郑州市城乡融合发展研究

□文/韩利霞

（郑州升达经贸管理学院 河南·郑州）

［提要］新发展阶段，逐步推进我国乡村振兴与城乡融合同步协调发展是我国社会主义现代化建设的必然要求。目前，郑州市城乡融合发展已取得较好的成效，但仍然面临着城镇化速度快但整体质量不高、城乡二元结构刚性仍然较高、城乡资源要素双向流动不顺畅、城乡居民享有公共服务差距大、城乡基础设施均衡配置体制机制不健全等困境。为促进郑州市城乡融合发展，提出推进要素市场化改革、提升公共服务资源配置效率、提高城乡基础设施联通水平等路径选择。

2020年10月，中共十九届五中全会提出构建新型工农关系和城乡关系，希望促进城乡互补共享，形成协调发展格局，实现共同富裕的目标。党的十九届五中全会提出：“2021年起我国进入新发展阶段，新发展阶段，是我们党带领人民实现从站起来、富起来到强起来的历史性跨越的新阶段”。这个新的发展阶段是向以人为核心的新型城镇化持续推进，全面实现农业农村现代化和城乡社会一体化的发展阶段。作为包含县城、小城镇和广大乡村地区的县域，是城乡融合发展的重要纽带，是吸纳农业剩余人口就近转移的重要平台。加快推进城乡融合发展，是进一步推动县域经济转型发展、提升人居环境水平、增强对产业和人口等要素集聚能力的迫切要求，是带动农村地区发展、促进乡村振兴、更好地造福广大人民的必然选择。本文以郑州市为例，提出新时代城乡融合发展在“人、地、产、钱、公共资源”等方面的机制创新，形成新时代城乡融合发展的路径思考，以期为其他地区提供经验借鉴和参考。

一、郑州市城乡融合发展现状

郑州是河南省省会，截至2021年，全市辖6区5市1县及郑州航空港经济综合实验区、郑东新区、郑州经济技术开发区、郑州高新技术产业开发区。总面积7，567平方公里。截至2020年11月1日零时，郑州市常住人口为12，600，574人，城镇人口987.9万人，城镇化率78.4%。2020年地区生产总值12，003亿元。

近年来，郑州市经济发展总量稳步攀升，但发展不均衡、不充分，城乡差距依然很大。党和政府对城乡发展失衡问题高度重视，通过社会主义新农村建设、城乡一体化及新型城镇化战略等，强化了城乡间的联系，弱化了城乡发展差距，松动了城乡二元结构，使得城乡关系呈融合发展态势。但郑州市以城带乡的作用还不够强；农村发展活力还没有充分发挥出来。总体来讲，郑州市还未从根本上破除城乡二元体制机制障碍，城乡融合发展仍然面临着城乡资源要素双向流动不顺畅、城乡居民公共服务实际水平差距大、城乡基础设施均衡配置体制机制不健全等问题。新冠肺炎疫情的发生，更加凸显出这些问题，也在一定程度上影响乡村振兴战略的贯彻实施乃至城乡融合的推进。

二、新发展阶段郑州市城乡融合发展存在的问题

郑州市属于全国产粮大市之一，为国家粮食安全提供了重要保障。然而，郑州市作为中部农业大市，在全国百强城市排名中仅仅位居第14位，城乡发展不平衡成为郑州市高质量发展的限制性因素。2020年，郑州市完成生产总值12，003.0亿元，按可比价格计算，比上年增长3.0%。其中，第一产业增加值156.9亿元，增长0.9%；第二产业增加值4，759.5亿元，增长4.5%；第三产业增加值7，086.6亿元，增长1.7%。三次产业结构1.3∶39.7∶59.0。郑州市粮食总产量达到146.4万吨，比上年下降2.1%，全年粮食作物播种面积288.8千公顷，比上年下降6.0%。作为农业大市，郑州市农业现代化进程较慢，离实现乡村振兴仍有一定差距，主要表现在以下几个方面：

