公民信息公平权益法律保障的完善路径

宋 保 振

（山东大学 法学院，青岛 266237）

在数字经济时代，大数据和自动化系统运用将公民生活中的效率与公正的冲突推向新的量级，这也是实现数字社会公平正义所无法回避的问题。一方面，政府和市场借助高效的自动化系统和高科技设备做出决策时，因忽视边缘化群体的接入和使用差异，诱发实质性不平等，不同社会公众无法均享数字红利；另一方面，绝大多数的数据分析、统计模型和智能算法又都是基于利益最大化目标和“能人”思维所设计，其内嵌的偏见更是迫使“数字弱势群体”面临异于常人的严苛数字追踪、自由监控甚至个人信息侵权风险。这都将使得原有的信息公平机制被打破，社会公平秩序遭到破坏。对此问题，学界一直以来都是从信息传播和图书情报角度审视，相应对策也仅是集中在完善通讯设施和提升信息服务方面。相关技术性措施构成信息公平实现的必要条件，但与此同时我们也要看到：在数字化生活中，人们生活方式及数字社会结构变革使得信息成为基本生产要素和重要控制力量，这一转型已促使数据信息权利不断涌现，数字意义上的公民人权日渐生成。基于此数字人权理念，不同公民主体间的信息公平必将在已有信息学界定外，被赋予特定法学内涵，从而需要我们在技术化保障基础上，探寻必要的法治化保障路径。这也是数字社会治理法治化的基本实践。

一、数字化生活中的公民信息公平失衡样态

作为一种信息活动状态，信息公平指人们以公平、正义、平等理念为价值尺度，审视社会主体间信息关系时的价值或话语表述。一般而言，信息公平通常涉及个人、企业和国家三方主体，并分别集中于保护个人信息、保护知识产权和商业秘密以及保护国家数据安全三个方面。长期以来，相比企业和国家层面的数据垄断和数据霸权，个人主体间的信息公平失衡一直较为“温和”，因此也常被忽略。只不过伴随当下数字经济快速发展和智能化社会生活急剧变革，公民主体间的信息公平失衡类型呈现出愈演愈烈的态势。尤其是伴随老年人智能设备“运用难”问题凸显，该类型失衡更是急遽吸引学者们的眼球，并被视为影响数字社会公平正义实现的重要因素。

当信息公平成为数字时代公民的普适利益，它也就顺势进入法律视野，并演化为宪法所规定公民平等权和社会发展权的重要内容。赋予公民以信息公平权益，旨在维护公民获取、使用和处理自己所有及社会共有信息时，能获得平等的条件、机会与可能，进而促进多主体间信息关系平衡，实现信息社会价值最大化，保证尽可能多的公民均享数字红利。从权能分类看，该信息公平权益可分解为信息平等获取、信息平等使用、信息公平分配及信息自由。吊诡的是，该重要公民权益却并未在现实中得到应有的重视。相比对经济利益和智能科技的狂热追逐，我们通常无意或刻意地忽略存在于不同社会主体间的信息公平失衡，甚至将此作为社会发展优胜劣汰的必然结果。此时，如何在激励和持续支持数字经济高速发展的同时，处理好国家利益、社会利益、个人利益等多元利益间的价值排序，促使创新激励、合规运行及消费者保护三者动态平衡，是深入推行国家数字化战略的必要环节。［1］结合信息产生和传播过程，我们亦可将此公平失衡阐释为如下两类：

第一，生活网络化与社会层级化交叠使得边缘化群体面临信息获取和使用时的数字鸿沟与数字不平等。

一方面，信息公平失衡的直接原因是信息获取和信息分配不公。现代贫困不再只和经济有关，健康、教育、生活水平、社会接入等都成为贫困新类型的重要测度指标，［2］这也拓展了我们认知弱势群体信息贫困的视野。在互联网产生之初，人们就意识到“连接”将给不同人群带来发展机会的差异，Morrisett将之概括为信息富有和信息贫穷。［3］受制于社会发展非均衡性，首先可能被排除在外的就是边缘化群体。随着智能社会变革特别是新冠肺炎疫情以来，健康码、通信行程卡等电子方式得以广泛应用，在线办公、视频会议等新业态层出不穷。当绝大多数社会群体可以凭借一部智能手机完成日常社会生活事项时，以老年人、受教育程度低者以及边远贫困地区居民为主的“数字弱势群体”［4］仍将面临出行、医疗、缴费等基本的生活困难。他们为享受技术带来的便利，往往需要付出极不匹配的时间、精力以充当替代成本。这种不公平已经实际影响到其他权利的公平行使，国家对此也予以了重点关注。①针对该类紧迫性问题，国务院办公厅于2020 年11 月15 日紧急出台了《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》，以期让老年人快速搭上技术快车，充分享有技术便利。

