新时代新疆农村养老服务体系建设的AHP-SWOT分析

张雪莲， 由淑萍， 杨菲

进入老龄化社会20年以来，我国采取积极应对措施使养老问题得到了一定的缓解[1]。但农村养老服务体系仍呈现“断裂”特征[2]，成为养老服务发展的难点。新疆老龄事业发展相对滞后，属于“未富先老”和“未备先老”地区[3]。特别是经济水平较落后的农牧区，因养老服务资源匮乏、水平滞后等多种问题，供需矛盾极为突出，亟需建立有效的农村养老服务体系来化解这一难题[4]。农村养老服务体系建设涉及区域经济、文化习俗和个体化需求差异等多维度的影响因素，需要对各方面要素进行系统考量。本研究以新疆乌鲁木齐县农牧区为研究现场，通过构建SWOT模型及AHP层次排序，对养老服务体系建设的内外部条件和环境进行分析，提出有效战略方案，为推进新疆农村养老服务体系建设提供理论参考。

1 资料和方法

1.1 资料来源

1.1.1 文献研究于2019年9月—2021年2月在中国知网、万方、维普数据库以“新疆农村养老” “农村养老服务” “养老服务体系”等为检索词，检索从建库至2021年2月农村养老服务相关文献。同时利用政府部门网站收集政策文件和养老信息资料。

1.1.2 现场调研于2020年1月—2021年2月，采用多阶段分层抽样，从乌鲁木齐县下辖的萨尔达坂乡、甘沟乡和托里乡，每个乡随机抽取3个行政村。抽取的9个行政村中，随机抽取≥60岁的常住老年人和家庭发放问卷，对农村老年人一般资料、养老方式、养老需求、自我养老能力和家庭功能进行调查。对各级乡镇村的民政、卫生、社区(村委)及养老机构等相关工作人员进行访谈，了解养老服务供给现状和影响因素。

1.2 分析方法

1.2.1 SWOT分析通过文献分析、实地考察、问卷调查、专家访谈等方法对新疆农村养老服务体系建设的内部条件和外部环境进行系统分析。

1.2.2 构建SWOT层次结构根据SWOT分析结果构建优势、劣势、机遇、威胁四类要素及其次一级要素的层级模型。

1.2.3 构建AHP-SWOT判断矩阵采用1～9级数学标度法和德尔菲法，邀请相关领域专家对各层次因素的重要性进行两两比较，通过4轮信息反馈取得一致性结果，形成新疆农村养老服务体系建设的判断矩阵。

1.2.4 构建SWOT战略四边形根据AHP层次分析计算结果绘制SWOT战略四边形，确定SO、ST、WO、WT发展战略的优先次序，明确新疆农村养老服务体系建设的战略发展路径。

1.2.5 判断矩阵权重分析和一致性检验使用Yaahp 0.5.3软件计算各判断矩阵权重并进行一致性检验(CR)。CR值小于0.1则判断矩阵满足一致性检验；CR值大于0.1说明不具有一致性[5]。

2 结果

2.1 SWOT分析

2.1.1 优势(S)①养老服务兜底保障网络基本形成：国家政府服务平台数据显示，2019年底，新疆共有农村敬老院265所，床位24 861张。在乌鲁木齐县，农村老年人城乡居民基本养老、基本医疗保险实现了全覆盖，基础养老金成为农村老年人的基本生活来源，农村老年人享受城乡居民基本医疗保险住院待遇[6]。“五保”老年人基本实现集中供养，独居、空巢、留守、高龄等困难老年人生活照料问题基本解决，农村养老服务兜底保障网越织越密[7]。②养老服务资源结构性互补初步实现：新疆14个地州市依托养老机构、家政公司等社区服务资源拓展了“助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急”等菜单式、组合式养老服务供给[7]。乌鲁木齐县民政局工作人员介绍，全县共有农村幸福互助院13个，日间照料中心2个，配备有娱乐活动室、餐厅等。水西沟镇闸滩村、板房沟镇合胜村试点推行居家养老模式，开展各种居家养老服务活动，县民政局以政府购买的方式为老年人提供家政、助餐等生活服务。乌鲁木齐县与自治区第三人民医院、乌鲁木齐市第一人民医院、乌鲁木齐市友谊医院、乌鲁木齐市中医院搭建医联体，提高了农村老年人医疗健康服务水平[6]。③传统家庭观念和孝道文化影响深厚：新疆属于少数民族聚居地，养老文化的代际传承具有鲜明的民族特色，少数民族居民的家庭养老模式仍然发挥着重要作用[8]。乌鲁木齐县农村少数民族人口占65%，以哈萨克族和回族居民为主，深受传统文化影响，关爱、赡养老年人蔚然成风[9]。农村家庭多为直系家庭共同居住，老年人在家庭和家族中拥有较高地位和主事权，前期调研显示，新疆农村家庭功能良好，为农村老年人提供了较好的养老支持。

