强政治性法律规范：监察法规性质问题再思考——以《监察法实施条例》为依据

王建芹，陈思羽

（中国政法大学 党规研究中心，北京 100091）

一、问题的提出

2021年9月20日，《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《实施条例》）正式施行。作为深化国家监察体制改革的重要举措，条例的施行对于进一步强化监察机关的政治机关属性，加强党对监察工作统一领导，不断完善中国特色国家监察体制，健全集中统一、权威高效的监察体系将发挥重要的作用。《实施条例》同时也是国家监察委员会成立以来制定的第一部监察法规，具有标志性的意义。

全国人民代表大会2018年通过的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）是各级监察委员会组织和活动的基本法律依据，但《监察法》作为监察领域最高的基本法，包含有大量的概括性规定，具有明显的抽象性和原则性特征，不足以为各级监察委员会的运行提供充足的制度供给。因此，在具体的工作实践中，不可避免会引起权限、程序、标准等不够清晰的问题，在适用性上有所不足；同时，作为一个新兴的和实践先行的法律部门，监察实践会面临不断出现的新情况和新问题，《监察法》规范无法直接予以回应——它们都亟待国家监察委员会从规范层面对《监察法》的适用作出规定，以满足监察实践的需要。但《监察法》自身并未授予国家监察委员会制定监察法规的职责权限①，因此，从监察工作的实际情况出发，2019 年10 月26 日全国人大常委会第十四次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》（以下简称《决定》），以决定的形式授予国家监察委员会制定监察法规的权力②，这同时也构成了《实施条例》制定出台的历史背景。

《决定》的出台在一定程度上解决了国家监委监察法规制定权的合法性问题，但同时，正如全国人大常委会在《决定》说明中解释的那样，“对监察法规作出明确规定，较为理想的解决方式是修改立法法”，但鉴于立法法修改还涉及立法的指导思想、宪法和法律委员会的职责、授权立法等规定，“时间上恐难以适应国家监察委员会的实际工作需要”，因此从监察工作的实际需要出发，“由全国人大常委会作决定，明确国家监察委员会可以制定监察法规，既具有法律效力，又能够及时地解决问题，比较适当、可行。采取由全国人大常委会作决定的方式，对机构职责问题作出规定，以往是有过先例的”[1]。这一解释至少表明：一方面，全国人大常委会《决定》的效力虽然低于宪法和法律，但只要其不与两者相抵触，即在实然意义上具有与法律等同的效力；另一方面，宪法惯例保证了《决定》的合宪性、合法性与合传统性。

《实施条例》作为国家监委成立后制定出台的第一部监察法规，与一般意义上的法律规范相比，其所呈现出的新特征引起了人们对监察法规性质问题的思考，主要集中在：监察法规可能同时具有的党内法规属性是否突破了法律规范的单一性质特征，而导致其具有了“新的法律渊源”。在这种情况下，监察法规应属于何种性质的法律规范？本文以《实施条例》为研究对象，并基于《实施条例》所呈现出的性质特征对监察法规的性质进行分析，以期回答上述问题。

二、监察法规性质问题的研究视角

学术界对于监察法规性质问题的研究视角，通常参照行政法规的性质和《立法法》的规定进行类比，并依此对监察法规的制定主体、制定程序、权限范围、效力位阶以及备案审查等方面展开论述。基本立足点有二：其一，监察委员会的法律地位与行政机关、审判机关和检察机关平行，均由人大产生、对人大负责、受人大监督，其组织和职权均由宪法和法律确定，在其各自的领域内所享有的职权也具有相似性；其二，《决定》所规定的内容与《立法法》中规定的行政机关享有的行政立法权类同。基于此，学者们基本形成了关于监察法规性质较为一致的观点，即监察法规属于法律规范体系，其地位与行政法规相同，但监察法规同时具有新的法律渊源，有着独立的法规体系。