另一方面，相比信息获取不平等，信息使用不平等对公民信息公平失衡的影响不断加剧，并成为当下失衡的主要方面。伴随数字中国发展战略，在填平接入沟问题上，中国走在了世界前列，这使得因接入问题产生的数字鸿沟不断缩小，基于获取机会的信息公平逐步实现。但填平接入沟并不代表弥合了信息公平失衡，凭借网络时代便宜的主体连通机会和众多的经济平台设置，“人们有机会把以往投入的各类资产在互联网上转化为有差别的、组合性的互联网资本并从中受益”。［5］一种新的问题——互联网使用差异逐渐拉大，甚至超过之前的接入差异，演化成为信息公平权益失衡的新样态。受“马太效应”影响，受教育程度高、收入高，以及在认知测试中得分高的用户，更倾向于用互联网来积累资本，而不是单纯娱乐，不同主体因互联网使用差异而引发的数字不平等快速扩大。对此使用层面的数字不平等，国内外学者均表现出相应的担忧。［6］如Hargittai就讨论了不同人群使用互联网检索信息的能力，以此测量群体之间在互联网运用维度上的差异；［7］DiMaggio 等人更是在传统二分法（即上网或不上网，使用或不使用）的基础上，用五个维度（设备、使用主动性、技巧、社会支持和使用目的）来讨论基于运用差异导致的数字不平等。

第二，政府和市场决策高度依赖数字化，加之数字科技的内嵌偏见，使得“数字弱势群体”面临异于常人的严苛数字追踪、自由监控及个人信息侵权风险。

这也是基于大数据、智能算法的“信息孤岛”“信息茧房”“数据暗点”等负效应影响，导致信息使用不公平的更深层次表现。原本，我们不必对这些因社会主体自我选择而带来的使用差异过于担心，毕竟我们不能依靠强制性的制度规定，来干预社会主体的自我上网偏好；但是，当我们的关注点兼顾到数字红利产生的源头——各互联网平台时，该担心就极为必要。伴随物联网、云计算等技术飞速发展，大数据已渗透到社会生活的方方面面。为了维持正常的生活秩序，我们必须每天向数量庞大的营利组织和互联网平台“自愿”提供着各种信息，且这种“自愿”往往是被迫、不可避免或者说是极不公平的。由于数据模型、智能算法大多是基于利益目的并秉持能人思维来设计，凭借这些信息，数据控制企业在满足信息发送端市场需求、实现需求端信息精准推送的同时，必然会进行主观性的自然“选择”，从而使得信息接收者失去自动选择的权利和自由，增强用户在信息内容与获取方式上面临的窄化风险，加大社会不同群体间的认知差异。［8］在缺乏明确有效的法律和制度规制时，资本的趋利性驱使平台以及平台背后的操控人尽最大可能地进行定点推送和客户删选，并借助“信息茧房”扩大垄断优势，甚至在法律规制的模棱两可地带进行个人信息侵权。［9］

该负效应影响在“数字弱势群体”中尤为显著。一方面，“数字弱势群体”由于较少参与数字化生活特别是智能算法工作，因而留下相对较少的“个人痕迹”和“倾向诉求”，从而使得设置算法规则以及算法平台以此“个人痕迹”为算料进行自动化决策时，难以避免地在问题建构、数据理解、特征选择等环节将偏见和结构性不平等嵌入人工智能，［10］使得“数字弱势群体”一开始就处于一种客观的信息公平失衡状态。另一方面，在数字化生活中，“数字弱势群体”也往往不可避免地面对更多歧视。“边缘化群体在获取公共福利、穿行高警戒街区、进入医保系统或跨越国境时都不得不接受级别更高的数据采集。一旦他们成为怀疑对象而需要接受额外审查时，这些数据便愈加会强化他们的边缘性。”［11］在日新月异的科技进步浪潮下，该利益凸显不足和“算法黑箱”造成的实质不平等迅速出现。且“信息控制者”为扩大已有优势，还往往为“数字弱势群体”主观设置信息交流屏障——一种使用上的许可权，“名正言顺”地摆脱道德障碍。［12］

综上，在数字化生活中人们活动方式全方位变革面前，公民主体间的信息公平已经突破一种纯粹的好坏性量度指标界定，成为以公平正义为价值衡量尺度，以公民基本人权为基础，并最终影响不同群体最终发展的重要因素。与此同时，新技术革命引发的个人信息公平失衡也不再只是传统社会公平失衡的“现代版”，而是成为数字分配不均、数字科技精细复杂与智慧社会关系改变、虚拟空间秩序调整共同作用的产物，并最终通过技术变迁，影响社会和经济范式转换。此时，一种积极的制度性法律回应就迫在眉睫。