2.1.2 劣势(W)①养老服务有效供给不足：调研发现，农村老年人除日常生活服务外，急需慢性病管理、卫生保健服务，特别是失能、半失能老年人在疾病和康复护理等方面的医疗保健服务。乡村卫生院仅能开展一般门诊和公共卫生服务，医务人员中大专以上学历仅占19.6%，村医也伴有老龄化特征，存在“后继无人”的现象[10]，难以满足农村老年人的服务需求。由于地理位置和交通状况影响，社会组织和志愿服务也较难深入农牧区为老年人提供志愿服务活动。②养老服务标准规范未及时跟进：十三五期间，新疆颁布了多项涉及养老服务扶持、投资政策，却没有专门针对农村养老服务的政策。由于缺乏当地政府或相关部门颁发的落地文件，导致许多养老服务人才培养的优惠政策尚未落实。农村居家养老服务亦缺乏具体实施方案和考核标准而难以推广执行。③养老服务专业人才缺失：目前新疆养老服务人才十分短缺，在对新疆高校涉老专业学生从事老年护理服务工作意愿的调查中发现，超过1/3的涉老专业学生表示毕业后不愿意从事老年护理服务工作，专业人才缺失将严重制约新疆养老服务行业的健康发展[11]。

2.1.3 机遇(O)①国家重视养老服务体系建设：2019年4月《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》公布，要确保到2022年在保障人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求。2019年11月，中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，明确了积极应对人口老龄化的战略目标。2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”。这是历次党的全会文献中第一次将“积极应对人口老龄化”作为国家层面的最高级别的重大战略部署[12]。2020年自治区政府工作报告提出要大力发展现代化养老服务产业。国家和地方政府频繁出台的养老利好政策将会有力促进农村养老服务的快速发展。②多样化养老服务需求：老龄化加剧带来了养老服务需求的增加，老年人不仅有医疗保健、生活照料和疾病康复护理的需求，还有对聊天解闷、助餐助浴等服务的需求。农村老年人依靠自己的劳动来进行自我养老的现象非常普遍，体现了老年人追求自我价值、维护生命尊严的需求[13]。养老服务需求的多样性为养老服务体系构建提供了多种发展机遇和路径。③家庭经济保障能力增强：2020年新疆308.9万农村贫困人口全部脱贫，脱贫攻坚向乡村振兴过渡，为农村养老服务体系建设持续注入动力。乌鲁木齐县依托南山景区优质自然资源发展特色旅游，优化农业产业结构，农牧民收入水平和经济条件不断提高。2019年全县农牧民人均可支配收入20 759元，农村家庭经济能力的增强为养老服务的发展创造了条件。

2.1.4 挑战(T)①养老服务需求的城乡差异：新疆农村老年人受教育程度普遍较低，乌鲁木齐县农村老年人文盲比例高达66.22%，一些在城市老年人中广泛开展的文体活动不适用于农村老年人，如心理咨询这类精神心理服务在农村老年人中接受程度也较低。特别是新疆冬季漫长寒冷，多数农村老年人很少出门活动。目前，农村养老服务的开展大多借鉴其他地区和城市模式，没有考虑区域特点、城乡差异和个性化需求。②养老服务资源利用率低下：农村养老服务面临着供给不足和资源利用率低下的两难困境[2]。由于农牧区老年人居住分散，交通不便，使农村幸福院各种设施无法得到充分使用。农村老年人对新事物接受程度较低，对很多养老服务呈回避态度，为老年人开展的文化娱乐活动，很多老年人都推说要干农活或带孙辈而不愿参加。农村老年人机构养老意愿较低，对于一些需要长期照护的老年人，不愿意也没有经济能力出资购买养老服务。③养老服务社会化滞后：新疆农村养老服务仍然停滞在政府包办、主要针对鳏寡孤独老年人的阶段。乌鲁木齐县下辖三乡三镇2个片区管委会，有41个行政村、12个社区，仅有一座供养五保老年人的中心敬老院，没有民办养老机构或是社会参与的专业养老服务力量，农村养老服务的社会化、市场化处于停滞阶段。

2.2 AHP-SWOT定量模型构建与分析

2.2.1 新疆农村养老服务体系建设的层次结构模型根据SWOT分析结果，将新疆农村养老服务体系建设的优势(S)、劣势(W)、机遇(O)和威胁(T)作为准则层，并将这四类要素的具体内容作为指标层，建立AHP层次结构模型。见表1。

