农村黑臭水体治理现状、问题及对策建议

崔艳智，贾小梅，黄亚捷，刘海东

（生态环境部环境发展中心，北京 100029）

引言

农村黑臭水体治理是事关人居环境质量改善的重要民生事项。自2019 年以来，生态环境部先后实施农村黑臭水体治理试点和全面排查工作，摸清底数，初步明确了农村黑臭水体的名称、地理位置、黑臭面积、污染成因、治理程度等信息，建立了名册台账。截至2021 年初，全国累计排查出农村黑臭水体8000多个，其中将4000 多个面积较大、黑臭程度严重、生态环境敏感、群众反映强烈的水体纳入了国家监管清单优先治理。总体来看，农村黑臭水体呈现数量多、分布广、面积小的特点。从空间分布来看，全国农村黑臭水体主要集中在华北和华南地区，分别占全国总数的37.8%、34.5%；其中，重点区域长江经济带和黄河流域水体数量分别占全国总数的40.2%和18.2%。从水体面积来看，全国农村黑臭水体水域面积共计68.5 km2，平均面积8279 m2，单个水体面积范围约为300～12 000 m2；其中面积在2000 m2及以上的水体，约占总面积的95%，占黑臭水体总数的40%，同时这些较大面积的黑臭水体也主要分布在湖北、安徽、山东等省份，与数量分布情况基本相符。从水体类型与污染成因来看，农村黑臭水体类型主要以塘、沟渠类水体为主，水体发生黑臭主要是接纳生活污水和养殖污水、长期堆积生活垃圾、水体流动性差等所致；其中，农村生活污水直排又是最主要的单一污染源，约占总数的三分之一。截止到2021 年第三季度，各地已完成较大面积的农村黑臭水体整治447 个，其中东部、中部和西部地区分别为256 个、147 个和44 个。农村黑臭水体整治试点工作持续推进，江西上犹县、湖北江陵县、陕西泾阳县等地区逐渐探索出一批农村黑臭水体整治模式。

但在对江西、四川、河南、山东和吉林等地开展农村黑臭水体治理帮扶的过程中发现，各地的治理工作总体上推进较慢，基层对农村黑臭水体治理动力不足，积极性不高，这与农村黑臭水体治理难、现行政策不完善、标准不合理、资金和人才保障不足等密切相关。基于在各地的调研与实践，本文对农村黑臭水体治理，尤其是城乡结合部黑臭水体存在的问题进行总结，并逐一提出对策建议，以期为加快解决农村居民身边的突出环境问题、建设美丽乡村提供参考。

1 农村黑臭水体现状

农村黑臭水体按照区域特征来分，总体分为两大类，一类是传统农村地区黑臭水体，另一类是城乡结合部黑臭水体，两种类型在分布和成因上存在一定差异。

1.1 在分布上，农村黑臭水体较分散，且不同区域间分布情况差异明显

传统乡村地区，农村黑臭水体主要临近村庄，以村庄内外的坑塘、沟渠、部分河段为主。如江西赣州上犹县的黑臭水体，主要以村庄居民生活废水收纳坑塘、历史遗留畜禽养殖粪污纳污坑塘为主，主要在村庄或生产活动场所附近零星分布。

城乡结合部农村黑臭水体虽然也以坑塘、沟渠为主，但在分布上主要以城镇建城区为中心，形成环状、带状分布带，以养殖密集区为中心的带状、点状分布区。如环郑州的荥阳市上报的农村黑臭水体，覆盖全市11 个乡镇，涉及荥阳市县城周边的城乡结合部黑臭水体占比达36%。主要分布在环绕荥阳市周边的城乡结合部，且以郑州市和荥阳市交界的农村地区为主，呈环状密集分布。