学者们普遍认同国家监察委员会应享有监察法规制定权。李红勃教授认为，国家监察委员会的宪法地位与国务院、最高人民法院、最高人民检察院平行，不论是调整领域还是机构性质，均不同于其他机关，因此作为独立的监督机关，其应当享有与国务院类似的立法权即监察法规制定权。同时，监察委员会的前身监察部本身就具有规章的立法权，在地位提升和职权扩大后，当然应该在承继原有立法权的基础上位阶得到与其地位、职责相同的提升[2]。何永军、李润萍认为，为了保证有关机关在依据监察法规行使职权时不出现违法和越权现象，应当确立一套与行政法规近似的法律地位和效力位阶体制。这套体系下的监察法规与行政法规拥有同等地位，但高于部门规章和司法解释[3]。朱福惠、聂辛东认为，监察法体系与其他部门法体系相同，均以宪法为核心，同属法律体系的一部分。不同之处在于，监察法体系以《监察法》为统领和纲领性法律，以监察机关组织与监察权运行方面的法律、监察法规和规范性文件为补充。同时，他们认为，监察法规与行政法规、军事法规具有同等法律效力，当出现规定不一致时，应当参照《立法法》的规定报请全国人大常委会决定[4]。事实上，国家监察委员会享有监察法规制定权的问题，在法理上应无疑义，至于《监察法》出台时并未授予国家监委监察法规制定权的原因，在关于《决定》的说明中已经得到了合理的解释。

主要的问题在于，在肯定国家监委监察法规制定权且肯定监察法规法律规范属性的同时，学者们也注意到了监察法规可能同时具有的党内法规属性，这也是监察法规不同于一般法律规范形式的最重要的性质特征。王春业教授提出，监察法规可能具有党内法规与法律规范两种属性，如果属于前者，则受到党内法规体系的制约，反之则受到法律规范体系的制约。但究竟属于何者，他依然主张根据宪法规定的监察机关地位、组织和职权的事实，将其纳入法律规范体系的范畴。“由于国家监察机关已经被宪法列入国家机构序列，与国务院、最高人民法院、最高人民检察院等国家机关一样，属于国家机构，而不是党的机关，因此这就意味着其制定的规范不能称之为党内法规，而属于法律体系范围的规范。”[5]秦前红、石泽华认为：“本质而言，监察法规是特定机构制定的在全国范围内监察领域施行适用的具有普遍拘束力的一种法规范形式……从法规范形式来看，它既不是基本法律，也不是基本法律以外的其他法律，而是法规”[6]。此外，部分学者关注到监察法规涉及党政合署办公的特殊性，并基于这种特殊性对监察法规的性质产生了不同的认识。段鸿斌从党政合署办公背景下党内监督和国家监察的内在一致性和高度互补性出发认为，监察法规与传统意义上的行政监察法规明显不同，不能直接套用国家立法体系中的“法规”概念，而是与党内监督法规高度交叉融合的一种新型制度规范体系[7]。祝捷、杜晞瑜则从规范体系融贯的角度出发界定监察法规的性质。他们提出，在全国人大常委会的《决定》出台以前，中国规范体系内就已经存在一套完整的融贯机制，但“突然出现”的监察法规在一定程度上影响了这种融贯机制，为了保证规范体系之间融贯得宜，监察法规作为该体系的重要部分也应当遵循体系内已有的运行规则。基于此，他们指出，监察法规不仅要遵循“上位法”和宪法，也要遵循“上位党规”和党章，但监察法规本身仍然属于“一项新兴立法类别，宜遵循原有的法阶层秩序”，即监察法规的设立和制定权需要授予、制定主体应当符合宪法逻辑、监察法规的效力与行政法规平行[8]。这实际上已经将监察法规视为党内法规体系和法律规范体系之间的衔接中介，但这一中介本身仍然属于法律规范体系的范畴，只是基于党政合署办公以及中国特色的制度形态而在事实上“横跨了”两规范体系。一言以蔽之，他们实质上将监察法规的性质认定为“受党内法规约束的法律规范”。秦前红、石泽华也提出，监察法规是纪检监察领域党规国法衔接协调的重要桥梁。我国党内监督与国家监察的“内在一致性”决定了在深化国家监察体制改革的过程中，必须认真关注纪检和监察之间何以相融共通的问题。监察法规可以其较低之位阶实现对“党内法规同国家法律的衔接和协调”命题的具体回应，形成二者互通互补的有序格局[6]。

事实上，学者们不论采取何种立场，普遍将监察法规定位于法律规范体系之内，同时也认为监察法规与党内法规存在一定程度上的联系。这种联系是基于执政党权力和国家权力之间的一致性、党的纪律检查和国家监察合署办公体制下监督关系的高度互补性和共通性，决定了监察法规性质上的开放性特征，进而为监察领域法规体系与党内法规（尤其是党内监督法规）体系的衔接协调提供了可能。