2.2.2 采用两两比较法和德尔菲法构建判断矩阵将SWOT分析结果发给10位相关领域专家。专家按照1～9标度法对各层次因素重要程度进行排序赋值得出判断矩阵。计算各矩阵中元素权重并进行一致性检验。

表1 新疆农村养老服务体系建设层次结构模型

2.2.3 基于AHP分析结果的战略四边形构建优势、劣势、机遇、威胁的权重值分别是0.271 1，0.201 9，0.434 0和0.092 9，CR值小于0.1，满足一致性检验。见表2。因此，新疆农村养老服务体系建设的优势大于劣势，机遇胜于威胁。指标层矩阵的CR值均小于0.1，通过一致性检验，分析结果可靠。见表3。用每一组群中权重最大的因素来构建战略四边形。见图1。计算权重数据可得：

Smax=S2=0.053 8；Wmax=W2=0.173 9；

Omax=O3=0.314 3；Tmax=T1=0.168 1。

SO=0.053 8×0.314 3=0.016 9，

ST=0.0538×0.168 1=0.009 0，

WO=0.173 9×0.314 3=0.054 7，

WT=0.173 9×0.168 1=0.029 2

结果显示，新疆农村养老服务体系建设发展策略选择顺序为：WO弥补型战略、WT防御型战略、SO开拓型战略和ST保守型战略。

表2 新疆农村养老服务体系建设准则层判断矩阵

表3 新疆农村养老服务体系建设指标层判断矩阵

图1 新疆农村养老服务体系建设SWOT战略四边形

3 讨论

3.1 优先发展WO弥补型战略：克服养老劣势、把握历史机遇

新疆农村养老服务体系面临的主要困境是养老服务有效供给不足、养老服务标准规范未及时跟进和缺少专业养老服务人才。克服农村养老服务劣势、把握养老服务快速发展的历史机遇是关注的重点。因此，新疆农村养老服务体系建设应以机会来弥补劣势，结合国家农村发展战略构建农村养老服务体系[14]，争取中央和地方政府对养老服务体系建设的专项支持，以加大农村养老服务基础设施建设、养老产业扶持、专业技术人才引进等，推动养老服务资源向农村流动；同时加强养老服务行业科学监管，提供有利的政策法规环境。当地政府可利用优良的自然景观、较低的人力成本来发展乡村旅游养老产业，鼓励农民利用自身劳动力、资金、土地等资源参与养老服务，拓展养老服务市场的同时也为农牧民创造更多就业增收机会，农牧民收入的提高会使其养老服务购买能力也随之提升，进一步刺激农村养老服务业的发展。产业的发展将促进人才的振兴[15-16]，应建立养老服务人才培养体系，明确养老年人才就业创业、职业规划等内容[17]，吸引优秀养老服务人才来到农村，弥补人才缺口。

3.2 兼顾发展WT防御型战略：突出需求导向、促进多元供给

养老服务需求的城乡差异是新疆农村养老服务体系建设最大的威胁。供给标准和服务脱离农村实际会造成资源浪费和需求得不到满足的矛盾局面[18]。农村养老服务体系建设必须走差异化发展道路，确定以需求为导向的供给原则。政府作为养老服务供给主体，要充分了解老年人服务需求，建立有老年人参与的养老决策机制[19]。特别是在新疆这样的多民族聚居地区，要考虑传统民族习俗对农村老年人服务需求的影响，依托区域文化背景来推进农村养老服务建设；同时，地方政府要全面开放养老服务市场，落实优惠政策，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体[20]，提高农村社会养老服务供给水平。

3.3 辅助发展SO开拓型战略和ST保守型战略：发挥自身优势、削弱外在威胁

近年来，我国农村养老服务事业取得积极进展，为进一步完善农村养老服务体系奠定了基础[21]。农村幸福大院的建设破解了困难老年人养老难题[22]。日间照料中心的开放为老年人提供便捷的服务。新疆农牧区仍然恪守传统家庭养老观念[23]，孝道文化的传承使农村家庭仍发挥着较高的养老功能。因此，新疆农村养老服务体系建设要牢牢把握积极应对人口老龄化这个历史机遇，发挥自身优势，削弱外在威胁，充分利用现有建设基础，推进养老服务供给侧改革满足老年人多层次、个性化服务需求。

当前，新疆农村养老服务体系建设的优势大于劣势，机遇胜于威胁，应优先发展WO弥补型战略，克服农村养老劣势，把握历史发展机遇，推动养老资源向农村流动，振兴农村养老服务产业；其次，要兼顾发展WT防御型战略，以需求为导向，结合不同地域文化条件走差异化发展道路，形成多元供给的局面；最后，要辅助发展SO开拓型战略和ST保守型战略，充分利用现有养老资源，取长补短，加快推进新疆农村养老服务体系建设。