二、公民信息公平权益的已有法律保障及不足

由上可知，伴随互联网普及，因信息接入障碍导致的数字鸿沟逐渐缩小，而因信息使用差异和算法歧视导致的数字不平等和数字红利差异日益凸显，并深刻影响公民的其他社会权益。此时，如何在法律层面全面分析“数字弱势群体”的信息权利及其保障问题，对实现公民的信息公平尤为必要。

（一）当下公民信息公平权益的法律保护现状

囿于一种新兴法益，当下我国对公民信息权利的法律确认都是通过相关或相邻立法而不是专门立法来完成的。对其保护现状，我们可从以下两方面归纳：

一方面，信息公平作为数字社会发展中的新兴法益，其保障正在经历从技术化向法治化的转型。从技术化保障看，相较社会大众，学者们更倾向于围绕老年人、农村及少数民族地区人口研究其信息公平及信息贫困问题，并将重点集中于主体的信息获取和公共机构的信息供给。［13］就其对策，除了采取传统减贫措施外，也侧重信息技术治理。如加大资金投入，完善信息技术；实施信息公开，缩小分配差距；提升社会服务，进行教育培训，并主张从个人心理、社会服务、国家制度等方面建构长效应对机制。［14］然而，为回应技术保障所存在的物质与政策制约、缺乏可持续性、忽视智慧社会结构变革与数字化人格加持，以及缺乏对主体的特殊关注等不足，一种法治化保障路径的必要性逐渐凸显。当从权利贫困和能力贫困理论审视，［15］信息公平的本质之一就是信息权利平等和信息权利实现，因而需要我们从宪法性基本权利角度进行充分保障。同时，社交媒体在化解老年人所面临的数字化生存挑战时，不仅应注意到该特殊群体的“悦纳”和网络归属感问题，而且还要关注社交媒体对不同群体的公平赋权，促进老年群体获得数字社会的平等生存权。［16］

不过，公民的信息平等权益保障也并非要实现所有社会主体的数字平权，其根本目的只是恢复因新技术运用而打破的社会公平秩序。当公民主体间的信息公平失衡超出纯粹的好与坏的价值评判，就自然地演化为和公民基本权利密切相关的社会供给与需求问题。与此同时，数据、信息也成为影响公民发展及参加经济社会活动的权利要素，并贯穿于各项具体权利实现中。坦白地说，随着近年来高新技术发展与公民信息权益保护诉求冲突的加剧，法学领域有关数字鸿沟、个人隐私及数据信息权益与保护的研究已极为丰富，①如以中国知网所刊登各研究层次论文为例，当选择“数字鸿沟”“隐私权”“（公民）个人信息”“个人信息权”“信息安全”为关键词进行搜索时，相关成果均已超过千篇。从发表时间来看，除“数字鸿沟”“隐私权”问题关注较早外，其余主要集中于2015年之后。这在一定程度上拉开了从权利视角保护公民信息公平权益的序幕。但从实际运行上看，这些个人信息权利（权益）相关研究都是基于信息主体的“自由”立场，其直接目的是为了规避极端性的信息侵权和个人生物信息非法获取；而如何以数字社会的公民信息公平为切入点，选择信息主体的“平等”立场并结合权利范式和人权理论，厘清个人信息公平权益法律保障的运作逻辑，同样尤为必要。

另一方面，秉持强化立法思路，当下我们已逐步从公法和私法共同出发来完善公民信息公平权益保障的法律体系。在法学领域，现有法律规范多是从一般性社会主体出发，通过抽象立法明确“数字弱势群体”在信息活动中的具体权利，或者将信息公平认为是宪法所保护弱势群体之尊严或平等权和社会发展权的内容，进而从国家政策或社会政策方面进行制度性保障。［17］不过，体现在近年的研究内容中，一种专门直接的法律回应也愈加典型。首先，在宏观上，我们借助数字人权理论，认为对弱者的保护应该经历一个研究范式转化，即从功利主义到“以个人权利为核心”。［18］此时的信息公平被作为智慧社会公民基本人权的时代性内涵，以智慧社会公民所享有的“第四代人权”予以涵盖，［19］5且应积极呼吁进行相应的法治化保障。［20］相关操作性探索如通过设定信息服务主体义务，消除公共服务供给的偏狭性及“技术索权”和“技术赋权”矛盾；完善政府信息公开条例，制定保障弱势群体无障碍信息获取的专门制度性规则；分析数字贫困成因并整理国内外治理实践，制定《反数字贫困法》等。［21］91其次，在微观上，由于“公平信息实践”构成个人信息保护的逻辑前提与法益基础，“数字弱势群体”的信息平等获取与使用就与个人信息保护产生勾连。此时，我们一方面可借助隐私权、知情权等传统法律权利，将不同群体间的信息公平失衡归为技术和伦理之冲突表现，呼吁基于人权理念设定权利以规制技术运用；［22］82-83另一方面又可凭借《个人信息保护法》《深圳经济特区数据条例》等进行算法规制和平台治理，合理规范和管控自动化决策引发的信息垄断和信息侵权，努力纠正公权力机关在大规模监控中开展的不公平信息处理与分配。

