丹棱县村级集体经济发展思考

□文/张云松 贾荣梅 刘 奇

（中共丹棱县委党校 四川·丹棱）

［提要］为全面掌握丹棱县村级集体经济发展情况，探讨村级建制调整改革后整合盘活资源资产、发展壮大集体经济的有效途径，本文通过实地调研，探索制约丹棱县集体经济发展的因素，并提出对策建议。

习近平强调“把发展壮大村级集体经济作为基层党组织一项重大而紧迫的任务来抓，着力破解村级集体经济发展难题，增强基层党组织的凝聚力，提高村级组织服务群众能力”。国家的精准脱贫、乡村振兴等许多战略目标，均是依靠农村集体经济这一组织载体推动和实现的。村级集体经济的发展壮大，是增强服务功能，加强农村基层组织建设的迫切需要。

一、丹棱县村级集体经济发展情况

2020年，全县村级集体经济收入总额为317.14万元，其中收入在30万元以上的村有3个，占比6%；收入在10万～30万元之间的村（社区）有8个，占比16%；收入在5万～10万元之间的村（社区）有7个，占比14%；收入在1万～5万元之间的村（社区）有25个，占比50%；收入在1万元以下的村（社区）有7个（其中有2个城市社区全年无收入），占比14%。

二、制约丹棱县村级集体经济发展的主要因素

（一）资源资产不优，多元拓展难。调研中，各村（社区）党组织书记普遍反映，村级集体所拥有的资源资产参差不齐，搭配不合理，土地、山坪塘、校舍等基础性的资源资产瓶颈制约明显，呈现“三不劣势”特点。一是可用数量不多。全县现在村级集体资源资产存量有限、可用数量不多。究其原因，主要是早期在承包到户时，部分村采取一分了之的简单办法，各种集体资源资产已基本划分到户，比如齐乐镇梅湾村已经没有可利用的资源资产。为数不少的村把山林、鱼塘、校舍等资源资产以20～50年期限、一次性廉价付款或分期付款的形式长期租赁给私人或经济组织，租赁收入现已远远低于市场价值。比如，齐乐镇观音社区原高坝农科队10.5亩土地租期为50年，一次性付款21万元。在城市社区辖区内的房地产开发中，部分开发商没有按照住建部相关要求配备小区公共服务用房，导致有的城市社区集体资产短缺，比如齐乐镇东升社区、城西社区没有集体资源资产。二是区位条件不优。全县村级集体存量资源资产，在不同程度上存在分布零散、位置偏远、交通不便等不利因素，开发成本高，整体盘活增收比较困难，利用价值小。比如，顺龙乡原虎皮寨村、万坪村村级阵地资产闲置，无人租用；张场镇原金花村村级阵地场地宽、建筑面积大，却处于闲置状态，无法有效利用。三是收入渠道不宽。调研中发现，全县村级集体经济收入渠道少，来源合理性、稳定性差。2020年，全县村级集体资源资产租赁和集体资金入股分红收入总额约为260万元，占比82%，成为村级集体相对稳定的主要收入来源；全县村级集体经济组织生产经营收入大约为41.38万元，劳动服务收入大约为15.9万元，分别占比为13%和5%，规模小、产值少是全县村级集体经济组织的共性特点。个别营收项目还是阶段性的，具有不可持续性，比如齐乐镇龙滩社区湿地池后期维护费（2020年为4万元）在2021年（约为5万元）收取后就不再收取。