三、监察法规的合法性张力

以《实施条例》为视角研究监察法规的性质，反映出其不同于一般性法律规范的特征要求，特别是与现行行政法规、军事法规、地方性法规等法规形式相比，监察法规属于一种全新类型的法规形式，以传统的部门法划分理论很难对监察法律法规体系进行准确分类。更重要的是，监察法律法规体系既要对过去的行政监察法律体系进行合理继承，更要充分体现中国特色监督制度中党的集中统一领导这一本质特征，同时还需要体现“坚持实践探索先行，将管党治党创新成果固化为法规制度”[9]2这一创新性要求。由此决定了监察法规体系在保证其基本法律规范属性的同时，实践中不可避免会在一定程度上突破未及修订的现行法律规定，需要通过适时修订和相互完善，缓解其合法性张力。

（一）监察法规的制定权问题

《决定》出台前，《宪法》和《监察法》均未明确授予国家监察委员会监察法规制定权。《宪法》使用的是“监察委员会依照法律规定独立行使监察权”这一概括性方式，并未对监察权的内涵与外延作出进一步规定，表明“监察权”的具体职能需要由相关法律进行规定。与此相对应，《监察法》规定的监察委员会职责仅包括监督、调查和处置三项，并未使用“等”字这一通常的兜底行文方式③，这也是直接导致国家监察委员会制定监察法规不具有形式合法性的最主要原因。但如果从《宪法》监察权的角度入手，国家监委监察法规制定权法理上的合法性则不难理解，这也是学界普遍的共识。原因在于，法理上的“监察权”内涵要求其外延应当包含一切与国家监督权力有关的权力，既可以包括监督、调查、处置等监察本体性权力，也应当包含保障监察活动顺利开展或与监察活动密切相关的衍生性权力，如监察领导权、监察官管理权以及监察制度完善权等权力，事实上隐含了监察法规制定等相关权力。问题在于，《监察法》所规定的“监督、调查和处置”三项权力明显限缩了《宪法》“监察权”的外延，即便通过全国人大常委会《决定》的方式加以弥补，也并不能从根本上解决法律之间的不协调问题，毕竟《决定》的效力位阶低于法律，《决定》不能与法律规定相冲突、相抵触，目前只是基于宪法惯例而在一定程度上缓解了这种合法性张力。在这个意义上，《决定》所授予的国家监委监察法规制定权，只有在《监察法》《立法法》修改后才能获得完整意义上的合法性。特别是涉及“监察法规的地位、制定职权、范围及程序等问题，还有待适时通过《立法法》加以明确，并在适用与备案审查、法规制定程序等方面进一步细化”[10]。

不难理解，在基本法律修订程序较为严格且需要把握合理时机的前提下，为保障国家监察委员会更好地履行职责，《实施条例》以全国人大常委会《决定》授予国家监委监察法规制定权的方式出台，主要目的是更好地衔接与协调国家监察机关与党的纪律检查机关的工作关系，为进一步深化反腐败工作提供法治保障。党和国家机构改革后，党的纪律检查机关与国家监察机关合署办公，但合署办公并不意味着二者的工作规则与实施程序可以混同，因此，纪检监察领域党内法规与国家法律的衔接协调问题尤为突出。《实施条例》的制定施行，可以在很大程度上衔接协调二者的关系，有利于纪检监察机关严格按照法定权限、规则、程序开展工作。