1.2 在成因上，农村黑臭水体成因多样，且不同区域成因复杂差异显著

传统乡村地区农村黑臭水体成因简单，主要由农村生活污水直排，以及搬迁或关停的非规模化畜禽养殖场（户）粪污直排造成，治理及生态修复相对简单容易。但是城乡结合部农村黑臭水体成因较复杂，主要有四方面原因[1]：一是由于城市扩张大量城市居民在乡村居住，基础设施建设缺位，致使大量生活污水直排，城乡结合部坑塘沟渠河道成为纳污水体和渗坑。如荥阳市郭岗村，该村距离郑州绕城高速（市区边界）仅3 公里，城市轻轨郊区线在该村建设了站点，村域范围内无序开展了大量房地产开发。现场调研发现，该村容貌已经城市化，村庄内黑臭水体周边新建住宅能够容纳15 万城镇人口，实际居住人口已经超过5 万人。但该村属于农村地区，仅于“十三五”期间配套建设了一套处理量为500 吨/天的污水处理站，远不能满足现有污水处理的需求，大量生活污水直排入村庄内低洼处的河道，形成大面积黑臭水体。二是人为活动对区域水体的改变影响较大，水体联通性受到较大破坏，水体自净能力大幅降低，再加之长期的淤泥累积、垃圾堆存等，导致水体形成一潭死水，最终变成黑臭水体。如荥阳市区域内的村庄周围分布着多条不同大小的沟渠作为自然降水的汇集及排泄渠道，但是近年来由于城市路网快速建设等原因，严重阻断了河道的连通性。现场调查发现，通过五龙寨村的三条主要干道虽然都建设了水利联通涵洞，但是涵洞较小，由于泥沙、垃圾等淤堵，沟渠被分割成了长短不等的死水沟。三是乡镇工业园区零星散落在农村地区，企业类型复杂多样，园区污染防治设施不足，环境管理薄弱，存在生产和生活污水直排问题，未能真正做到控源截污。四是城乡结合部的沟渠容易成为垃圾堆放点，内源污染①内源污染，参见生态环境部《农村黑臭水体治理工作指南》，主要是指农村水体底泥中所含有的污染物等。问题较为突出。现场调查时发现，河南、江西、山东、吉林等省份城乡接合部黑臭水体周边基本都堆积着大量的生活垃圾和建筑垃圾。

2 农村黑臭水体治理工作现状及原因分析

2.1 农村黑臭水体治理存在等靠现象，主要是由于现行的相关政策不完善

调研中发现，目前国家层面相关部门出台的黑臭水体治理政策存在部分漏洞，基层管理部门相互推诿，不利于黑臭水体治理工作的开展。《城市黑臭水体治理攻坚战实施方案》《农村黑臭水体治理工作指南（试行）》（以下简称《指南》）对城乡结合部存在管理交叉和权责漏洞，如《城市黑臭水体治理攻坚战实施方案》[2]中仅对城市建成区黑臭水体治理提出明确要求，对城乡结合部的生活污水收集处理未提出对应的目标要求。《指南》[3]中明确农村黑臭水体排查范围为行政村内村民主要集聚区适当向外延伸（南方为200～500 m，北方为500～1000 m），以及村民反映强烈的黑臭水体。在城乡结合部，行政区划上属于农村，适用农村黑臭水体治理的相关政策文件，但是城市黑臭水体治理政策对该部分也有要求。基层部门在政策执行过程中处观望状态，有的甚至是在中央环保督察查出问题后才会指定相关部门开展治理工作。如在2018 年城市黑臭水体治理巡查工作中，武汉、郑州、信阳等地部分区域将城乡结合部黑臭水体排除在外，认为其处于建成区外，属于农村治理范围；但在农村黑臭水体治理过程中，同样走访该市，基层工作者又认为城乡结合部黑臭水体无论从面积、地理位置还是治理投入资金量、污染成因上均应由城市相关部门负责。

2.2 基层对黑臭水体判定及治理存疑，主要是由于现行的判定指标与相关标准衔接不够

2018 年生态环境部印发《关于加快制定地方农村生活污水处理排放标准的通知》，推动各省份自行制定农村生活污水排放标准。截至目前，全国30 个省份出台农村生活污水处理排放标准，其中部分污水治理设施尾水氨氮的排放标准限值三级标准在25～30 mg/L，部分地区二级标准在15～25 mg/L[4-33]，而2019 年11 月生态环境部印发的《指南》中，规定的农村黑臭水体的氨氮浓度判定指标值为15mg/L，与各地现行农村生活污水治理设施尾水排放标准存在冲突。从指标限值上看，部分农村生活污水治理设施排放尾水的氨氮直接满足黑臭水体的判定指标。从时间上看，北京市2019 年1 月印发的《农村生活污水处理设施水污染物排放标准》（DB11/1612—2019），针对新（改、扩）建农村生活污水治理设施水污染物排放限值三级标准中氨氮为25 mg/L。河南省2019 年7月印发的标准（DB41/1820—2019）明确新建农村生活污水治理设施氨氮的三级排放标准为20（25）mg/L，均早于《指南》。从执行效力看，广西、云南、西藏、新疆、内蒙古、宁夏、北京、天津、甘肃、山西、山东、湖南、湖北、河北、河南、广东、贵州、海南、福建、辽宁、安徽、黑龙江、吉林、四川、江西、陕西、江苏等27 个省份农村生活污水治理设施排放的氨氮指标均高于国家印发的黑臭水体判定指标阈值，农村生活污水治理设施排放标准优先执行地方标准，但是黑臭水体判定指标值又需要执行国家政策限制，两个指标限值冲突。虽然《指南》明确黑臭水体判定优先从颜色和气味上判定，然后可通过公众参与调查确定，最后才通过监测进行判定。但是为避免民众对政府工作的质疑，基本都在前期对水体水质指标进行监测，标准的不衔接问题仍旧没能得到解决。