（一）城乡资源要素双向流动不顺畅。城乡生产要素的合理流动、有效配置是城乡经济持续健康平衡发展的重要保障。近年来，郑州市通过财政支农、政策支农等举措，推动资本、人才、技术等要素向乡村流动，但城乡要素流动的渠道还存在双向流动不顺畅的问题，要素长期单向流动造成乡村“缺血”，影响以城带乡作用的充分发挥。首先，乡村发展所需的青壮劳动力、专业化人才要素的匮乏严重影响到乡村振兴战略的贯彻落实。目前，郑州市城镇化水平虽已取得一定成效，但尚未达标，大量农村青壮年劳动力流向城市，农村只留下了老人、妇女及儿童等弱势群体。农民职业化保障体系不完善、返乡下乡创业就业扶持政策的缺失阻挡了人才、技术要素向乡村流动的步伐。其次，农村宅基地、耕地等土地资源闲置浪费问题严重。农村土地产权不明确、土地政策制度不健全导致土地资源流动性弱，配置效率低。最后，农村金融发展滞后，新型农业经营主体对大额、长期性贷款需求增长，而金融机构由于受资本逐利属性影响，惜贷、慎贷现象明显，新型农业经营主体面临融资难、融资贵的困境，同时因缺乏充足的资金支持，出现了扩大再生产和转型升级困难。另外，受新冠肺炎疫情的防控影响，城乡经济发展与疫情阻断要素流动之间的矛盾更加凸出。一是疫情防控过程中人口流动管制推延了城市复工复产的时间；二是受疫情管控影响，农业生产所需要的化肥、农药、农机等农资供不应求，使农业生产更加困难。

（二）城乡居民公共服务实际水平差距大。近年来，郑州市城乡基本公共服务均等化在制度层面取得积极进展，城乡居民收入差距持续缩小，但与发达地区相比，差距仍然较大，因郑州市在农村公共服务方面供给的财力远不及城市，所以郑州市乡村农民享受到的基本公共服务质量和水平与城市相比仍存在较大差距。第一，城乡间医疗资源差距较大。截至2020年底，郑州市城市和农村每千人拥有卫生技术人员数分别为9.32与7.12人，每千人享受的医疗卫生机构床位数分别为10.32与3.48张；同时，设卫生室的村数占行政村数的比重约为83%，还没有完全普及。新冠肺炎疫情发生期间，城市凭借相对优质的医疗资源，迅速建立起完善的诊疗体系抢占了防控先机，而农村因医疗基础设施不完善、医疗卫生人员配备不足，成为了防控重压之地。第二，城乡间教育资源配置不均衡。自2003年起，郑州市不断将教育资源向农村倾斜，在农村义务教育和师资力量方面都加大了投入力度，师生比呈持续上升趋势。但据目前来看，乡村教师无论是数量上还是质量上与城市相比仍存在较大差距；并且教育资源、学习生活环境等方面差异显著。第三，农村基础设施建设及公共服务政府财政支持力度不足、扶持政策不到位、监管制度不完善，导致郑州市城乡之间基本公共服务有效供给数量与质量存在较大差距。

（三）城乡基础设施均衡配置体制机制不健全。城乡之间交通、网络、信息等基础设施的互联互通是推进城乡融合发展最直接的措施。目前，郑州市农村基础设施建设虽然有了一定的进步，但与城市相比仍有较大差距。主要原因如下：首先，郑州市城市乡村交通网络建设缺乏统一规划，城市乡村还没有形成一体化的现代交通管理服务体系，城乡之间交通网络缺乏衔接性，存在断头路和局部拥堵节点，同时农村道路设施运营管护费用不足、缺人、缺机制造成路网通行能力差，城镇和乡村之间交通连接性差，阻碍了城市消费下乡和资源要素下乡。其次，郑州市城乡在通信、网络的普及方面差距明显。新冠肺炎疫情的发生，使得这一差距更加凸显。疫情期间，城市网上教学、学习相对比较顺畅，而乡村教育学习则面临无网、网络信号差及缺乏线上学习设备等问题，以及农民工因用工信息不通畅、农业信息化程度低导致失业、农产品滞销等问题。最后，农村饮用水的质量目前还没有与城市统一标准，农村饮水设施标准低、质量不高，大多使用的还是地下水，很多农村的污水排放仍然是随意排放，缺少统一规划和处理。

三、新发展阶段郑州市城乡融合发展实现路径

（一）完善城乡资源要素融合发展体制机制。目前，城乡资源要素合理流动体制机制还不完善，进城下乡渠道还存在一定障碍，城乡要素交换还存在不同权、不同价现象等，所有这些问题的解决都需要加快推进要素市场化改革，健全相关政策、制度，使城乡生产要素双向合理自由流动，扭转资源要素单向流动的局面，使人、财、物、技术、信息等要素在城乡间形成良性循环，改变乡村在要素集聚中的弱势地位，实现城乡要素平等交换。