（二）支持力度不够，落实难度大。全县围绕建设新农村和实施乡村振兴战略，对发展壮大农村集体经济出台了相应的扶持政策，也投入了一定的财政扶持资金，但总体覆盖面不够宽、针对性不够强、扶持力度不够大，仍有很大一部分村（社区）没有得到实质性的扶持。调研中，村（社区）党组织书记普遍反映发展村级集体经济，在实施运营过程中存在“三难瓶颈”。一是项目起步难。由于受多种因素的制约，仅村“两委”很难组织完成适合本村特点、有效对接市场、持续稳定收益的项目规划；即使有成熟项目规划的村（社区），但由于缺少资本积累，面临无启动资金的窘境。目前，全县得到中央和省级财政资金补助的集体经济扶持村仅6个，如果按每年补助3个的进度实现全覆盖还需15年，周期太长。由于村集体经济组织运行不够健全，加之缺少有效抵押担保物，很难从金融机构实现融资。如果面向广大村民借款或融资，所承担的责任和风险巨大。“需要第一桶金”“需要县上大力支持”，这是调研中村（社区）党组织书记的共同声音。二是项目实施难。部分村（社区）党组织书记反映，在有的项目实施中，一些政策配套不够，扶持政策落实还不能完全到位，政策落实仍需加强。比如，资金整合难，现行扶持村集体经济发展相关部门独立运行、政出多门，缺乏通盘计划，专项资金整合难，没有形成合力；土地落实难，不少地方村级发展用地指标难以落实；项目配套要求高，许多项目因为农村自筹资金到不了位而落不了地；税收负担过重，目前普遍按照企业方式和标准对村集体经营项目征税，体现不出政策扶持效果等。三是项目运营难。部分村（社区）党组织书记反映，在村级集体经济组织运营中，有的运行模式、运行方式现在没有明确、具体的政策支持，虽然项目质量、集体收入、村民收益都优于其他方式，但存在后期被审计、问责的风险。比如，仁美镇金藏村、张场镇廖店村成立的村级集体经济组织，按照相关程序取得了部分村级项目实施资格，但模式、方式备受质疑，争议很大。同时，也有部分村（社区）党组织书记反映，由于缺乏专业机构帮助和专业技术人才指导，部分经营性项目如何最大化发挥潜力、对接市场、壮大收益没有清晰的思路和有效的办法。

（三）激励机制不足，干部激情弱。通过统计，全县已完成集体经济组织登记赋码的村（社区）共38个，由村（社区）党组织书记担任集体经济组织负责人的有35个，约占92%。调研中，绝大多数村（社区）党组织书记对担任集体经济负责人有消极思想和畏难情绪，存在“三为颓势”。一是事务繁杂，不想为。村级建制调整改革实行“一肩挑”后，各村（社区）管辖范围更宽、服务半径更大，工作量大、任务重、压力大，部分村（社区）党组织书记表示没有多余的时间和过多的精力深入思考如何发展集体经济；在待遇不变的情况下，再担任村级集体经济组织负责人，不仅会让自己分身无术，而且会进一步挤压照顾家庭的时间，更加无暇照顾家庭和自身产业，影响家庭的稳定，所以也不想具体从事集体经济组织的运营管理。二是能力不足，不会为。部分村（社区）党组织书记表示，在历年参加培训班时，参观了集体经济发展比较好的村（社区）后很受启发，对发展壮大本地集体经济也有了很多思考和想法，但由于自身及“两委”班子成员经济专业知识缺乏、经营管理经验不足，表露出担任村级集体经济组织负责人心有余而力不足的畏难情绪。三是担心问责，不敢为。中央、省、市相关文件明确提出，鼓励和提倡村（社区）党组织书记担任村级集体经济组织负责人。按照此要求落实后，在集体经济发展中，村干部既是裁判员又是运动员，位置尴尬，容易受人质疑。另外，上级文件中规定，村级集体经济组织经营收益增收部分，可拿出一定比例作为组织管理人员的奖励资金，但多数村（社区）党组织书记对此顾虑很大，担心组织部门和纪检部门的文件要求不同步，存在事后被问责的风险，为了避嫌和不被问责，选择放弃领取这部分奖励。这在一定程度上打击了村干部的工作积极性。

三、对策建议

发展壮大村级集体经济不是一两个部门就可以推动的，也不是仅靠乡镇和村（社区）自己探索就可以解决的，建议由县委组织部、县农业农村局牵头，相关部门配合，成立工作专班，认真学习领会上级相关文件精神，结合丹棱实际，具体细化、量化相关规定，以县委、县政府名义出台政策性文件和指导性意见。