2.3 基层管理部门技术能力有限，治理资金和技术保障能力不足

与城市黑臭水体治理相比，农村黑臭水体治理资金保障不足，缺乏人才支持。2019 年，国家层面首次支持17 个试点县开展农村黑臭水体治理工作试点示范，涉及东北、华北、西北、中部、西南及华南等六大片区。整体来看，南方区域经济基础、自然条件较好，北方区域则相对条件较差，在资金及技术保障方面也更薄弱。试点示范县虽然有工作积极性和热情，具备一定的工作基础，但在资金保障上，东北、华北、西北等经济较落后地区，基本完全依靠中央财政资金支持，地方政府的配套仅能通过依靠受益村庄居民投工投劳或协调其他相关资金协同开展农村水体整治等实现。在技术把握上，绝大部分县级生态环境主管部门没有开展黑臭水体治理的经验。如中部片区的江西某县自行选取的黑臭水体大都不符合黑臭水体的判定指标要求，工作方案编制过程中，帮扶团队赴现场重新协助县生态环境局开展排查，筛选出符合黑臭水体指标要求的水体，逐一提出治理对策建议。东北片区的吉林某区在试点示范过程中，治理方案完全照搬城市黑臭水体治理工程措施，且对水体沿线进行了大量硬化工程设计，帮扶团队对治理方案提出了大量修改建议。还有非试点的中部地区少量黑臭水体季节性返黑返臭较为明显，缺乏有效的治理手段彻底消除黑臭问题，基层工作人员存在较大困惑。

3 “十四五”时期农村黑臭水体治理对策建议

3.1 针对黑臭水体治理政策不完善问题，建议国家各层面明确城乡黑臭水体治理权责，强化工作任务落实和监督考核，切实杜绝基层等靠问题

（1）在政策方面，建立黑臭水体治理部际协调机构，理顺城市和农村黑臭水体管理体制，明确城乡结合部黑臭水体治理的管理部门、考核主体等。在国家层面建立由一个管理部门牵头，相关部门协同开展的黑臭水体治理工作机制，避免治理政策在城乡间断档。在任务目标设置上，增加对城乡结合部黑臭水体的考核。切实推动县级人民政府落实农村黑臭水体治理主体责任，保障基层管理部门协同开展农村黑臭水体治理工作，并对治理效果负责。

（2）在落实方面，对各地城乡结合部黑臭水体治理开展城市、农村双向联动成效评估，强制开展黑臭水体治理成效信息公开。若发现遗漏水体，要同时追究城市及农村黑臭水体治理相关主管部门的共同责任，杜绝相互推诿。将城乡结合部黑臭水体治理纳入生态文明创建、“绿水青山就是金山银山”实践基地创建工作，进一步推动各地黑臭水体治理工作的主动性。

（3）在监督方面，建立中央生态环境保护督察案件总结分析机制，开展各地涉及黑臭水体治理高发问题的类型分析，探究管理体制机制不完善的深层次原因。加强中央生态环境保护督查案件的通报、宣传（包括整改工作过程及成效的宣传），强化典型案例的警示教育意义。对工业企业的监督指导要逐渐从城市向城乡结合部及乡镇延伸，避免工业污染“上山下乡”。

3.2 针对农村黑臭水体治理相关标准衔接不够的问题，建议加强黑臭水体判定指标限值与农村生活污水治理排放标准的衔接，分阶段分情况出台各地判定指标，推进治理及水质提升

（1）修订农村生活污水治理排放标准或黑臭水体判定指标限值，使标准限值相互衔接，分阶段提升推动相关标准限值。“十四五”期间鼓励各地在充分考虑农村自然环境容量、水环境容量、农村生产生活习惯的基础上，以有利于推动农村生活污水治理和污水资源化利用为导向，以改善农村水环境质量为目标，推动各地合理制定农村黑臭水体判定指标。

（2）设立专题研究城乡结合部水体季节性黑臭严重的问题，提出治理对策。同时，避免为快速消除反复性黑臭水体而“一填了之”等情况，应建议逐步优化黑臭水体整治判定标准，合理设定阶段目标，直至问题彻底解决。