（二）监察法规的制定依据问题

监察委员会的组织和职权源自《监察法》，这也是监察法规最基本的制定依据。但事实上，我国监察法规的制定依据还包括“工作实际”这一中国特色监察体制的内在要求。《实施条例》第一条即明确了，“为了推动监察工作法治化、规范化，根据《中华人民共和国监察法》，结合工作实际，制定本条例”。以“工作实际”作为制定依据主要集中在业务程序上，涉及监察业务的起点、终点以及监察业务的程序和环节，这些内容在以往的监督实践中已经形成了一套相对成熟的惯例或规则。我国纪检监察合署办公的实际就决定了，其制定依据必然包含隐性的党内规矩，这里所指的党内规矩既包含党内法规，也包含党的方针、政策、路线和惯例[11]。党内规矩之所以未通过显性的方式明示于监察法规依据当中，原因就在于其主要通过间接方式影响相关法规的制定——即通过“工作实际”如合署办公的形式产生间接约束力：监察职能与党内纪律检查职能就行为上看可能仅为一个行为。申言之，一个履职行为兼具双重性质，其在履行纪律检查职能时的依据必然是党内法规，而党内法规的制定依据是党章和其他党内规矩，那么从这一行为的国家监察性质层面看，其即成了“工作实际”。实践中也是如此，在有关规定尚未出台以前，监察机关在工作中更多地根据党内法规履行职权，尤其是《中国共产党纪律检查机关监督执纪规则》。从法治体系角度看，党内法规体系与法律规范体系二者之间存在着明确的界限，如果将党内法规作为法律规范的制定依据，必然引起边界的模糊和关系的混乱，因此通过“工作实际”这种简洁立法依据的方式将党内法规依据包容进法律规范体系之中。《实施条例》第三条即明确了，“监察机关与党的纪律检查机关合署办公，坚持法治思维和法治方式，促进执纪执法贯通、有效衔接司法，实现依纪监督和依法监察、适用纪律和适用法律有机融合”。因此，《实施条例》中规定的监察程序——线索处置程序、初步核实程序、立案程序、调查程序、审理程序、处置程序、移送审查程序等，均是实践中较为成熟的经验总结[9]2。

由此可见，从监察法规的制定意图来看，立规者希望通过“工作实际”缓和纪检监察领域党内法规与国家法律的有效衔接即执纪执法贯通问题，而就现行的主要问题来看，纪法贯通实践中特别要注意处理好党纪处分与政纪处分的有效衔接，两者在证据衔接、实体规则运行衔接上尚缺乏明确的规定。这就要求全国人大及其常委会、中央纪律检查委员会、国家监察委员会等主体通过制定或修改法律、法规和其他规范性文件的方式，尽快完善政务处分和党纪处分衔接的相关规定[9]5。

（三）监察法规的规定内容问题

第一，关于证据的规定。《实施条例》第五十九条在《刑事诉讼法》规定的证据之外，增加了兜底条款的内容，如“被调查人陈述、供述和辩解”以及“调查实验笔录”的内容，对应于《刑事诉讼法》第五十条的“被害人陈述；犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解”证据类型，但问题在于，监察调查阶段涉嫌职务犯罪的被调查人还不能被作为犯罪嫌疑人和被告人对待，其间的口供作为证据类型虽然体现出监察调查阶段的特殊性，但是否突破了《刑事诉讼法》的原则和精神尚存争议。同时，《实施条例》第五十九条第二款的证据义务中，明确了“监察机关向有关单位和个人收集、调取证据时，应当告知其必须依法如实提供证据”。这一规定“从性质上属于被调查人以外的证人义务或者证据调查的协助义务……此种义务的强制性与协助性体现了监察机关办案的政治要求，反映了反腐败斗争过程中的人民性”[9]91。严格说来，这种兜底性条款有利于提高监察机关办案的能力与效率，但也不可避免会涉及与《刑事诉讼法》等相关法律的衔接问题，在具体的规则及法律适用上依然有待于相关法律法规的修订完善。

第二，《监察法》第六十七条及《实施条例》第二百八十条、第二百八十一条将监察赔偿纳入国家赔偿的规定④突破了《国家赔偿法》的赔偿范围。鉴于《国家赔偿法》尚未修改，因此监察机关的国家赔偿责任由《监察法》予以规定不可避免会带来法律间的冲突。虽然说监察机关的国家赔偿责任和义务具有必要性，但遵循现代法律保留原则，尽快启动《国家赔偿法》的修订工作或同样以全国人大常委会决定的方式予以授权方能解决其合法性张力问题。

第三，《实施条例》第五十五条关于技术调查的规定，突破了《刑事诉讼法》中关于技术侦查的适用精神。《刑事诉讼法》第一百五十条将技术侦查措施的适用限定于危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪、重大毒品犯罪或者其他严重危害社会的犯罪案件，表明技术侦查措施被严格限定了适用范围，其目的在于最大化保护公民个人信息的隐私权。而《实施条例》第五十五条允许在初步核实阶段可根据需要采取技术调查措施，一般虽限定于涉及重大职务犯罪情形时，且在程序上规定了严格的启动权限，目的在于公民个人信息的提取与使用不被滥用，但该项规定毕竟突破了《刑事诉讼法》的适用精神，也需要通过相关法律的修订加以完善。