（二）法律保障所存在的问题

对个人主体间的信息公平权益失衡问题，尽管当下法律已有所关注，但客观地说，这些立法无论是在内容还是操作上，均无法满足日益增长的公民信息公平权益保障诉求。对于法律保障所存在的问题，我们可进行如下总结：

第一，缺乏对公民信息公平权益的专门保护。数字时代信息获取的高速度与高效率为人们展示了一个虚拟的现实世界，我们需要利用信息资源来促进自身进步，以保证自己能够顺畅地与社会进行沟通交流。此时公民的信息公平权益已不同于一般性的社会不平等，它源于社会正义理论，是指弱势群体依法平等享有的知悉公共信息资源及其服务的权利，并要求弱势群体与非弱势群体之间、各类弱势群体之间在公共信息及其服务的知悉、获取和利用上享有均等的地位、待遇、机会。［23］对此诉求，美国《国家信息技术设施：行动纲领》《信息自由法》及有关消弭数字鸿沟的公共政策，韩国《数字鸿沟法》，法国《关于应对数字基础设施失衡法》，瑞士、西班牙、荷兰、爱尔兰有关弱势群体网络无障碍的法规均做出直接或间接规定。［21］89但从我国现有立法来看，公民信息公平权益只是在电信网络、弱势群体权益保障、个人信息保护、信息技术教育等立法中偶有涉及。

第二，未能体现“数字人权”理念的诉求。大数据时代全社会信息资源开放共享，所有社会主体应公平地使用数据信息，充分享受科技带来的生活便利。这些技术红利已成为信息时代公民的基本人权，并以一种新样态——“数字人权”形式得以呈现。该“数字人权”作为数字经济时代下的人权内容，依据“信息人”属性和公民数字化人格而生成，是“前三代人权”在智慧社会的拓展，体现出新时代人权的数字化要素和公民基本权利的转型升级。［19］5然而落实到公民信息活动中，由于信息获取和运用的规则不明朗，这种“数字人权”只是一种理论设想，我们并未从法律层面有所专门回应；而且，面对被智能算法运用放大了的数字红利差异，我们也只是诉诸完善服务、强化宣传等技术性措施，未充分关注信息运用不均衡所折射出的基本人权问题。

第三，未围绕公平失衡的原因进行法律回应。当下立法对于两种信息公平失衡问题的规定均较为混乱。两种信息公平失衡各有其特定原因，我们也完全可以从公法和私法两个层面构建区别化的法律保障。如针对接入层面上生活网络化与社会层级化交叠带来的信息获取不公问题，法律保障重点是化解“数字弱势群体”基本信息通信技术（ICT）缺乏难题及消除对智能技术持有的偏见，以及缩小数字科技的复杂专业性拉大的不同主体间的信息分化，这些措施更多属于社会法领域；而针对因互联网使用方式不同而产生的数字红利差异问题，法律保障的重点则在于提供可替代性机制，化解政府和市场决策过度依赖数字化带来的沟通不便，以及对算法决策进行有效规制，缓解个性化推送中对弱势群体造成的信息窄化和“信息茧房”效应。具体到法律保护路径，前者倾向于采取公法进路，以人的尊严与发展为基础，以宪法、行政法为核心，建立保护公民信息平等获取、平等使用及公平分配的法律框架和国家义务；后者由于更多涉及算法决策导致的信息自由权益损害和个人信息控制权式微，因而可以诉诸个人信息保护及信息垄断规制立法予以保障。

第四，法律保护内容与措施不具有现实操作性。在智慧社会，法律与科技的关系不仅仅只是一方对另一方被动式的回应，而是“要理解嵌入在各种应用模式中的技术如何体现和再生产着特定的权利关系和法律关系”。［24］此时，公民信息公平权益法律保障的一个重要方面就是要针对具体公平失衡情形，围绕不同法律关系主体建构权利义务体系，并对权益侵害事实进行救济。鉴于“数字弱势群体”是主体个人、数字技术及社会变革共同作用之现实，其外延界定、根由剖析、所属权利及权利保障都必须结合智慧社会特点和“数字人权”理念进行创新。因此，所涉主体的权利义务体系既要围绕信息平等获取、平等使用、公平分配和信息自由四方面，又要考虑不同义务主体之间的差别；既要考量当下法律已作出的抽象规定，又要针对已有规制不足，提出新的立法规划或塑造新兴权利。而且，此权利义务范畴亦伴随数字社会发展而不断调整。

