“告官见官”：行政首长如何应诉

“告官见官”成为行政诉讼新常态。近年来，各地行政机关负责人出庭应诉率大幅提升，2021 年后更加明显。民告官，既要见“官”，又要与“官”在法庭上交锋。行政机关负责人出庭应诉有什么“门道”？

2022 年11 月5 日，北京京师（珠海）律师事务所联合创始人、珠海中院特约监督员沈继光受邀在珠海中院旁听了一场庭审。这是珠海一家企业诉珠海市市场监督监管局、珠海市政府行政处罚及行政复议决定的案件。出庭应诉的有珠海市副市长覃春、市场监督管理局局长石学斌。沈继光回忆，在法院主持下，双方当庭达成和解，“实质性地化解了纠纷”。

这是珠海首次由副市长作为市政府负责人出庭应诉的案件。据公开报道，2022 年，珠海全市行政机关负责人出庭应诉率已达84%，高于该市历年水平和全省平均值，“告官能见官”成为行政诉讼新常态。

不仅是珠海，近年来，各地行政机关负责人出庭应诉率大幅提升，2021 年后更加明显。2021 年，南京市行政机关负责人出庭应诉率达92.06%，实现连续3 年提升。黑龙江、安徽更是公开宣称，2021 年应诉率达到了100%。

民告官，既要见“官”，又要与“官”在法庭上交锋。行政机关负责人出庭应诉有什么“门道”？

县政府败诉

吕俊堂是河南安阳内黄县马上乡赵信村农民。2006 年9月，他与邻村西马上村村委会签订了一份土地承包合同，决定承包该村31 亩土地用于农业种植，期限20 年。

2013 年，吕俊堂在这片地上栽了3500 多棵苹果树。2019年，苹果树全部进入盛产期，年收入可达20 多万元。就在这年10 月，河南省政府作出相关批复，同意内黄县征收当地32 公顷土地用于开发建设，吕俊堂的果园在征收范围内。

“征收工作开始后，相关部门口头通知我们，每亩果园可补偿29700 元。这个补偿标准远远低于果园的实际投入和年收益，我们不能接受。”吕俊堂说。

2022 年2 月，吕俊堂将内黄县人民政府、内黄县自然资源局告到内黄县人民法院，请求判令两被告履行对果园的征收补偿安置职责。

在律师的建议下，吕俊堂向法院申请，要求内黄县县长、自然资源局局长作为行政机关负责人出庭应诉。

按照内黄县政府在2014年印发的《内黄县行政首长出庭应诉暂行规定》，出现以下情形的，行政首长应当出庭应诉：本单位当年发生的第一起行政诉讼；因农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动与社会保障、资源环境保护、重大安全责任事故等社会热点问题引发群体性行政争议的；社会影响重大、案情复杂的。

2022 年3 月，案件开庭审理。内黄县自然资源局副局长张秋军出庭应诉。

6 月28 日，内黄县人民法院作出判决，责令内黄县人民政府于判决生效后60 日内对征收吕俊堂的承包土地的地上附着物作出补偿决定。

从“鼓励”到“应当”

在内黄县出台文件之前，国内已有多地建立行政首长出庭应诉制度。据不完全统计，2007 年起，浙江丽水、贵州六盘水、河南南阳等20 多个城市发布了相关的地方规定。

2008 年5 月12 日，国办发布《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，首次从国家立法层面明确“鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉”。

2010 年10 月，国务院进一步提出，对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。

相比“鼓励”“倡导”，一个“要”字显然提出了更加刚性的要求，接着又开始向法治化方向迈进。

2014 年11 月，行政诉讼法修订时新增了一处：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。2016年和2018 年，国务院、最高法分别通过规范性文件和司法解释对行政机关负责人出庭的必要性和案件类型作出规定。

2020 年6 月23 日，最高人民法院又发布了《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，将行政机关负责人出庭应诉制度予以细化。该规定明确，行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见。

行政机关负责人出庭应诉要做哪些准备工作

行政机关负责人出庭应诉要做哪些准备工作？曾任广东省佛山市禅城区司法局局长的王学堂介绍，大部分领导都没有参加过庭审，所以多少会感到紧张，他就给准备出庭的领导讲一讲程序，汇报案件情况，鼓励领导发言。有些领导还是比较认真的，会自己准备一份发言提纲。

一些地方政府也会组织领导干部参加出庭应诉的专业培训。麻侃是北京观韬中茂律师事务所高级合伙人，曾在杭州市律师协会政府法律顾问专业委员会担任过两届主任。他多次为杭州各区县的领导干部培训出庭应诉知识，“从最基础的讲起，比如庭审程序、法庭纪律，甚至着装仪态”。

麻侃认为，在政府部门应诉人员的庭上配合中，法律阐释工作交给律师，行政机关负责人在法庭调查环节的信息确认、政策解释要主动发声，还要抓住庭审中最后一次发言的机会，展现行政机关的形象，向行政相对人释放善意和化解行政争端的态度。原告在庭上见到行政机关负责人，希望看到的是政府解决问题的态度。

旁听过珠海市副市长应诉的那次庭审后，代理过多起行政诉讼案件的沈继光感到，行政负责人认真准备、积极应诉、主动解释政策，对化解行政纠纷效果会比较好。

“数据不是最重要的，不是说100%的出庭应诉率就比99%好，要看的是实际上化解行政争议的能力，这个能力不是指出庭应诉率。”王学堂说，比如说开庭的时候，领导和老百姓聊聊天，把老百姓心中的怨气化解掉，也是行政机关的有效出庭。