参政党民主监督的学理性探析

许奕锋 杨婧瑜

（1.湖南省社会主义学院，湖南 长沙 410001；2.中共怀化市委党校，湖南 怀化 418000）

作为党和国家监督体系中的重要组成部分，参政党民主监督既是坚持和完善中国新型政党制度的必然要求，也是健全与优化党和国家监督体系不可替代的重要方面。各民主党派在纷繁复杂的国际国内环境中，经过斗争、牺牲、甄别、比较等历史过程逐渐认可、帮助和支持中国共产党，最后自觉选择了接受中国共产党的领导，在长期合作和奋斗过程中逐渐形成了参政党民主监督，发展和完善参政党民主监督。需要从学理上思辨参政党民主监督的理论逻辑，深入分析其奠基的人民主权理论、马克思主义权力制约理论、多党合作理论等理论基础，系统探究其目标的合作性、方式的协商性、效能的建设性、发展过程彰显的时代性、建设取向的软法性等理论内涵。

一、参政党民主监督基础：民主性

民主的要义在于对权力的制约和监督。可以说，现代意义上的民主制度是以健全、完善的权力制约和监督机制作为其制度内核的。从理论上来看，参政党民主监督既是马克思主义权力制约监督理论的创新发展，也是人民主权理论的应有之义。[1]美国政治学家埃尔默·埃里克·谢茨施耐德认为：“政党的产生是现代政府的显著标志之一，政党创造出民主政治，现代民主政体不容置疑地与政党制度互栖共生。”[2]政党作为现代政治的主要组织，是民主的工具，也是民主的产物。在西方资产阶级政党政治中，竞争性政党政治格局中的各个政党，往往为了赢得选举、夺取执政地位而进行相互攻击性的监督，为了党派集团自身利益的最大化甚至可以牺牲公共利益。马克思恩格斯将西方资产阶级政党政治这一基于权力制衡与监督思想的理论抛弃，在总结巴黎公社经验教训中探索了社会主义权力监督的理论思想，逐步创立了马克思主义监督理论和人民民主主权理论思想。《中华人民共和国宪法》规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”民主党派成员作为人民中的一部分，是社会主义民主政治生活中的重要主体之一。一定意义上说，参政党民主监督就是人民行使民主权利在参政党这个方面的重要体现，是作为公民的党派成员依法享有监督国家机关及其工作人员公务活动的具体体现。民主党派作为中国特色社会主义参政党，其民主监督不是一般意义上的民主监督，是在政党层次上开展的，即民主党派对中国共产党的执政行为和政府的执行行为的监督，是人民主权原则和人民主体地位的生动体现。

二、参政党民主监督目标：合作性

与西方国家党际监督以竞争为前提、以“你下我上”为政治目的不同，我国参政党民主监督是以提升执政党的执政能力和执政水平以及巩固执政党的执政基础和群众基础为目的的合作过程。[3]参政党民主监督的政治底线，就是必须坚持中国共产党领导的合作性监督，是以维护和巩固中国共产党的执政地位以及加强和改善中国共产党的领导作为其监督目的。值得注意的是，在我国政党制度中，各民主党派“虽然都表示接受中国共产党的领导，但是他们中的许多人，实际上就是程度不同的反对派……他们是反对派，又不是反对派，常常由反对走到不反对”。[4]即便如此，还要组织各民主党派开展民主监督，正如毛泽东在1957年2月指出的那样，“这是因为一个党同一个人一样，耳边需要听到不同的声音。大家知道，主要监督共产党的是劳动人民和党员群众。但是有了民主党派，对我们更为有益”。[5]235邓小平也曾明确指出，“这些党外的民主人士，能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有益的帮助”，这就说明其民主监督本身对于执政党在决策部署、政策执行、文件贯彻等中能够起到一种预警、督促、纠偏等作用的合作性功能。2013年2月，习近平谈到继续加强民主监督时，强调“对中国共产党而言，要容得下尖锐批评，做到有则改之、无则加勉。对党外人士而言，要敢于讲真话，敢于讲逆耳之言，真实反映群众心声，做到知无不言、言无不尽。希望同志们积极谏诤言、作批评，帮助我们查找问题、分析问题、解决问题，帮助我们克服工作中的不足”[6]。参政党以其人才、智力和资源优势，以其所在领域的号召力和影响力，聚焦难点热点问题，集思广益，既可以成为执政党联系特定界别团体的好助手，也可以成为国家治理、国家建设和民族复兴的好帮手，还可以成为与执政党一起共同致力于中国特色社会主义事业的好推手。