第四，《实施条例》突破了《决定》中规定的立法事项。《决定》中严格限定了国家监委制定监察法规的事项和范围，包括执行性立法和创制性立法两种事项⑤，二者可统称为补充性立法，即在《监察法》已有的规定外作出进一步新的规定，如对领导体制、监察监督、监察处置、管辖、证据以及具体监察措施等方面的内容，《实施条例》均进行补充性规定，这些都符合《决定》中授予的立法权限。但同时，《实施条例》中还存在大量对《监察法》条款的解释性规定，如对职务违法的解释、对其他违法行为的解释、对职务犯罪罪名的解释、对监察对象的解释、对管辖等内容的解释等，其中不少条款是对有关监察解释和规范性文件的直接复制。由于《决定》并未授予国家监委制定监察法规解释性规定的权力，实际上导致《实施条例》中的解释性规定事实上突破了《决定》授权的立法范围。一般情况下，虽然说补充性立法与解释性立法在很多实际情形下的界限并不十分清晰，但仍然不可否认二者间的明显差异：其一，解释的变动性高于法规，其变动程序也相对简易，尤其对于监察领域而言，要时刻保持与行政、审判和检察机关的衔接协调，其解释变动会更加频繁；其二，将监察解释写入监察法规中不符合监察法规规范内容与规范形式等方面的要求；其三，这种做法实质上降低了监察法规本应具有的地位和功能，不利于同司法解释进行衔接协调。实际上，《实施条例》中大量的解释性规定与普通刑事案件差异不大，属于共通性内容，相关司法解释已经作出了规定，没有必要再进行单独规定。

以上分析表明，《实施条例》基于监察工作的客观实际需要，在法规制定权、制定依据、法规内容等方面均对上位法及相关法律进行了一定程度的突破，这一突破既可以理解为“坚持实践探索先行，将管党治党创新成果固化为法规制度”，同时也不可避免会带来对法治规则下法律优位原则的冲击。在全面深化改革和推进全面依法治国的过程中，特别是我国纪检监察制度改革属于“实践先行于理论”的部门，不可避免会带来对现行法律制度体系的冲击。这就要求我们一方面必须严格按照依法治国和依规治党的原则处理好各种法律关系，另一方面必须不断完善各种法律制度体系，保持国家法律关系的稳定与协调。《实施条例》制定实施过程中反映出的一些新情况、新问题，有助于我们从更深的层面深化对这一问题的认识和解决。

四、强政治性法律规范：监察法规性质再论

前述合法性张力表明，立规者一方面坚持监察法规姓法，将其定位于法律规范体系的范畴并注重法治原则对监察法规的要求；另一方面又关注到监察法规自身在合署办公、监察实践上的特殊性，因此存在与一般法律规范不同的特征。然而这些不同之处是否“重塑”了监察法规本身的性质，仍有待从立宪本意中探究。

（一）宪制来源：监察法规的法律规范属性

就根源而言，《宪法》构成监察委员会与监察法规最根本的效力渊源，其第三章第七节第一百二十三条至一百二十七条对国家监察委员会的性质、组织和职权作出了规定。如果仅从条款体系构成上看，这些条款的构成与第八节“人民法院和人民检察院”别无二致，三者均按照性质—组织—权力—纵横关系的逻辑铺陈，是一种典型的“宪法叙事结构”，体现出一种法律理性。但“宪法具有很强的意识形态性，产生和存在于复杂的历史和社会环境中，理解一国的宪法，当然需要历史的、政治的和社会的视角”，法律理性本质上是去意识形态后的表达，对宪法条款意蕴的理解却应当通过历史、政治和社会的方法发掘其背后的政治理性，即宪法规范特定的政治诉求和价值判断。监察委员会的宪法叙事与人民法院和人民检察院的宪法叙事存在着细微的差异。马克思曾说过，语言是“思维本身的要素”，是“思想的生命表现的要素”，宪法规范背后的内涵与逻辑就体现在语言的细微差异之上。