三、宏观完善：确立权益保障的法律原则与模式

公民信息公平的法律实现以“数字人权”理论为基础，其具体实施亦遵从“数字人权”理论的问题化解逻辑。此逻辑可分解为三步：第一，强化技术赋权。大数据等技术运用在调整话语权分配的同时，也扩展了公民知情权、平等权等权利的边界，促使我们围绕信息化人格利益，从人权角度考量技术与法律的关系问题，继而建构明确的保障原则与模式。第二，辅助设立新兴权利。该新兴权利诸如上网权（或数字化生活权）以及数据信息类权利等。前者侧重实现弱势群体对数据信息的平等获取和平等使用；后者侧重实现信息公平分配和信息自由。第三，引导调整法律关系。“数字人权”理论蕴含的私法性信息利益和公法性人权价值，既可为不同社会群体之间的信息公平提供公法/私法双重保护，又有助于锁定阻碍信息公平实现的信息控制主体，并明确其责任义务。该部分，我们仅就权益保障的宏观性法律原则与模式展开探讨。

（一）权益保障的基本原则

此类法律原则作为公民信息公平权益保护的价值取向，可有效确保该特定权益与法律制度的协调统一，为具体实施中法律制度的解释和推理提供指导，并及时填补权益保护的规则漏洞。由于“数字弱势群体”主体特殊，该原则也兼顾到两方面：一是传统弱势群体的保护理念，如以人为本、社会正义、基本人权等；二是规制智慧社会数字科技的伦理及道德要求等。具体如下：

第一，平等保护。在“强弱并存”的社会发展历程中，我们对弱者之平等权的回应，彰显着社会的文明程度。落实到公民信息公平实现上，能否从法律与社会的相互关系出发，透过新技术革命引发的社会关系和社会矛盾变化，平等保护作为个人信息保护起点的公民信息公平法益，并积极探索相应的权益保护机制，对维护数字时代的社会秩序意义重大。也正因此，平等保护原则就成为信息公平权益法律保护的首要原则。其旨在反对不合理的差别，禁止区别对待和歧视。

第二，倾斜保护。相比平等原则主要强调形式正义，倾斜性保护更多从实质正义层面考量，此研究以罗尔斯、德沃金的机会均等论、资源平等论为理论基础。在数字化生活中，除特定对象主动利用大数据挖掘进行信息侵权外，主体间的信息公平失衡多产生于“不经意间”。我们并不是刻意地为某些人制造障碍，只不过是在选择现代技术方式时，忽视了与传统方式的兼容。面对智慧社会个体同政府机构和企业组织之间在各类数字技术运用广度与深度上的悬殊和权利义务不均衡，以不对等的权利义务关系来弥补个体在资源、能力方面的劣势就尤为必要。［25］从主体看，该倾斜性保护主要是限制公权力机关，并集中于社会保障立法规范中。

第三，及时保护。现代技术的一个重大特点就是快速、突变和多样，如果我们不能及时有效地掌握和运用，将会很快被技术所抛弃。此时，产生于技术运用中的个人信息权利（权益）就必须及时有效地做出相应法律回应，这从《数据安全法》和《个人信息保护法》立法速度就可见一斑。尽管在经济发展等方面，我们同发达国家确实存在差距，但是在现代信息技术的普及和运用上，中国一直在努力“弯道超车”。当下我们在宽带普及、5G覆盖、电子政务等方面已居于世界前列，相应的法律规范需求也自然提上日程。

第四，合理保护。技术创新与人权保障是实现信息公平所无法回避的一对基本矛盾。一方面，充分的法律保障和对侵权行为的救济，可以营造一个良好的信息发展环境，进而保障个人的信息公平权益和信息安全权益；但是另一方面，如果因为过分保护个人权利而导致一国无法在大数据时代赶上最新的科技发展潮流，本国公民的权利最终仍然会被因为创新而力量不断强大的其他国家（包括其企业）所侵凌。［22］85此时，在完善信息公平权益法律保障的权利体系时，如何确立合理的“度”就尤为重要。比如，在信息收集问题上，就有学者通过反思当下“通知—选择”（Notice-Choice）模式及“数据最小化”原则导致的信息利用紧张关系，主张从侧重个体主义许可转向侧重风险控制。［26］

（二）权益保障的主要模式及我国选择

一般而言，针对权利的法律保护有两条路径：一是将权利作为理论研究范式；二是将权利作为特定保护方式。具体到所对应的保护模式，就表现为行为控制和设权保护两种。其区别在于，我们是把所保护的权利性内容理解为纯粹法益，还是理解为具有特定主体、客体和内容的具体权利。此权利保护模式分类将为我们探究数字社会公民信息公平的法律实现提供理论指引。