（一）健全工作机制，强化组织领导。一是成立专项小组。成立由县委、县政府主要领导为组长，相关县级领导为副组长，乡镇、县级相关部门主要负责人为成员的丹棱县发展壮大村级集体经济议事协调小组，每季度选取1个乡镇的1～2个村（社区）召开1次流动现场会和工作推进会，找问题、添措施，查漏补缺，营造开拓奋进、比学赶超的工作氛围。二是压实乡村责任。建立县委、乡镇（部门）、村（社区）三级考核体系，以目前各村（社区）集体经济收入为基数，并结合各村资源禀赋和项目投入情况，科学制定全县50个村（社区）集体经济年度发展目标，把目标任务完成情况作为村（社区）“两委”干部绩效报酬和乡镇目标考核绩效奖励的指标之一。三是落实部门职责。将发展壮大村级集体经济确定为县级联系领导、县级联系部门的指导内容，由县级联系领导带队，每月至少深入到联系村（社区）指导1次，帮助理清发展思路、制定发展规划、找准发展路径、解决发展难题，县委、县政府督查室每季度对推进情况进行通报。

（二）强化政策支撑，提供坚强保障。一是强化项目倾斜。在县委、县政府出台的文件中，明确提出：政府购买农业农村社会化服务项目安排要向集体经济组织倾斜；支持符合条件的集体经济组织、村集体企业等申报和实施财政支农项目；对村级惠民涉农项目，同等条件下可优先考虑由农村集体经济组织承接；鼓励将基础设施建设形成资产以及委托村集体的相关财政支农项目形成资产交由农村集体经济组织管理、运营。县级相关部门要认真落实文件精神，确保涉农项目精准落地，并向村级集体经济组织倾斜。二是强化资金支持。在积极争取中央、省、市扶持资金的同时，县上坚持每年确定一批扶持村（社区），给予不少于50万元的资金支持，作为各村（社区）发展壮大集体经济的启动资金，并力争3年实现全覆盖。同时，由县财政局牵头，整合现有各项涉农财政支持政策，创新财政资金使用方式，采取资金整合、先建后补、以奖代补、政府与社会资本合作、政府引导基金等方式，加大资金扶持力度。三是强化业务指导。由县委、县政府采取与省内外科研院所、高等院校开展战略合作，聘请专家人才担任顾问等形式，为全县发展集体经济把脉问诊、提供咨询。由县农业农村局牵头，会同县委组织部、县住建局、县自然资源局、县发改局、县财政局、县审计局、县司法局、县税务局等相关部门，针对村（社区）两委干部普遍反映的项目建设如何快速实施、税务票据如何快捷办理、土地审批如何有效推进、账务工作如何严谨规范、村庄规划如何因地制宜等热点、难点问题和瓶颈问题，制作相关操作规程和问题解答，并汇编成册，供乡镇和村（社区）学习参考。

（三）盘活资源资产，创新发展模式。一是全覆盖建好组织。由县农业农村局牵头，在完成清产核资、成员身份确认、股权量化的基础上，尽快会同乡镇党委，对尚未成立集体经济组织的村（社区）进行深入指导，尽快健全村集体经济法人治理机制，让专业的人干专业的事，通过登记赋码确立村集体经济组织的特殊法人地位。同时，指导各村（社区）制定完善村级集体经济组织章程和有关管理办法，明确村（社区）党组织研究决定、资金使用管理、项目实施、收益分配等具体细则。二是全方面清资核产。清查核实村级集体资产资源，重点是未承包到户的资源性资产、集体统一经营的经营性资产以及资金、债权债务和非经营性资产。巩固清产核资成果，开展集体经济合同规范整顿，清理和纠正集体资源违规发包、长期低价发包、逾期未收回承包费等问题。对确权到户的资源性资产，探索采取股份合作方式由村级集体经济组织统筹管理与经营。对未承包到户的资源性资产、非经营性资产和闲置宅基地整理、土地整治中新增土地，确权至相应村或组集体经济组织，原则上由村级集体经济组织统筹管理与经营。政府投资形成或扶贫资金建成的资产，应确权登记到村集体统一管护，严防集体资产流失。三是全方位提高收入。对闲置办公用房、厂房、校舍、荒山荒坡、门市、山坪塘等集体资源资产，明确要求在对外租赁、承包经营时，租赁合同原则上不超过一届（5年）时间，且租金需按年度支付并根据市场变动及时调整，避免签订长期合同导致的租赁收益与市场价值远远不匹配的问题，以及寅吃卯粮、断绝后路的问题。针对目前山区村存在的部分年老体弱、缺乏劳动力和技术的农户，鼓励村集体经济组织将其土地统一流转、统一进行经营。除集体资源资产的租赁承包获取稳定收益外，鼓励各村（社区）根据自身地理位置、产业现状、资源禀赋等情况，大胆探索劳务服务型、资金入股型、实体经营型、三产融合型等多元化发展模式。比如，针对丹棱农户农资需求量大、价格差异大、质量参差不齐等问题，建议由丹橙果业公司牵头，与各村（社区）集体经济组织进行合作，设置农资服务站点，在为农户提供价廉、质优农资保障的同时，壮大集体经济收入；针对县级部门承接上级到示范村、亮点村参观考察，批次多、要求高，给村（社区）增加工作任务的同时又造成了一定的经济负担，相关部门却没有给予相应经费补偿的情况，建议在县上文件中进行明确，今后凡是县级部门承接的，到村（社区）的各类参观、学习、考察，按照每次800元的标准给予经费补偿作为村级集体经济收入。