具体而言，《宪法》第一百二十九条第三款和第一百三十五条第三款分别规定了人民法院和人民检察院的“组织由法律规定”，但第一百二十四条关于监察委员会的规定则表述为“组织和职权由法律规定”，特别增加了“职权”这一规定内容。一般认为，第一百二十九条第三款和第一百三十五条第三款是“组织法定”的表达，而职权法定则包含在第一百三十一条和第一百三十六条“人民法院（检察院）依照法律规定独立行使审判（检察）权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”当中；类似的表述也同样存在于第一百二十七条“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”当中。按照严格的语义理解，第一百三十一条、第一百三十六条和第一百二十七条中的“依照法律规定”均为条件状语，用以限定后文中的“独立行使审判权、检察权和监察权”。对于法院和检察院而言，其所依照的法律规定即为关于审判职权和检察职权的法律规定，具体体现在《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》当中。以后者为例，《人民检察院组织法》第二十条规定检察院享有侦查权、批捕权、公诉权、支持公诉权、公益诉讼权、法律监督权等职权，这些职权均符合检察权性质，因此不需要在《宪法》第一百三十五条中重复写入。而对于监察委员会而言，其固然享有对所有行使公权力的公职人员的监察权，即《监察法》所明确的监督、调查和处置三项职权，但与人民法院和人民检察院不同的是，监察委员会在监察职权之外，还同时拥有“党的纪律检查权”等其他性质的职权，正因如此，《宪法》第一百二十四条第四款才在第一百二十七条之外单独将“职权”加在“组织”之后即“监察委员会的组织和职权由法律规定”。这一表述方式的不同体现出监察委员会的政治机关性质即党的机关性质，也是其与行政机关、司法机关的最重要区别。

由此可见，修宪者并未将监察委员会的职权限定于“监察权”的文义之内，进而赋予法律在“监察权”之外扩张其权力的空间。然仅以“法律”二字作为限定性条件过于笼统，既未明晰扩张的条件限制，也未言明扩权的具体模式。在这个意义上，如果将立法本身的合宪合法性、民主性、程序性以及法治体系的统一性等视作对“法律”一词的限制，那么法律扩权具体模式的缺失就成了更具实质指向的问题。申言之，法律究竟是只需原则性地规定“××权”即可，还是必须阐述所扩展职权的具体权能，抑或将不具有严格规范属性的政治性、号召性条款等都视为权力扩张的来源？具体到监察法规本身的合法性，则产生了“法律”是必须根据《立法法》规定而产生的文件，还是将全国人大作出的决定也视作“法律”的问题。这里我们暂且不去争论“法律”二字的宪法含义，仅根据《决定（草案）说明》所解释的因“时间上恐难以适应国家监察委员会的实际工作需要”而未采用“较为理想的”修改《立法法》方式的这一表述，能够窥探出最高权力机关严格恪守法律文义的立场，即《决定》只是特殊情势下的必要缓和途径，仅具有临时意义上的合宪性与合法性，而更为“保险”与“长久”的方式便是通过修改《立法法》赋予监察机关以监察法规制定权。

故而《宪法》中“组织和职权由法律规定”这一表述事实上已明确了监察法规所具有的法律规范体系这一属性，即便监察法规制定权无法被囊括进“监督、调查、处置”三项监察权职权当中，也可以通过《立法法》等其他法律的授予而予以补足，《决定（草案）说明》所欲表达的即为此。

（二）宪制背后的政治决断：监察法规的强政治性源泉

宪法表达的细微差别背后的内涵与逻辑体现出了一种政治理性，是中央对于监察制度改革的全面政治考量。在2018 年3 月十三届全国人大一次会议上关于《监察法（草案）》的说明中，将国家监察体制改革的总目标表述为“整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”[12]。其核心就是在党的集中统一领导下，将反腐败资源力量进行整合。在我国，党员与国家公职人员身份上的密切关联导致党内腐败与国家腐败具有极强的相关性，无论是单独的党内监督还是单独的国家监察都无力从根本上消除腐败现象，“这就决定了党内监督和国家监察具有高度的内在一致性，也决定了实行党内监督和国家监察相统一的必然性”[12]。因此，以纪委监委合署办公的形式建立新型的反腐败机关，系统整合反腐败资源力量就成为必然的选择。2018 年3 月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中明确了“组建国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责”。考虑到上述文件中关于纪委监委合署办公的内容在《宪法》和《监察法》中均未有体现，而仅在《实施条例》第三条中进行了规定，至少在形式合法性的意义上，作为监察法规的《实施条例》在缺乏上位法依据的情况下进行这一规定显然并不适当。虽然《宪法》明确了监察委员会的组织和职权由法律规定，在一定意义上为合署办公提供了宪制依据并留下一道规范上的开口，但也需要通过修订《监察法》进行完善。