首先，行为控制模式是从信息实践出发，挖掘信息公平所具有的公民利益属性，控制他人行为构建利益空间，进而通过这种相对性控制，维护权益者的利益。鉴于信息共享和流变特质，保障公民信息公平权益的首要内容就是信息平等获取，这集中体现在获取的渠道、方式、时间及内容等多方面。理论上，信息传播应遵循平等交换原则，公众在向外界提供自己信息的同时，亦应获知政府行为、企业活动的相应信息，实现各社会主体间“信息平衡”，这也是公平的要义。然而在现实中，该公平却极难实现。即使政府对涉及公民生存发展的相关信息进行了公开化处理，他们也很难达致一种相对实质平等，众多“数字弱势群体”将始终处于一种信息机会被剥夺、信息资源分配不均的状态。正因此，国家才努力从行为控制角度入手，解决信息获取过程中客观存在的不平等问题。例如，在信息供给上，积极推行“宽带中国”和“互联网+”战略，最大限度地提升网络覆盖率，建构各种数据库和网络平台；在信息服务上，逐步推行“线上+线下”模式，作为保障“数字弱势群体”信息权益的“软件”措施，赋予社会公众以灵活选择权。

其次，不同于行为控制模式，公民信息公平权益的设权保护模式则以对某特定权益的保护为目的，基于公民的数字信息利益，提出相匹配的权利内容。此保护模式在美国和欧洲也具有专门理论——“公平信息实践”（fair information practices），并将公民能够平等、自由地处理信息作为最终目标。在此之下，将抽象法益积极塑造为知情权、删除权、修改权等具体权利，进而明确特定主体，赋予权利人一般性的排他可能性，以进行制定法上的直接保护。从当下我国有关公民信息公平权益保护的现实立法来看，有关的权利内容主要分布于不同层级和部门制定的法律规范及规范性文件中，并涵盖电信、网络、旅游、邮政快递、电子商务、征信、金融和消费者保护等多个方面。［27］从部门法角度看，很长一段时间，我们对个人信息公平的保护主要集中于宪法以及刑法、行政法等公法领域，如保障网络安全、打击侵犯公民个人信息行为、对弱者权益的倾向性保护、确定“民告官”的举证责任规则以及明确政府信息公开方式及范围等。而在民法领域，对个人主体间信息公平权益的法律保护主要借助的是个人信息权利。

以上两种模式并无实质区别，两者都共同致力于推进协调大数据时代技术创新与人权保障的冲突，只不过它们采取了不同路径。不过，当从权益实现的决定程序——司法过程来反观，弱势群体信息公平权益的最有效保障对策就是设定具体权能，使弱者的信息权利能够顺畅地转化为信息控制者的义务。此时，相比行为控制模式，设权保护模式就具有了相对优势。当下学者的研究旨趣，也是集中于如何全面规范地构建权利体系。

四、微观完善：建构权益保障的权利与责任体系

通过如上分析可知，在数字时代公民信息公平的法律实现问题上，尽管设权保护模式具有相对优势，但此保障路径依然存在两大待解难题：一是法律关系有待明确；二是救济责任需要厘清。这两方面也是权益保障具体落实的关键环节。

（一）针对不同的公民信息公平失衡样态建构权利体系

通过权利保护利益的第一步就是确定应诉诸公权还是私权。在公私法区分理论中，设定公法权利重在于赋予个体以避免国家干扰或要求国家行为的能力，而设定私法权利重在赋予个体以避免他人干扰或要求他人行为的能力。［28］在当下法律已深度介入的个人信息权益保护领域，面对个人信息权利的复杂构造，中国个人信息保护以混合立法模式和整体立法原则相结合，形成以私法为起点，以经济法、行政法、刑法为保护，以社会法为保障的整体性法律构造。［29］这也为公民信息公平权益的综合保护提供借鉴。结合前文两类信息公平失衡现状，该权利体系可建构如下：

第一，针对信息获取和使用不公平，诉诸宪法、行政法、社会法及老年人权益保障法等完善具体权利体系。从信息公平权益属性看，这些权利多属于宪法上公民平等权及社会发展权和社会救助权范畴。它们以人权中的自由权、社会权和发展权为理论基石，以平等权、社会发展权、社会保障权，以及知情权、信息获取和无障碍使用权、数字化生活权等权利建构体系框架。相应的具体权利体现在《老年人权益保障法》《残疾人保障法》《政府信息公开条例》《无障碍环境建设条例》《电子商务法》《电信条例》及《网络安全法》等法律条文中。尽管这些法规当前仍然存在立法内容失衡、针对性立法缺失、多重分散和重复抽象等问题，但它们初步搭建了公民信息公平权益法律保障的基本体系，并试图完成权利宣示。

