脱欧后英国碳排放交易制度进展综述

2023-01-04潘晓滨杜秉基

资源节约与环保 2022年4期

潘晓滨杜秉基

（天津财经大学法学院天津 300222）

引言

英国于2020 年1 月1 日正式退出欧盟，过渡期于2020 年12 月31 日结束。英国不再参与欧盟碳市场，但该国涵盖的控排企业和设施必须在2021 年4月30 日前根据欧盟排放交易体系提交其2020 年履约义务项下的配额[1]。2021 年1 月1 日，英国独立的碳市场（UK-ETS）正式投入运行，以确保碳价对英国脱碳努力的持续贡献。英国是最早进行应对气候变化立法的国家，2008 年英国出台了《气候变化法》纳入了减缓和适应气候变化等一系列基本制度。英国立法将成为保障其实现《巴黎协定》下国家自主贡献（NDCs）目标的重要基础[2]。根据其最新宣布的国家自主贡献目标，英国承诺到2030 年温室气体减排目标比1990 年水平降低68%，到2050 年实现净零排放目标，这项目标被纳入2019 年通过的《气候变化法》2050 目标修正案之中[3]。2020 年6 月，英国政府完成了关于“英国碳定价的未来”的商讨，并公布了附带的影响评估报告。2020 年11 月，英国排放交易体系正式引入了立法草案，直到2020 年12 月英国政府正式决定建立独立的英国排放交易体系而非碳税手段，此后英国立法机构通过了《2020 温室气体排放交易令》作为实施碳市场的直接法律基础[4]。

1 脱欧后英国碳市场的立法发展

英国碳市场（UK-ETS）的许多制度设计元素，反映了欧盟排放交易体系第四阶段的制度特征，英国自2005 年以来一直参与其中。英国碳市场了涵盖英国主权管辖范围内的能源密集型工业制造业、电力部门、以及英国与欧洲经济区国家（European Economic Area）国家之间的民用航空领域，碳市场所覆盖排放量合计约占英国温室气体排放总量的三分之一。英国碳市场的总量上限比英国在欧盟碳市场中可用于分配的欧盟配额要低5%，最初将每年下降420 万吨[5]。确保市场稳定的条款包括供应调整机制（Supply Adjustment Mechanism，SAM）、成本控制机制（Cost Containment Mechanism，CCM）[6]，以及与欧盟排放交易体系截然不同的过渡性配额拍卖保留价格机制（Transitional Auction Reserve Price,ARP）。为了保障竞争力并最大限度地降低碳泄漏的风险，将采用类似于欧盟排放交易体系第四阶段的方法，将一部分配额免费分配给排放密集与贸易暴露的产业部门。英国政府仍对将英国排放交易体系与其他市场的跨国链接持开放态度，但尚未就首选链接合作伙伴做出决定。英国碳排放交易运行期第一个交易阶段将持续到2030 年。整个计划将在2023 年和2028年进行审查，同时进行具体的市场改革和制度完善。

2 英国碳市场的具体机制设计

（1）英国碳市场的覆盖范围

英国碳市场的覆盖范围适用于发电与工业部门排放设施的特定活动类型，包括在总额定热输入超过20 兆瓦的装置中燃料的燃烧活动，以及炼油、重工业和制造业的活动。值得注意的是，北爱尔兰的发电设施仍然归入欧盟碳市场进行规制，因为它们是爱尔兰岛单一电力市场的一部分。除了英国管辖下的火力发电行业需参与英国碳市场之外，英国实施的碳价格支持政策（Carbon Price Support，CPS）还对使用化石燃料的发电机规定了18 英镑/吨二氧化碳（23.08 美元）的最低碳价格。碳价格支持政策将继续支持电力部门的脱碳，并至少在逐步淘汰有增无减的燃煤发电之前保持不变。英国政府承诺到2024 年停止使用煤炭。每年排放量低于25000 吨二氧化碳当量、净额定热输入低于35 兆瓦的医院和小排放实体可以选择退出排放交易体系，选择监测和报告其排放量，并实现年度减排目标。这种方法类似于英国在欧盟排放交易体系第三阶段的退出计划。对于每年排放低于2500 吨二氧化碳当量的固定设施，规定有超小型排放豁免。除了要求监测排放并在排放超过阈值时通知监管机构之外，这些装置免于参与碳市场。

此外，英国碳市场还包括英国境内的航班以及从英国往返直布罗陀和欧洲经济区国家的航班。对于连续三个月内每年飞行次数少于243 次或年总排放量少于10000 吨二氧化碳的民航运营商可豁免纳入碳市场。英国管辖范围总共约1000 个排放设施曾在第三阶段受纳入到欧盟排放交易体系，2021 年伊始转入到英国碳市场进行管理。

