、可比和一致性，虽然不做强制性的要求，但是每个国家还是要接受国际社会的评论与评估，在一定程度上，希望运用这样的方式来推动国家不断地提高自己的自主决定贡献（INDC）。中国也于2015年6月30日向联合国气候变化框架秘书处递交了《强化应对气候变化行动———中国国家自主贡献》，提出中国到2030年左右二氧化碳排放达峰并争取早日达峰的自主行动目标。

五、中国应对气候变化政策设计

我国面对复杂的国际气候谈判形势与严峻的国内低碳转型任务，需要综合性、系统性地应对，既要树立“碳达峰”“碳中和”与控制温升2℃并努力争取1.5℃的深度减排目标，又要统筹经济、社会、政策与环境，坚持气候治理问题导向，在气候治理与国家发展战略深度融合、完善法律体系、发挥市场机制、增强技术支撑等方面科学地进行政策设计。

（一）协同发展。化石能源的消耗过程不仅会产生二氧化碳等温室气体，还会产生颗粒物、VOCs等环境污染物，因此降低温室气体排放与治理环境污染物排放具有同源性和同程性。降低碳排放与我国的可持续发展观和生态文明建设等国家战略相互契合，推动减污降碳协同增效是促进我国经济社会发展全面绿色转型的有力抓手。我国始终高度重视生态环境保护，积极应对全球气候变化，坚持绿色发展、循环发展、低碳发展，同时将应对气候变化融入到中国社会经济发展全局。我国“十二五”提出要降低单位GDP碳排放强度，促进低碳发展。面对《巴黎协定》要控制全球温升不超过2℃并努力控制1.5℃以下的目标，我国2020年提出“二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的承诺。我国实现碳达峰、碳中和的时间主要受经济发展的约束，要合理权衡降碳与经济发展二者的关系。争取早日实现碳达峰是对我国比较有益处的，原因有二：其一，达峰年份越早，达峰的峰值就会越低；其二，早日达峰留给我国碳中和的年份就更多。总之，我国长期低排放发展战略既要有世界大国之担当，落实《巴黎协定》的目标与行动计划，又要支撑中华民族的复兴与中国人民的幸福，将应对气候变化的降碳减排承诺和目标融入到新时代中国特色社会主义现代化建设进程中来，促进我国经济高质量发展，打造能源、经济、环境协同治理和谐互补的局面。

（二）法律保障。《巴黎协定》为国际气候治理提供了法律依据，但是要落实减排目标最终还是需要国内法律的保障，我国现有法律并不能有效应对气候治理问题，大量政策又缺乏法律依据和保障，因此我国迫切需要对应对气候变化进行立法。在应对气候变化方面，我国已出台了大量的政策文件、法规和部门规章，取得了一系列卓有成效的工作。2007年，国家发改委发布了《中国应对气候变化国家方案》，2008年国务院发布了《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，2009年全国人大常委会通过了《积极应对气候变化的决议》，2021年生态环境部发布了《中国应对气候变化的政策与行动2020年度报告》，还在能源和减排等方面出台了《节约能源法》《可再生能源法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等诸多与气候变化相关的法律。我国应对气候变化的现有法律已经初具规模，但是仍不能称为完善。中国正在制定的《应对气候变化法》已经在起草阶段，该法一旦颁布，将是我国第一个关于“应对气候变化”主题的正式法律。构建我国应对气候变化的法律体系是一个复杂的系统性工程，我国目前碎片化的法律法规无法满足气候治理的需要，努力构建完整的法律体系是完善我国气候治理法律体系的必由之路。