为保证操作性，我们可将这些宏观抽象权利归纳为信息平等权、信息自由权和特殊保护权等子权利类型。其生成基础分别如下：首先，为保障公民基本人权，1948 年《世界人权宣言》第2 条规定“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等”，我国《宪法》第三十三条也规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，它们均构成公民信息平等权保护的权利根源。①2003 年12 月，联合国在信息社会世界首脑会议发表的政治声明中指出：“信息社会的公平获取是社会可持续发展的必要因素。在信息社会，信息作为人类均衡发展的基本资源，每个人都能够获取和利用。”其次，相比信息平等权，信息自由权更为重要和典型，并可进一步划分为无障碍知情权、无障碍信息获取权和无障碍信息利用权。对此依据，我们既能从国际人权大会规定及我国《宪法》中引申，②1968 年联合国第一次国际人权大会通过了《德黑兰宣言》，首次将“信息自由”作为一项基本人权与“表达自由”予以并列。又能在国内外诸多法律法规、指南、标准中找到相应的条款。再次，弱势群体信息特殊保护权直接来源于倾斜保护原则，其同样以《世界人权宣言》和我国《宪法》以及《老年人权益保障法》《未成年人权益保障法》中对弱者的特殊保护为理据。③2009 年4 月13 日，我国发布的《国家人权行动计划》规定：“继续采取有效措施，促进城乡居民特别是中低收入居民收入的逐步增长，完善最低生活保障制度，努力维护城乡居民获得基本生活水准的权利”，即把基本生活水准权利明确为一项重要人权。具体实施中，该权利既注重对特殊主体的特定信息服务，又兼顾到特定程序救济。

第二，针对信息垄断和信息控制失衡，受当下学界重点关注和讨论的个人信息权保护影响，我们亦应主要采取一种私权回应模式。尽管我们认为，公民信息公平和公民信息保护仍存在些许不同，前者具有基础性，是以“平等”为底色；后者具有针对性，是以“自由”为底色。具体而言，这些权利既有面向所有信息处理行为的知情权、隐私权，又有面向个人信息保护的信息查询权、信息更正权、信息删除权和报酬请求权等。区别在于，知情权和隐私权针对的是数据垄断、数据滥用导致的一般性信息控制失衡和认知差异，权利设置目的是消除公权力借助信息技术对社会公众的秘密监控，以及数据信息控制企业对“数字弱势群体”和小微企业的信息垄断之影响；而个人信息保护中的诸多子权利则针对的是信息侵权，即信息公平失衡的极端展现，目的是通过增设特定权利，把个人信息保护中的抽象法益转换为具体权利，并在《民法典》中直接体现。

综上，我们可将保障公民信息公平之权利体系的特点概括为：第一，“软—硬”相结合。即从已有政策文件保护逐渐转向法律法规保护，进一步塑造实现个人数字化生活的上网权及数字化生活权；［21］91第二，“点—面”相结合。当前依托宪法、行政法、社会保障立法、电信网络立法中有关公民信息获取与使用的规定，未来探索制定“弱势群体公共信息服务权益保障法”等专门立法，着重厘清立法目的及原则、弱势群体界定、弱势群体权益及权益保障义务主体和责任等。第三，“公—私”相结合。以宪法、行政法为核心，建立保护公民信息平等获取、平等使用及公平分配的法律框架和国家义务体系，以《数据安全法》《电子商务法》《个人信息保护法》为基础，建立实现信息自由的主体权利义务体系。第四，“权—义”相结合。从权利义务平衡角度对“数字弱势群体”进行权利宣示，并同时对政府网信、工信部门及信息服务提供或信息控制主体进行义务宣告。

（二）立足司法现实明确义务主体及其救济责任

徒法不足以自行。虽然我们针对公民主体间存在的信息公平失衡具体问题，探索建构了较为完备的权利体系，但这并不等同于说，这些权利内容必然会产生良好的社会实效。为此，我们就需要从动态法的运行出发完善权利救济。根据信息公平权益的特点及法律救济的运行逻辑，该救济保障可归为抽象法律责任救济和司法救济两类。

1.抽象法律责任救济

权利实现的最直接保证就是实施有效救济，而救济的重点一是确定救济主体，二是明确主体的义务和责任。具体到公民信息公平权益保障中，主要涉及三类义务主体。首先，具有信息服务义务的各级政府及其人力资源社会保障、民政、工业和信息化部门是当然义务主体，他们的主要职责是制定、修订智能化产品运用及平台监管法规；承担老年人等弱势群体培训与教育；推动适老化互联网应用改造；就高频服务事项设置线下办事渠道，同时监管其他主体公共信息服务及处理工作全面开展。其次，公共图书馆、档案馆、工会、老年协会及残联等是补充义务主体，其主要职责是配合进行信息服务保障立法；设立数字中心和咨询网点进行公共服务；协助进行舆论和案例宣传。最后，依靠算法决策进行信息推送的数据平台、公司、企业等营利性机构是新兴义务主体。其义务源于它们依据资金、技术和人才优势进行的信息垄断和信息不当获取和使用。他们在公民信息公平权益保障中的主要职责是探索多元化信息投放与人本性信息分配。