（2）英国碳市场的总量设定机制

英国碳市场对于总量设定第一个分配期为2021-2025 年，总共7.36 亿吨二氧化碳当量的配额总量，将进行调整以反映医院和小排放源的退出情况。第二个总量设定的分配期为2026-2030 年，总共6.3 亿吨二氧化碳当量的配额总量，将进行调整以反映医院和小排放者的选择退出情况。该总量设定比英国在欧盟排放交易体系第四阶段的名义份额要低5%。2021 年的年度总量为1.557 亿吨二氧化碳当量，每年将减少420 万吨二氧化碳当量，相当于第一年减少2.7%。新加入者配额出版业将成为碳市场配额总限额的一部分。英国政府表示，将在国家气候变化委员会就实现净零排放的成本效益高的途径提出建议后的9 个月内，围绕总量限额的下降路线图进行磋商。

（3）英国碳市场的配额分配机制

拍卖是英国碳市场体系中配额分配的主要方式。拍卖机制专门设置有一个22 英镑的过渡期拍卖底价，该底价将一直存在直到用于市场稳定的供应调整机制（Supply Adjustment Mechanism，SAM）开始实施。每次拍卖开始之后，即使不是所有的配额都被出售，拍卖的总量也是确定的，未售出的配额将结转到接下来的四次拍卖中，最高可达该次拍卖中最初打算出售的配额的125%。如果随后的四次拍卖都达到了125%的上限限额，剩余的未售出配额将转入市场稳定机制账户的储备中。有限数量的配额免费分配给有碳泄漏风险的工业企业参与者。使用历史活动水平、行业基准和碳泄漏暴露系数（CLEF）确定该设施有权获得的免费配额数量。最初使用的基准和碳泄漏暴露系数（CLEF）是欧盟碳市场第四阶段的基准。历史活动水平也基于根据欧盟碳市场收集的数据。这些相似之处很可能会导致英国碳市场针对排放设施的免费分配数额达到与欧盟碳市场第四阶段英国本应获得份额相同的水平。免费分配的最大配额数最初设定为英国在欧盟排放交易体系第四阶段行业上限中的名义份额，2021 年约为5800 万配额单位，这个数字约为英国排放交易计划上限的37%，每年将减少160 万配额单位。

英国政府相关部门将在2021 年对免费分配规则进行审查。为在第一个交易期内有资格参与的排放设施，以及大幅提高其活动水平的排放设施预留免费配额储备。根据欧盟排放交易体系第四阶段的规则，当一个设施的活动水平增加或减少超过15%时，免费配额数量将进行调整。新加入者的免费配额数量是根据他们在运营第一年的活动、行业基准和碳泄漏暴露系数（CLEF）来确定。

（4）英国碳市场的市场稳定机制

英国碳市场允许将配额的跨年存储，配额无限期有效，也允许有限和隐性的配额预借，即使用当年免费分配的储备，提交用于上一年的履约也是可行的。英国碳市场不允许使用抵消信用来进行市场履约。但英国政府也表示，随着碳市场发展，他们愿意对此问题进行进一步考虑，特别是需要在决定如何在参加国际民航碳市场且履行国际航空碳抵消和减排计划（CORSIA）下的义务时，需要购买认可的减排信用进行履约。基于欧盟排放交易体系市场稳定储备（MSR）的供应调整机制可能在英国排放交易体系启动后实施。如果英国政府决定按照欧盟的思路实施启配额供应调整机制（SAM），则需要考虑衡量英国碳市场是否已经发行了超过市场需求的配额数量，但由于脱欧后英国碳市场才刚刚启动，这一市场供应的稳定机制最早要到2022 年的年中才能运行。为了降低英国碳市场早期阶段的价格风险，并确保最低价格的连续性，英国政府出台了过渡性拍卖保留价格机制（Transitional Auction Reserve Price,ARP）来保证碳市场运行的稳定。此外，与SAM 机制相对应，英国碳市场在运行的最初几年，其成本控制机制（Cost Containment Mechanism，CCM）的触发条件将低于欧盟排放交易体系同等条款的要求，以便实现平稳过渡，抑制可能过高的配额价格，投入市场的额外配额将来自新进入者配额储备。

（5）英国碳市场的履约管理机制

英国碳市场要求在每年3 月31 日之前由独立认证的核证机构对纳入排放设施的碳排放量进行核证，其采用了与欧盟排放交易体系第四阶段相同的监测、报告与核证（MRV）框架，包括关于减少改进报告频率和简化监测计划的自由裁量的变化。在履约过程中，控排企业和设施如果不能上缴足额配额，必须为每多排放的一吨二氧化碳支付超额排放罚款，但无需再在下一个履约期补齐上缴配额。这一罚款最初相当于100 英镑/吨二氧化碳当量，但随着时间的推移会根据通货膨胀进行调整。此外，不能按时履约的企业和设施也将进行公示。

3 脱欧后英国碳市场的未来发展展望

英国政府认识到在碳定价方面开展国际合作的重要性以及国际碳市场可以发挥的重要作用。虽然英国碳排放交易市场目前已经作为一个独立实体开展运行，但英国原则上开放将英国碳市场与国际接轨。英国与欧盟达成的《自由贸易协定》载明，英国继续致力于将碳定价作为实现气候变化目标的有效工具。条约中确认英国与欧盟都将建立一个有效的碳定价体系，涵盖发电与供热、工业制造与航空的排放。英国和欧盟都已经同意在碳定价领域进行进一步合作，其中就包括考虑将英国已经脱欧的碳市场继续实现与欧盟碳市场的衔接。