（3）加强对农村黑臭水体治理指导帮扶。强化城市反哺农村政策落地，通过建立国家农村生态环境保护专业技术人才库，联合国家乡村振兴局、农业农村部、水利部等涉农部门，定期组织专业技术人才开展扎根基层服务活动，既带动县级管理部门有效实施治理工作，又可以加强专业技术普及推广和宣传教育，切实帮助基层解决包括黑臭水体识别、治理措施选择等在内的标准应用及执行问题。

3.3 针对黑臭水体治理资金保障问题，建议逐步建立城乡共治共担机制，推动城市反哺农村和社会资本参与农村基础建设，有效解决基层资金短缺的问题

（1）在政府层面，做好顶层设计，将城乡结合部黑臭水体治理纳入城市“十四五”规划。设定专项资金支持城乡结合部黑臭水体治理，开展县域内联动治理。若城乡结合部黑臭水体界定为农村黑臭水体的，则城市应适当反哺农村，建立“城市—农村”生态补偿机制，共同承担城乡结合部生态环境保护责任。针对具备投资回报价值的区域，积极使用政策资金和银行贷款。对传统乡村，各级财政应适当予以倾斜。

（2）在社会层面，探索多方参与的资金保障机制。尤其是由于农村搬迁安置、城市快速扩张等导致的水体黑臭，房地产开发商、工业园区等均应承担相应的治理义务，缴纳一定金额的黑臭水体治理费用。政府部门则要从土地买卖、旅游业发展等收入上支取一定比例的污水处理费用，用于支持城乡结合部黑臭水体整治工作。对条件较好的乡村，建议联合乡村振兴局、农业农村部等部门，选择一批具备商业开发潜力的乡村，探索借助社会资本开展包括黑臭水体治理在内的乡村整体开发的有效途径，带动区域生态环境保护工作有序实施，缓解地方政府资金、人才压力。

3.4 针对黑臭水体治理技术能力有待提升的问题，建议强化全流程治理，提高整治的系统性，推动实现长治久清

（1）根据黑臭成因和水体功能，科学实施控源截污、清淤疏浚、生态修复、水体净化等措施，实现标本兼治。针对黑臭问题成因，考虑河流型、坑塘型、沟渠型等不同类型黑臭水体特点，以系统开展控源截污为根本，综合采取内源治理、生态修复等措施，将农村黑臭水体整治与生活污水、垃圾、种植、养殖等污染统筹治理，将治理对象、目标、时序协同一致，确保整治成效。

（2）以科学实施内源治理为基础，对垃圾坑、粪污塘、废弃鱼塘等淤积严重、冒泡翻泥的水体应进行底泥污染调查评估，采取必要的清淤疏浚措施。在未做好控源截污的前提下，严禁采用化学药剂和生物制剂等“治标不治本”的做法。鼓励对清淤底泥无害化处理后进行资源化利用。禁止将清淤底泥随意倾倒，底泥储存设施应做好防渗及余水处理，避免二次污染。对于符合相关标准、氮磷营养盐和有机质含量相对较高的底泥，宜采用自然干化或堆肥后用于边坡修复、绿化用土或农业用土。对于含重金属的底泥，经鉴定属于危险废物的，应交由有资质单位妥善处置。

（3）以强化水生态修复为目的，根据水体的集雨、调蓄、纳污、净化、灌溉、景观等功能，科学选定生态修复措施。在未做好控源截污的前提下，严控以恢复水动力为由的调水冲污。对于滞流、缓流水体实施必要的水系连通和人工增氧措施。对于季节性断流干涸水体，慎用浮水、沉水植物进行生态修复。对于治理后易反弹的水体，可通过强化生态修复等措施，防止水体返黑返臭。有条件的地区，在消除水体黑臭的基础上，结合美丽乡村建设，提升水体生态价值。

4 结论

“十四五”期间，是我国实施乡村振兴战略规划、建设美丽中国的重要时期，农村黑臭水体治理是一项长期任务，应优先解决广大农民群众最关心、最直接、最现实的突出水环境问题。国家层面要结合《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》要求，做好顶层设计，统筹考虑农村黑臭水体治理等改善人居环境的工作，制定好相关标准与政策，指导各地科学有序开展治理工作。地方层面开展农村黑臭水体治理要坚持因地制宜，充分结合农村类型、自然环境及经济发展水平、水体汇水情况等因素，综合分析黑臭水体的特征与成因，分区分类开展治理。统筹考虑当地经济发展水平、污水规模和农民需求等，合理选择适用的农村黑臭水体治理技术和设施设备，注重实效，不搞“一刀切”，不搞形式主义。