在中国特色的监察制度下，监察法规除基本的法律规范属性之外，还需要承担党内法规体系与国家法律体系在监察领域融会贯通的职能。在合署办公的形式下，实行一套人马、两块牌子，理论上虽然可以将工作人员的行为区分为党的纪律检查行为和国家监察行为，但实际上却无法做到真正的严格区分。当监察对象拥有党员身份时，监察官的履职行为便具有了党内纪律检查和国家监察的双重性质，而这种性质上的双重性决定了监察官的行为规范既包括党内法规也包括法律规范。这也意味着，一个行为遵循两种体系内的规范，难免会出现矛盾与冲突，在一定意义上加剧了监察官行为的适用成本。正因如此，加强党内法规与法律规范在国家监察领域的统一协调与相互融合势在必行，监察法规必然需要承担这一职责：一方面，将党内法规中的适用规定适时转化为法律规范，确保其与监察法律体系的衔接协调；另一方面，监察法规的法律规范属性可以更好地实现与《刑法》《刑事诉讼法》等法律及法律解释之间的衔接协调。就《实施条例》的内容上看，其已然呈现出了这种融合趋势，如它将《中国共产党纪律处分条例》中的惩前毖后、治病救人原则纳入监察原则当中；它确立了同级党委和上级监委的双重领导体制，将党委领导纳入法律规范体系之中。这些都反映了监察法规与党内法规之间存在的、无法回避的联系。

但是在这一过程中，法律的稳定性特征决定了其修订所需要的程序和时间成本较高，这也是前述监察法规合法性张力的根本原因所在。为解决此矛盾，通过“组织和职权由法律规定”这一相对宽泛的授权方式，在坚持监察法规法律规范属性的同时满足监察委员会职权的灵活性需要，以更好地适应监察机关与纪律检查机关、监察规范与党内规范之间的内在一致关系，不仅体现了监察法规的强政治性源泉，更反映出反腐败制度设计中极强的政治理性。

综上所述，监察法规虽然属于法律规范体系内的规范形式，但其与党内法规之间的关系决定了它属于强政治性的法律规范，其内容横跨党内法规体系和法律规范体系两重领域。这种性质上的特殊之处也赋予监察法规承担党规国法衔接协调的重要使命，即通过监察法规实现党内监督法规与监察、刑事司法等法律制度之间相融相洽，从而保证整个中国特色社会主义法治体系的协调统一。

五、余论

关于监察法规性质问题的研究尚处于起步阶段，其作为一种“新的法律渊源”决定了监察法规的性质很难在传统的部门法划分理论中得到准确的解读。而相关的问题还包括：监察法规的效力和位阶如何？它与监察解释、党内法规、纪检监察联合发文之间分别是什么关系？它应当在何种情形下选择适合的规范形式？对于一门实践先行于理论的学科，学术界应当进一步加强研究回应上述理论问题。

注释：

①原因在于，“监察法是反腐败国家立法，是对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律。制定监察法时，考虑到当时需要解决的问题比较多，经与中央纪委协商一致，对国家监察委员会制定监察法规没有作出规定”。参见沈春耀：《关于全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定（草案）的说明》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201910/0f2ffd6c12df47 a58f5dc3658d9c0329.shtml。

②2019 年10 月26 日，十三届全国人大常委会第十四次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，明确“国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规”，同时对国家监委制定监察法规的范围、程序等进行了明确。

③《中华人民共和国监察法》第十一条。

④《实施条例》第二百八十条：监察机关及其工作人员在行使职权时，有下列情形之一的，受害人可以申请国家赔偿：……第二百八十一条：监察机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该机关为赔偿义务机关。

⑤《决定》第一条：监察法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定监察法规的事项；（二）为履行领导地方各级监察委员会工作的职责需要制定监察法规的事项。