三、参政党民主监督方式：协商性

与西方建立在“三权分立”学说基础上的民主监督不同，我国的民主监督是“通过协商过程中的交往权力、信息权力和话语权力实现对政府公共权力运行的监督”[7]，避免在公共权力运行或公共决策过程中的暗箱操作、独断专行。各民主党派作为与中国共产党通力合作的参政党，“要继续加强民主监督。对中国共产党而言，要容得下尖锐批评，做到有则改之、无则加勉；对于党外人士而言，要敢于讲真话，敢于讲逆耳之言，真实反映群众心声，做到知无不言、言无不尽”[8]。2020年12月中共中央印发的《中国共产党统一战线工作条例》明确指出，支持民主党派和无党派人士在政治协商、调研考察，参与党和国家有关重大方针政策、决策部署执行和实施情况的监督检查，受党委委托就有关重大问题进行专项监督等等工作中对中国共产党进行民主监督。[9]从我国政治制度设计及其运行来看，参政党民主监督能够为有序政治参与提供重要的参与形式、制度平台和机制保障。作为一种非权力监督，参政党民主党派监督的实质就是社会主义协商民主，是一种符合中国国情的民主权利、民主形式和民主渠道。[10]实际上，参政党履行民主监督这一职能的本质形态就是协商，所有监督活动和监督工作都是围绕协商开展、以协商的方式进行的，具体体现的就是通过提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。从民主监督过程来看，无论是“互相监督”“监督检查”还是“专项监督”等，都体现了民主协商的内涵，都是在民主协商中实现民主监督效果，也在民主监督过程中体现了民主协商的要义，两者在形式上是一致的，即协商中有监督、寓监督于协商中并以民主协商、提出批评建议的方式实现民主监督的效果。参政党汇聚了一大批专家学者和能人志士，他们学有所长，政治参与积极性高，是协商民主实践中的重要参与者和推动者。在我国政治生活中，参政党民主监督“具有完善的制度保证和重要的渠道支持，具有组织化和政治成熟程度非常高的参与主体，具有以协商性为主要特征的参与形式和以公共性为主要特征的参与内容”[11]，丰富了社会主义协商民主的政治内涵，能够推动协商民主广泛多层制度化建设。

四、参政党民主监督效能：建设性

参政党民主监督具有鲜明的建设性特征。参政党与西方国家的反对党不同，其民主监督不是以否定和破坏执政党的执政基础为出发点，也不是为了取代执政党的执政地位作为归宿，而是从维护、坚持和巩固执政党的执政地位为价值取向，以富有建设性的意见、批评和建议而进行的一种民主方式。一是对于党和国家决策的建设性作用。从本质上来说，监督本身就是一个民主问题。参政党民主监督，就是人民监督权在参政党这一政党组织上的具体体现。作为非权力性监督，参政党民主监督以意见建议的正确性，既是改革和完善中国共产党执政的基本方式，也是促进党和国家防止、避免和减少在重大问题上的决策失误，具有鲜明的建设性特征。正如邓小平在《共产党要接受监督》中所指出的：“宪法上规定了党的领导，党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”[12]这种以意见和建议的方式传递到党和国家的决策系统中，保证了国家行政的有序运转和高效运转。二是对于执政党组织的建设性作用。对于执政党而言，最大的危险就是脱离群众。苏联、东欧等各国共产党没能解决好这一问题，造成了剧变甚至亡党亡国，这是深刻教训，也是摆在执政70多年的中国共产党面前的一个重大课题。无数事实已经充分表明，失去监督的权力必然异化，必然导致腐败。特别是对于长期执政的党，如果没有居安思危的意识，没有自我革命的意识，难免会“始而骄佚，继而流荡，终而沟壑”。参政党民主监督，能够使执政者经常听到不同意见和声音，时刻保持警醒，时刻保持共产党员在作风和形象上的先进性，可以形成对权力运行上的制约，防止权力不作为或滥作为现象的发生，有利于推动执政的中国共产党思想建设和作风建设。三是对于政治制度的建设性作用。早在抗日战争时期，中国共产党关于民主党派民主监督的思想就初见端倪。在陕甘宁边区政府建立“三三制”政权时，中共领导人就提出共产党员要与党外人士实行民主合作，并专门成立参政会，行使监督权。[1]1945年7月初，毛泽东在回答黄炎培关于历史周期率的疑惑时就说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[13]一定程度上说，历史周期率问题的回答，离不开监督，“三三制”作为中国政党制度的早期探索，也嵌入了监督的元素。新中国成立以后，民主党派民主监督经过一个曲折发展的过程，有经验，有教训，但更多的是其内容、形式、作用等都得到了不同程度的发展。从国家领导人的有关重要论述以及党中央颁发的一系列重要文件，民主监督一直受到高度重视。1956年4月毛泽东在《论十大关系》中深刻指出：“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督。……一切善意地向我们提意见的民主人士，我们都要团结。”[5]34-35首次明确提出民主党派的民主监督职能。1982年9月胡耀邦指出：“我们党要继续坚持‘长期共存，互相监督’‘肝胆相照，荣辱与共’的方针，加强同各民主党派、无党派民主人士、少数民族人士和宗教界爱国人士的合作。”[14]在“八字”方针的基础上发展为“十六字”方针，推动了多党合作的理论发展。政党制度也因参政党民主监督的理论发展，推动形成了具有中国特色的政党制度，即中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。特别是民主党派作为参政党的性质地位得到确立，参政党民主监督的主要内容、形式、渠道及措施逐步得到了制度化发展，反过来也推动着中国新型政党制度的发展和完善。

