城市更新，重面子更要重里子

□ 《民生周刊》记者 郑智维

11月30日，住建部印发了第一批实施城市更新行动可复制经验做法的清单。

或建立城市更新统筹谋划机制，或建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式，或创新与城市更新相配套的支持政策……从三个方面，清单呈现了各城市的具体做法和探索。

过去的几十年间，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。第七次全国人口普查数据显示，全国人口中，居住在城镇的人口为9.02亿人，占总人口数量的63.89%。

如今，我国的城市化进程进入“下半场”—城市更新的重要时期。

和此前大规模增量建设不同，我国城市发展已转为存量提质改造和增量结构调整并重。党的十九届五中全会提出“实施城市更新行动”，对进一步提升城市发展质量作出重大决策部署。

2021年，“城市更新”被首次写入《政府工作报告》。第一批试点也于同年11月开始，试点目的为“重点探索城市更新统筹谋划机制，探索城市更新可持续模式及探索建立城市更新配套制度政策”。

城市更新试点成色如何？探索出哪些可复制的经验？资金问题如何破解？还存在哪些困难？带着这些问题，记者进行了深入探访。

重点任务

伴随人类社会发展，城市也在不断演变。

或公共空间不足，或文化记忆消减，或人际关系疏离……与现代化建设的需求相比，部分城市空间的功能品质还不相适应，难以满足人民日益增长的美好生活需要。

为改善居住、安全、出行和卫生等条件，补足基础设施和公共服务设施存在的短板，一些大城市相继开展了城市更新行动。

所谓城市更新，即通过维护、整建、拆除、完善公共资源等合理的方式，对城市空间资源重新调整配置，使之更好满足人的期望需求、更好适应经济社会发展。

2021年4月，国家发改委印发的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》明确，城市更新的主要内容是：“在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等‘三区一村’改造为主要内容的城市更新行动。”

并非简单地推倒重建，城市更新更加注重城市整体空间规划和土地利用、资源配置的均衡及人居环境的改善等。

此前，住建部已初步提出城市更新行动的重点任务，包括完善城市空间结构、实施城市生态修复和功能完善工程、强化城市历史文化保护塑造城市特色风貌、加强居住社区建设、推进新型城市基础设施建设、加强城镇老旧小区改造、增强城市防洪排涝能力、推进以县城为重要载体的城镇化建设等。

资金难题

从棚改、城中村改造，到老旧小区改造，国内城市更新发展的进程中，资金一直是推进各类更新改造项目的难题。

为了解决这一问题，中央及地方积极引入社会资本，由政府、企业、社区三方共同参与、通力合作。在此背景下，江苏、北京、重庆、上海等地积极拓展城市更新资金来源渠道。

通过将公共服务设施配套承载力与片区开发强度进行匹配，安徽省合肥市对收益率高低不同的项目进行“肥瘦搭配”，反哺片区内安置房、学校、党群中心等公益性项目建设。

比如，该市的卫岗王卫片区充分利用市场化运作机制，指定区属国有企业为片区土地一级整理单位，将轨道TOD项目、片区安置房、公益性项目建设等作为土地上市条件，支持区属国有企业竞得二级土地开发权，确保片区更新改造后公共服务有提升、公共空间有增加、公共环境有改善。

除了片区更新的“肥瘦搭配”模式外，重庆市的戴家巷老街区更新探索出“政府+企业+居民”共同实施模式。

由政府出资，通过“微改造”方式开展区域环境提升，建设崖壁步道，国企平台公司征收部分房屋进行改造，引入文化创意、餐饮酒店等业态，使周边物业价值大幅提升，带动居民自发开展临街房屋装修，形成各具特色的小店。

在改造中完整保留戴家巷外立面风貌，拆除建筑规模仅占5.6%，容积率由2.94降为2.82，区域运营收入约6至7年可收回房屋改造成本。

划定底线

为延续城市的历史文脉和特色风貌，城市更新要尽量保留、改造、利用既有的建筑，不随意移迁拆除已经认定的历史建筑、具有保护价值的老建筑。

保留住城市记忆，是城市更新的底线之一。

城市更新已纳入到我国“十四五”规划纲要中，各地实施城市更新行动的积极性很高。不少地方都出台了城市更新的相关政策、机制，谋划了不少推动城市更新落地的项目。

与此同时，一些地方也出现了有悖城市更新初衷的苗头。例如，计划大规模拆除旧城旧区，有的地方还发生了大规模砍老树现象。

为防止各地重走城市粗放开发建设老路，住建部起草了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，为城市更新划出底线。

例如，在老城区里面，除了违法建筑还有经过专业机构鉴定为危房的，不能够大规模、成片、集中地拆除现有建筑。同时，还要控制大规模增建。“老城区本来就密度高、强度大，要防止加剧城市交通、市政安全等环境承载压力。”住房和城乡建设部副部长黄艳说。

“不大规模异地拆迁，支持就地就近安置，鼓励房屋所有者、使用人都来参与城市更新，主要是用共建共治共享美好生活家园的模式来推动城市更新。”黄艳说。

起步阶段

以北上广深等一线城市为代表，受起步时间早、发展速度快、土地资源紧缺等因素的影响，对城市更新的需求更为迫切。

目前，我国城市更新项目不断涌现。根据住建部数据统计，截至2021年底，我国已有411个城市实施2.3万个城市更新项目，各地出台的有关地方条例、管理办法和指导意见超过200个。

在实践中，各地不断创新实施模式，出台地方条例、管理办法和指导意见等超过200个，不断完善支持存量更新的政策举措，逐步探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式。

在中国建筑标准设计研究院总建筑师刘东卫看来，城市更新依然处于起步阶段，未来还是要加强统筹谋划，做好顶层设计。要更注重补短板、惠民生的里子工程，切实注重补齐设施和服务短板。