（三）市场工具。我国重视运用市场机制来应对全球气候变化，发挥市场机制对减少能源消耗和降低二氧化碳排放的基础性调节作用，保障国家降碳减排目标的达成。中国借鉴欧盟成功经验，实施碳排放交易机制。2021年7月，国务院常务会议部署进一步推动绿色低碳发展，决定将择时启动发电行业全国碳排放权交易市场上线交易，并将稳步扩大行业覆盖范围，全国碳排放权交易市场交易中心落户上海，碳配额登记系统设在武汉，中国即将拥有全球最大的碳市场。碳排放权交易是指将二氧化碳排放权作为商品进行交易的市场机制，旨在通过市场手段控制和限制二氧化碳排放。碳排放权交易的优势在于碳排放总量容易约束，但是碳价格要受市场交易的调节，可能会受经济不景气的原因价格跌至零，存在不确定性。同时，企业在进行碳交易时其生产成本会提高，这些成本最终将传递给消费者，导致他们的生活成本、消费成本随之提高，这对于不同收入群体之间的影响是不一样的，但是目前对这方面的研究还很不足。另外，碳排放权的分配具有灵活性，针对不同的行业其适用性也不同，目前全国碳市场覆盖范围明确了石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力和民航8个高耗能行业，对于大多数中小企业并不适用。

除了碳排放交易体系外，中国也在探索“碳税”这一市场工具。顾名思义，碳税是指对二氧化碳排放征收的税，是环境税的一种，其优势在于碳的价格明确、简单易行，但是对碳排放总量的效果不确定，且碳税涉及面广泛、影响较大，其税制的设计需要慎之又慎。总的来看，以上这两种市场工具并不排斥，可以考虑兼而用之，对高污染、高耗能行业可以适用碳排放权交易机制，对于众多中小企业可以适用碳税机制。

（四）技术支撑。气候变化问题非常复杂，需要技术的突破，科技在人类历史发展进程中的关键性作用毋庸置疑，我国要实现长期深度脱碳及碳中和目标，需要有突破性、革命性的技术支撑。制造业、建筑业、交通运输业是主要的能源消费终端，引导这些行业的能源需求、优化其资源利用生产方式、加强低碳技术创新和产业化发展，可有效减少终端行业及全社会经济链条的二氧化碳排放。CCS技术和地球工程技术是实现深度脱碳的重要备选技术。二氧化碳捕集和储存技术（CCS技术和BECCS技术）将会在未来2℃和1.5℃目标下发挥重要作用，这是一种二氧化碳负排放技术，能够抵消工业生产过程及非碳温室气体等难减排领域的剩余排放。碳移除技术（CDR）和太阳辐射管理技术（SRM）均属于地球工程技术，CDR技术通过直接从地球大气去除二氧化碳，或者通过减少地表向大气层二氧化碳汇入的方式。SRM技术是通过向大气平流层注入气溶胶或者增加地球大气云层反射率的方式来减少太阳辐射对地球升温的影响。加强我国低碳转型期的技术发展，既要强化常规、成熟的节能减排技术，还要关注目前尚不成熟、成本高昂、但是对未来脱碳工作发挥重要关键作用的战略性技术，要加大在这些技术上的研发投入，加速这些技术的落地成熟。

综上，新冠肺炎疫情的全球肆虐给全球的卫生健康与经济生活造成了严重冲击，使人类愈发认识到人与自然是命运与共的关系。与之相比，气候变化是更加长期、深层次的全球性挑战，是人类生存与发展的严重威胁。当前疫情下各国的主要精力首先要放在保障民生、扶助企业方面，疫情过后提振生产与消费、打造经济增长点等经济复苏手段将会是各国的主要战略取向，应对气候变化的动力势必会受到影响，但是好在“绿色复苏、低碳转型”的理念已经被国际社会所普遍接受，面向绿色低碳转型的经济复苏发展将会是世界主流方向。中国是全世界最早控制住新冠肺炎疫情并实现经济复苏的国家，同时中国始终高度重视应对气候变化，在最新的“十四五”规划中明确了分阶段降碳减排的目标与措施，中国实现“碳达峰”“碳中和”和《巴黎协定》2℃和1.5℃控温目标的信念是坚定的，步伐是稳健的，始终坚持绿色低碳转型的问题解决路径，发挥气候、环境、经济、民生协同增效的综合效益。中国将遵循习近平提出的“外树形象、内促发展”的指示精神进行气候治理，统筹国际国内两个大局，以外促内，推动我国发展方式转型升级。对内促进产业提质升级和高质量发展，对外倡导合作共赢、互惠互利、公平正义的全球气候治理理念，展现负责任的大国形象，推动全球气候治理朝着更加合理、有效、有序的方向发展。