1、加快推进人口要素双向合理流动机制。面对人口要素单向流向城市的社会现实，要依据新时代城乡融合发展的具体要求，建立健全人口要素合理流动机制，政府作为领导部门，要积极主动承担起统筹城乡融合发展的重要职责，积极协调好城乡的利益关系。具体措施如下：一是在加快推进农业转移人口市民化进程的基础上，提高农业转移人口市民化质量；二是出台相关鼓励扶持政策鼓励、吸引大学生、技术特派员离岗或在岗返乡创业，推动城市人才要素流向乡村、积极参与农村建设，逐步补齐农村优质生产要素缺失的短板，为乡村振兴提供人才支撑，吸引并留住人才。

2、加强乡村集体产权和土地制度改革。在推进城镇化发展进程中，大量农村人口流向城镇，导致农村出现大量闲置土地，农房和宅基地从而造成土地资源浪费的现象，因此急需进一步深化改革土地制度，推进城乡土地资源平等交易，逐步提高土地的综合效益。第一，要改革农村集体土地产权制度，放宽放活土地经营权，稳定农户承包权、落实集体所有权、鼓励经营权流转和土地集中经营，保障农民的土地收益权、财产权；第二，建立严格的土地管理制度，充分利用好、发挥好农村土地的作用；第三，建立健全农村房屋、土地产权流转市场体系，将农房、宅基地纳入统一平台进行管理。顺应城乡人口双向流动的趋势，逐步有序扩大宅基地、农房产权结构的开放性，适度放活农村房屋和宅基地使用权。强化对农业的社会化服务，大幅提升农村土地的市场价值。

3、强化城乡融合发展资金保障。为解决好城乡融合发展过程中的资金短缺问题，亟须强化城乡融合发展的资金保障，完善乡村金融服务体系，扩大城乡间的资金双向流动。第一，深化城乡财政体制机制改革，完善涉农资金供给体制，专款专用，严格监控资金流向。第二，完善农村金融机构服务体系，提升乡村金融服务水平，促进资本在城乡间良性循环。创新资本投资渠道，通过引导股权投资、产业投资及风险投资等基金参与农业农村现代化建设，助力城乡融合发展。第三，逐步扩大乡村抵押物的范围，完善农业信贷担保机制。鼓励农业担保公司通过设立分支机构、业务网点，为新型农场主提供贷款担保服务，不断扩大农业信贷担保的覆盖面。

（二）优化城乡公共服务资源均衡配置机制。城乡融合发展要求城市乡村享有的公共服务、居民权利要均等化。当前，城乡居民享有的公共服务还存在较大差距，为满足乡村居民对公共服务资源的需求，使城乡居民共享社会发展成果，提高人民幸福指数，亟须我们优化城乡公共资源配置，特别是教育、医疗公共服务领域城乡居民要普惠共享，这是新发展阶段城乡融合发展的重要表现。

1、健全政府公共资源均衡配置责任体系。针对城乡公共服务资源配置不均等、效率不高等问题，政府部门要主动承担起对城乡公共服务资源均衡配置的重要职责，城乡公共服务要一体谋划、一体设计、一并推进，做好城乡公共服务规划、政策统筹衔接工作，推动城市和农村在教育、医疗、养老等关系到国计民生的领域实现融合发展。一方面由政府主管部门牵头制定市场资本进入民生领域的具体方案，完善相关法律法规，制定具体的标准、规范和流程，在法律层面保障市场资本在社会领域投资运营合法权益；另一方面引入第三方机构，对城乡基本公共服务投资、供给主体进行综合评估考核，并全程跟踪、监督、控制和持续反馈，深入推进城乡整体协同发展，真正实现“双轮驱动”、高质量深度融合。

2、完善城乡公共服务体系。城乡二元结构刚性仍然较高，农村在教育、医疗、文化等公共服务资源领域相对滞后，严重影响了城乡融合发展的速度，需要进一步完善城乡基本公共服务体系，推动公共服务领域资源配置向农村倾斜，逐步提高乡村公共服务水平，缩小农村与城市基本公共服务的差距。首先，均衡城市乡村义务教育资源，建立统一智慧教育云平台，城乡共享优质课程资源，逐步提高农村教育质量。加大对农村教育的支持力度，改善学校教学条件、提高师生生活水平、加强乡村教师队伍建设、提升农村教育信息化水平等。其次，改善公共卫生服务体系，均衡公共卫生资源配置，提高公共卫生服务质量，建立分级诊疗体系，并认真贯彻落实，充分发挥好医疗资源的效用，最终使城乡居民都能够享受到较高的生活质量。