如上义务主体的共同目标都是围绕保证基本通讯与信息服务设施，提供信息无障碍获取的条件，保证弱势群体免受算法决策干扰以及获得特殊保护优势。落实到保障中，我们可从行政、民事和刑事方面共同完善救济责任体系。首先，由于信息公平分配主要涉及公法行为，加之行政保护所具有的防范性和便捷性优势，保障公民的信息公平权益首先应诉诸行政法路径。操作上，可设立专门的监管机构并结合如上义务内容明确其职权。如针对公共图书馆、老年协会等，实施许可、指引类鼓励性法律措施；针对政府及其相应部门，围绕明确职责和细化标准实施限制性法律措施。同时，对于其责任，监管部门可基于比例原则就信息服务主体的失职行为发布行政命令、进行行政监管以及实施行政处罚，必要时参与行政复议和行政赔偿之诉。其次，在民事保护方面，重点是对平台借助大数据、算法技术进行的信息垄断行为进行规制。在责任认定上，我们可结合国外经验进行创新，如进行利于个人的损害赔偿解释；在要求数据处理者承担连带责任、减轻举证责任基础上，进行损害赔偿责任认定；［30］以及将“公益化”作为上网权侵权判定标准等。最后，与行政责任和民事责任相比，刑事责任针对的是严重侵犯信息公平的行为。从当下来看，可能情形主要存在于平台借助算法单独或共同进行的严重信息权益损害，其救济依据在当下也更倾向于指向侵犯公民个人信息罪。

2.具体的司法救济

相比抽象的法律责任救济，具体的司法救济是保障公民信息公平权益的最后对策。结合我国当下司法现实，此救济也主要诉诸两条进路：一是通过法律解释化解社会保障立法之不足；二是发挥典型案例的裁判指引作用。

其一，对已有相关法律规范进行法律解释。伴随近年来数字化深入发展，公民的信息公平权益保护诉求引起社会高度重视。当现有立法不能完全提供有效的法律规范和裁判规则时，法律解释就构成立法之外保障公民信息公平法益的重要方式。从司法实践来看，面对裁判新兴权利案件时的制定法规范阙如，法律解释特别是法官解释也确实起到了重要的推动作用。“在规则未明的案件中，法官通常通过解释扩大规则的适用范围，将既有规则拓展到新兴技术领域。”［31］从公民信息公平权益保障实践看，该法律解释的作用主要呈现为两方面：一是由最高人民法院发布抽象司法解释，为那些涉及“数字弱势群体”信息公平权益侵害，而暂时又缺乏成文法律规范的案件，提供可予以适用的裁判规则；二是法官运用文义解释、体系解释和目的解释方法，通过利益衡量和价值补充，在具体案件裁判中对“数字弱势群体”进行倾向性保护。

其二，积极发挥典型案例的裁判指引作用。在智慧社会司法中，当我们裁判疑难或典型案件时，积极发挥典型案例的价值指引作用日益成为一种重要的司法治理方式。［32］具体到公民信息公平权益保障中，该价值指引就是借助个案标杆效应，强化对公民信息权益的平等保护，并对弱势群体进行倾向性裁判。从当下司法实践看，该倾向性裁判已在公民数据权益及个人信息侵权保护领域有所实践，如“新浪诉脉脉案”。从诉讼客体来看，所强调保护的也不仅指私人数据，而是逐渐拓展到公共数据领域，如“企查查发误导信息判赔案”。①具体参见（2019）浙8601民初1594号。不过，该借助典型案例进行价值指引的作用效果，也因指导案例本身性质界定不明，以及弱势群体信息公平权益保障案件的特殊性而式微。面对此类“疑难”案件，裁判者为避免被贴上枉法裁判的标签，一般都会下意识地寻找某些“正当”理由不予受理或驳回起诉，这也是指导案例发挥作用时无法回避的一个核心问题。

五、结 语

伴随大数据时代来临，工业社会的人口红利优势逐渐减弱，数字红利日益凸显，信息成为重新塑造社会结构的基本力量。数字经济在给人类带来比“前信息社会”更公平、更自由、更民主生活环境的同时，也给人类增添了新的不平等——信息不公平。该不平等同之前漫长社会发展中存在的渐进式信息不平等具有本质区别。日渐扩大的“数字鸿沟”正在严重侵蚀公民运用有价值信息时的平等和公正，甚至直接影响其他权利行使和机会获取。此时，保障信息公平的一个重要目的就是信息权利平等和信息权利实现，“数字弱势群体”的信息公平权益失衡，不仅只是技术和伦理问题，也相应呈现为特定权利的缺失和侵害，因而必须探求一种积极的法治化保障路径。面对“技术中立”愿景，如何通过法律保障、制度安排和政策倾斜，规范公权力机关及数据运营商行为，确保数据流通安全，保障不同主体间的信息公平，化解社会发展不平衡矛盾，让数字红利尽可能惠及多数人，这必将成为信息时代社会公平研究的重要议题。