PPP模式下工程项目管理实践及建议

□文/孙传家 刘 婷

（1.沈阳化工大学经济与管理学院；2.沈阳市经济技术开发区管委会 辽宁·沈阳）

［提要］随着我国社会经济水平的快速提升，PPP模式越来越多地出现在社会基础设施建设中。本文从PPP模型的概述开始介绍了PPP模式的定义、PPP模式的目标和经营理念，探讨了PPP模式下项目工程管理的特点以及如何构建PPP模式，对PPP模式下项目工程管理制度进行了详细阐述，并提出PPP模式下EOD项目工程管理建议。

引言

PPP，即政府与社会资本合作模式，广泛应用于工程领域。政府政策大力支持这种模式，加上私营部门相对充足的资本优势，保证了项目建设的效率和正常运行，解决了社会基础设施建设中政府资金不足、项目经验不足的问题。在我国，PPP模式由于起步较晚，仍处于发展初期。分税制改革以来，我国地方政府收入下降，但公共设施建设却日益增多，PPP模式工程项目需求巨大。其中，关于生态环境导向的开发模式项目（EOD项目）采用PPP模式可以为政府提供有效的帮助。由此来看，改善和提升PPP模式下EOD项目工程的管理水平具有重要的意义和研究价值。

一、PPP模式定义、目标、理念

（一）PPP模式的定义。PPP模式的重点是强调风险分担，强调项目管理必须衡量管理价值以及项目的价值与风险评估。PPP模式的一般定义是政府部门与私营部门共同参与公共基础设施建设开发的模式。

（二）PPP模式的目标。PPP模式的目标包括两个层次：低层次的目标和高层次的目标。具体来说，低层次目标是特定项目的短期目标，通常更容易实现；高层次目标涉及引入私营部门，并与私营部门长期合作共同来实现基础建设项目的总目标。

（三）PPP模式的理念。从某种意义上说，PPP模式是国家机构通过与社会资本合作使基础设施质量在一定程度上得到提升。为了保证PPP项目的顺利完成，就要将权利和义务进行合理的分配。政府是项目的主导者，因为它是项目识别创新和创造的一方，所以政府不仅要有明确的目标来配合战略的实施，并且监督民营企业的经营与管理，确保公共设施建设的工程质量。

二、PPP模式下的项目管理特点

PPP模式有机结合了政府和社会资本的优势。同时，通过特许经营等方式，将部分设施收益权等权利转让给社会资本。PPP模式下双方采用制度进行约束，充分明确两者的责权关系、利益关系、风险分担等规定。与传统项目管理相比，PPP模式下的项目管理具有以下特点：

（一）PPP工程项目管理决策和监督难度较大。区别于传统的项目建设管理，PPP模式下的项目往往由政府通过会议等方式设立建设项目负责人团队，对拟建项目进行可行性研究分析，并与代理人结合咨询机构等编制PPP项目实施方案，结合政府等相关部门对PPP项目的批复意见最终形成完整的PPP项目实施方案。在这个过程中，为了进一步缩短PPP项目的建设工期、立项、可行性研究、勘察设计及相关施工报送程序时间，一般与审查过程同时进行，上述工作先于社会资本和项目公司启动。PPP项目公司成立后，政府的角色发生变化，原则上不再参与项目的具体建设和运营工作，并开始监督项目的建设和运行。

（二）PPP模式工程项目风险因素多变。从国内外实践来看，PPP模式项目工程一般没有清单、分项报价、材料价格和其他信息，且一般为社会基础设施，可参考工程质量标准较少，无法准确控制工程总成本。社会资本与政府共同设立的项目公司基金需根据项目进度及时跟进。如果资金供应出现问题，那么就可能会导致项目建设进度放缓甚至停止。此外，由于基础设施建设项目本身的特点，项目必须向社会公布明确的竣工日期。如由于不确定的风险因素影响导致工期延迟，可能会影响政府的形象。

（三）PPP模式项目合同关系复杂。在PPP模式下的建设项目前期，通常合同主要包括政府授权机构、政府执行机构、项目公司，还包括承包商、贷方、运营商和原材料供应商公司、保险公司和许多其他相关机构，这些参与者的利益和衍生交易关系也比较复杂，这就给PPP项目的合同管理带来了不小的挑战。另外，PPP建设项目的合同包括授权协议、投资框架协议、股东投资协议、融资协议、建设承包协议等。不同的协议规定了不同领域的合作方式和合作内容，也大大增加了协议管理的难度。

（四）工程建设质量与经济效益的平衡博弈。从我国PPP项目的实际建设情况来看，大部分PPP项目的投资建设以中标者为主，政府授权机构参与项目实际建设较少，涉及到的工程质量和收益分配需要进行博弈。

三、构建PPP模式下项目管理系统

（一）建立科学有效的工程项目管理体系。比传统项目更复杂的合作关系中，直接参与管理机构和政府监管机构都需要一个共同的标准来约束PPP项目公司，使其标准化、规范化运营。因此，项目管理系统的有效性是非常重要的。在政府和社会资本中，总承包项目在利益相关者面前必须全体积极参与协商，制定具体计划，最终控制项目的内容、权利和义务，使参与者共享项目管理系统。