（四）建立激励机制，激发干部热情。一是强化能力素质提升。由县委组织部、县农业农村局牵头，每年分批次组织乡村干部和村级集体经济组织负责人到省内外区域条件相似、发展模式可借鉴的，村级集体经济发展较好的地区进行现场考察学习；由县委组织部、县委党校牵头，邀请省内外相关专家教授、有代表性的村（社区）党组织书记到丹棱授课。通过“走出去+请进来”的方式，分层分类加强对乡村干部、村级集体经济负责人、经营管理人才等群体的培训，达到开阔眼界、拓宽思路、提升能力的效果。二是完善利益分配方式。认真贯彻落实市委组织部、市财政局、市农业农村局印发的《关于坚持和加强农村基层党组织领导扶持壮大村级集体经济的工作方案》，特别是其中关于“村集体经济组织的年度经营收益新增部分的5%～20%，可作为集体经济组织管理人员的奖励资金，年底考核评议后发放”的规定，以县委、县政府名义出台政策文件，根据资源资产租赁承包型、产业发展型、管理服务型等不同类别，明确不同比例的奖励报酬，有效激励集体经济组织管理人员工作积极性。三是建立容错纠错机制。由县纪委监委牵头，建立关于村级集体经济发展中的干部容错纠错机制，对担任村级集体经济组织管理人员的村（社区）干部，按照规定、合法领取集体经济奖励报酬予以支持和保护；对出于公心大胆探索、试点发展集体经济项目而出现失误的干部，有效运用容错纠错机制；对受到恶意诽谤、造谣生事、颠倒是非的干部，予以保护和澄清。

（五）加强监督管理，确保廉洁惠民。一是强化日常管理。建立日常运行管理制度和财务管理制度，由村（社区）纪检小组、村务监督委员会，对集体经济组织经营管理活动和财务收支进行全过程审核、监督，并定期向村（社区）党组织报告；对于达到一定金额的流入流出，要报乡镇党委备案。乡镇纪委对各村（社区）集体经济组织运行情况开展常态化监督检查。二是强化专项监督。由县纪委监委牵头，在一届任期内对村（社区）“两委”开展全覆盖巡察，巡察内容要包括村级集体经济组织运行情况。由县审计局牵头，会同乡镇党委，定期对村级集体经济开展审计监督，做好日常财务收支定期审计，开展集体重大事项、债权债务、村干部任期及离任经济责任等专项审计，坚决查处村级集体经济发展过程中的不正之风和腐败问题。三是接受群众监督。建立财务公开制度，集体经济组织定期将财务活动情况及有关账目，通过公示栏、党群集中活动日、“两微一端”等方式向全体成员公开，接受集体经济组织成员、村民代表、村务监督委员会的民主监督和全体村（居）民监督。