3、完善城乡公共服务供给制度。统筹推进城乡公共资源均衡配置，促进城乡融合发展，需要健全城乡公共服务供给制度。一是城乡公共服务供给主体多元化。某些基本公共服务领域可以由政府通过财政进行投资，增加基本公共服务的供给数量，提高供给质量；而对于部分适合交给市场提供的，可通过政府招标采购、政府参股等形式由社会资本主体来提供，扩大资金来源，有效引导社会组织参与，通过加大培育力度，提升社会组织能力和服务品质。二是建立基本公共服务大数据平台。有效利用互联网大数据技术，对公共服务领域信息资源进行梳理和整合，扩大基本公共服务覆盖的广度与深度，打造城乡公共服务领域智慧云平台，实现城乡优质公共服务资源共享。

（三）提高城乡基础设施建设和联通水平。目前，在基础设施建设与管理方面城市与乡村仍然存在较大差距，依据党中央的有关部署要求，需要对城乡基础设施进行统一规划、统一建设、统一经营、统一管理。加大对农村基础设施建设的投入力度，重点实施乡村基础设施补短板工程，彻底打通城镇与乡村、乡村与乡村之间交通及信息等基础设施的互联互通，真正实现城乡之间交通及通讯设施的融合发展，达到服务群众的目的。

1、推进城乡基础设施一体化建设。要以系统的思想全面看待和改善城乡基础设施建设和管理，完善农村道路、网络通讯等基础设施，推进城乡基础设施的一体化建设。第一，建立健全城乡基础设施统筹规划制度。全面、系统考虑城市、生态、农业农村空间等，比较确定城镇与乡村的资源优势，城乡一盘棋，努力将乡村建设成为与城镇功能互补的美丽乡村。第二，完善乡村基础设施建设机制。建立多元主体投入机制，比如投入主体可以是政府、企业等，构建城乡基础设施分级分类投入保障机制，提高资源使用效率与投资效率。第三，建立健全城乡基础设施管理养护机制。采用合理的城乡基础设施运行管护模式，逐步提升管理养护的市场化程度。城乡基础公共设施的管护资金、管理部门的运行费用、相关工作人员的支出要纳入一般公共财政预算，日常管护要加强巡检，定期开展全面排查，动态掌握市政基础设施的实际情况，发现问题及时反馈、及时维修并确保问题能够及时解决，实行精细化管理，推动城乡基础设施的互联互通与共建共享。

2、完善城市乡村交通路网。农村交通基础设施落后，设施标准低、质量不高，运营管护缺钱、缺人、缺机制等，已经成为城乡融合发展的绊脚石，需要加强农村公路建设，统一城乡道路施工标准，统一运营机制，打通城乡、乡村及村村公路网中的断头路，实现城乡公路网的有效联通；适当加宽农村公路路面，提升路网通行能力；有效提升城乡交通综合服务能力与水平。通过全面做好城市乡村道路规划、建设和管护工作，将城乡连为一体，拓展城市发展空间，便捷农村居民的生产生活，助力城乡融合发展。

3、提高农村信息化建设和管理水平。农村信息基础设施建设和管理是乡村振兴战略实施和城乡融合发展的短板工程，政府部门要进一步加大对农村信息基础设施建设的支持力度，明确相关部门的权责、专款专用、考核分明，通过一系列的优惠政策，吸引城市资本、技术等资源进行投资，提升农村信息化程度，为乡村发展提供完善的网络设施与信息服务。一是提档升级农村信息基础设施建设。抓好我国全力推进新基建的时代机遇，强化农村4G信号和光纤宽带网络基础，积极探索5G技术在农村的应用，逐步提升农村网络通信基础设施建设水平及管理服务水平；二是建立智慧农业发展平台，对农业生产过程进行全程监测，并及时做好风险防控，提高农业生产效率、提升农产品的质量水平；三是搭建城乡信息交流平台，实现城乡部门间资源信息的实时共享，有效解决城乡间信息不对称的问题，通过城乡间、消费者和生产者间数据的精准对接和互联互通，提升各类商品要素的流通效率，促进城乡公共信息服务供需匹配。