（二）加强PPP模式下项目工程的质量控制。一是加强投资管理。在施工过程中，技术设备、材料和其他需求要进行招标。PPP模式下材料和材料价格的选择存在不确定性，很难建立精确的投资控制，加强管理和控制的方法可用于改善PPP项目的投资控制和管理。二是加强采购管理。政府应充分发挥其对专业队伍实施控制职能的作用。鉴于PPP项目的建设周期很长，要全局性、长远性去考虑问题，一些潜在的项目要防止供应商的恶性竞争和设备质量不合格等，以免造成政府监督机构失去对项目质量和进度的控制。

（三）PPP项目管理、监理、检查和反馈机制的完善。与国外PPP项目的实施相比，目前我国PPP模式下的项目管理主要组成部分是基础设施或公共服务项目以及目前较为火热的以生态环境导向开发的EOD项目，这些项目与人民生活中的各个方面都有着密切的联系。因此，项目管理层要定期组织项目管理、监理、检查以提高设计及施工的质量，全面把控监理和控制的效率，承担项目管理的责任，提高PPP模式下的项目管理水平。此外，还可以进行可靠的管理反馈流程来提高PPP模式下的项目管理质量。作为PPP项目的推动者，项目公司应积极进行建设、施工、移交等各方面的工作。为了实现严格管理，防止行政管理不规范，现场管理、数据安全、公共建筑管理等方面对工作人员提出了管理要求。在整改过程中必须受到监督人员全程监督，同时遵循反馈机制，向负责的单位报告并提高PPP模式下项目管理的整体管理质量。

四、PPP模式下项目管理对策建议

（一）建立PPP项目工程合同制度。强化政府部门的合同精神，通过建立完善的契约合同制，明确规定政府部门的职责，明确政府机关违约认定依据，制定不履约情况与违约处罚程度相同及处罚措施相关政策。这是给政府部门和政府工作人员的鞭策和监督。此外，政府部门的违约行为列入政府部门、上级政府年度工作考核指标来管理，使政府部门的契约精神成为政府部门评价指标之一。同时，政府部门定期将PPP项目进展情况向社会公开，公众负责对其进行监督。

（二）合理分担PPP项目风险。PPP相关的主要风险大致可以分为内部风险和外部风险。内部风险主要包括项目建设、运营、融资和收益风险；外部风险主要包括整体经济风险、法律法规及相关政策风险和不可抗力。按照不同因素导致的风险由最合适的一方承担的原则，使风险在政府和社会资本之间进行合理分配。

（三）完善具体可操作的PPP投融资管理法规。PPP模式是一种合同化的项目投资、融资和管理方式，其有效运行需要一套完整的规章和政策依据。PPP投融资管理法应在保护政府权力的同时增加投资者资本投资的授信并降低PPP项目的风险和成本。因此，PPP项目管理条例的颁布是十分必要的。PPP项目管理规定基本框架应包括：PPP模式的适用范围、设立程序、招标和评估程序、特许经营协议、风险分担、权利与义务、监督管理、争议解决方式及具体操作与明确规定。

（四）PPP项目中多方利益合理分配。PPP项目合同的不完备性，不可避免使得运营阶段因利润分配而进行多方谈判。项目各方要正视协商的重要性，并在协商中发挥积极作用。因此，应该设计符合PPP项目的协商程序和机制，对参与项目各方进行约束和激励，并兼顾各方利益。在项目合作中提高公私合作程度，实现资源配置的高效性和公平性。

（五）PPP工程项目中政府角色的转变与简化审批程序。制定规范的PPP模式项目审批程序，离不开政府的积极推动。在这个过程中，政府应该做好基础设施建设投融资体制改革，创新制度，更好地发挥监督、引导、配合的角色。政府制定有效的政策和措施来促进境内外投资者参与中国基础设施及生态开发EOD项目等投资，形成政府与社会资本合作，利益和风险共担模型。同时，应简化PPP项目审批程序以吸引社会资本的参与。随着政府角色的转变，政府将成为PPP项目的组织者和推动者。这些标准程序应通过PPP项目的经济状况、投资效率指标等，来评估其合理性和可行性，并且一旦建立了标准程序与秩序，每一个PPP项目合作方都必须遵循这些程序与秩序。

（六）政府加大对PPP项目工程的政策支持。在当前的经济环境下，无论是公共基础设施建设还是以生态导向开发的EOD项目等，政府融资平台及渠道对项目来说是一个至关重要的问题。为减轻财政压力，非常有必要引入社会资本，这需要政府加大对社会资本的政策支持。尤其是在融资方面对社会资本给予政策支持，调整银行信用评级制度，将民营企业与国有企业一视同仁，积极调动民营经济和社会资本参与到PPP工程项目中去。