五、参政党民主监督发展：时代性

从历史演进来看，参政党民主监督经历了一个初步确立、曲折发展、恢复发展和突破性进展的发展历程。在抗日战争时期，中国共产党在陕甘宁边区政府建立了“三三制”政权。随着1941年11月边区第二届参议会第一次会议召开，以“三三制”为原则的参议会制度全面实行[15]，一定程度上也意味着民主监督作为制度雏形得以初步确立。1949年10月1日，中央人民政府委员会第一次会议一致决议接受中国人民政府协商会议共同纲领为政府施政方针，也使得民主党派的参政党地位具备了政权形态上的现实体现……各民主党派成为了名副其实的参政党。[16]新中国成立初期，民主党派的职能和作用主要表现为“参、代、监、改”，其中“监”就是监督执政党和国家机关的工作，体现了参政党民主监督功能。之后随着国际国内形势的不断变化，特别是受到“左”倾错误思想的影响，对于各民主党派性质的判断也出现了失误，多党合作制度遭到严重破坏，参政党民主监督职能及工作不可避免地遭受严重挫折。1979年6月，邓小平明确指出我国各民主党派“都已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量”[17]，民主党派的性质定位获得了重要理论支撑。1982年9月，胡耀邦提出的“十六字”方针，实现了中国共产党与各民主党派关系的“八字”方针的发展，也丰富了参政党民主监督的内涵。1989年12月中发【1989】14号文件明确了民主党派是致力于社会主义事业的参政党的同时，也规定了参政党民主监督的总原则，为参政党发挥民主监督功能提供了政治保障。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央非常重视参政党建设，下发了一系列重要文件，并将民主党派的基本职能扩展为“参政议政，民主监督，参加中国共产党领导的政治协商”，支持民主党派在政党协商、民主监督和凝聚共识等方面发挥作用，推动了参政党民主监督工作的制度化建设和规范化发展。

六、参政党民主监督建设：软法性

在我国政治语境中，民主监督是一种柔性监督，依靠政治自觉、道德自律、道义良知和舆论压力等内心体验而非强制力实现其价值功能，没有法律约束力和强制性。[18]一定意义上讲，参政党民主监督的方式是柔性的，监督效果在实践中往往也呈现出柔性特质。但从有关文件和制度规范来看，参政党履行民主监督职责的行为是刚性的，这也是相关政策和文件赋予了参政党作为政党的权利和权力。如何实现参政党民主监督的柔性与刚性的辩证统一，客观上就要求强化参政党民主监督工作的法治思维。只有通过立法程序和相关配套制度安排，明确参政党民主监督的范围、内容、形式、权利、责任和程序以及结果反馈和运用等。软法作为“原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规范”[19]，与民主监督具有相同特质，即没有法律约束力和强制性，靠的是话语权和影响力。在推进参政党民主监督的制度建设方面，可以从宏观层面推进其软法与相关硬法的有机结合。将《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国刑法》等有关法律法规以及《中国共产党统一战线工作条例》、中发【1989】14号文件、中发【2005】5号文件、《中国人民政协协商会议章程》《中共中央关于加强人民政协工作的意见》《中共中央关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》等文件精神与有关制度性、激励性、宣示性的非强制性规范结合起来，推进参政党民主监督软法表述上的硬法刚性转化，将参政党民主监督在权利、内容、程序、要求等表述有机转化为可操作性的软法实现，提高参政党民主监督的正当性和可行性。在实践当中，或可大力宣传“软法亦法”的法治观念，推动软法理论的创新研究、深入研究和系统研究，不断将软法的法治精神、法治价值、法治文化纳入参政党民主监督的软法创制及软法执行之中，进一步激发参政党履行民主监督职能的主动性和积极性。