找回城市：城市政治学的现状与未来

王 瀚

（烟台大学 文学与新闻传播学院，山东烟台 264003）

2015 年12 月在北京召开的中央城市工作会议指出，我国城市发展已进入新的发展时期。［1］这次时隔37 年再度召开的中央城市工作会议，对于未来城市工作做出了全局性的部署，并提出要从系统性角度理解城市工作的基本规律。而这次会议的召开也意味着城市在整体社会与经济发展格局中的重要地位更加凸显，城市化已经成为当下中国社会最为深刻的宏观背景之一。2018 年国家统计局发布的《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》显示，2017 年全国城镇常住人口已达8.1347 亿，人口城镇化比率已达58.52%，中国正由农村社会向城市社会转型，而持续深入地了解城市社会的特性对于把握中国社会转型无疑具有重要战略意义。

在城市逐步成为社会最具活力和创新力来源的同时，也要意识到城市正成为各种社会问题频发的温床，诸如贫困、隔离、失业、社会矛盾与犯罪等城市病已成为威胁社会平稳发展的巨大难题，也对“大城市的社会治理能力和治理模式更新提出了前所未有的挑战”。［2］这意味着全面系统地了解城市的特性，把握城市发展的脉搏，具有极为重要而又深远的意义。而作为诊断城市发展病症、提出治理城市药方的城市治理科学无疑肩负着重大的使命与职责。

一、城市治理科学在中国

从学科角度看国内城市治理科学的发展轨迹，可以区分出两种脉络或视角。一种是从城市实际管理的角度出发，探讨城市行政机关如何“为维护辖区内的公共秩序和满足市民需要而对行政事务和公共事务进行管理的各项活动及其过程”，［3］此种学科被学界归纳为市政管理学科。因此，从城市公共事务管理或公共服务的供给角度看，［4］市政管理学科需要从行政效率的角度出发探讨诸如“城市规划及其基础设施、公用事业、卫生与环境、社会安全与福利、市民闲暇时间的安排”［5］等城市治理议题。概括地讲就是“城市如何管理”［6］的问题。因此，市政管理学有着较强的政策实践性，对于中国城市的科学规划与高效管理做出了重要贡献。

另外一种则是关注城市各个利益参与主体之间的关系变化与模式调配，［7］以及由此对政策产生的形塑作用。而此种有关城市公共事务背后的利益格局以及如何达成广泛合作治理的研究取向也被称为现代市政学，以区别于传统市政学对于政府单一主体的过多强调。［8］但总体上看，这种对于从有关城市价值分配与利益调节入手的城市治理学科来说，［9］其理论渊源更接近于城市政治学的范畴。

无论是从管理效率出发来深入城市治理实践的市政管理学，还是从价值分配来探讨政策影响因素的城市政治学，都对当下理解中国城市发展轨迹，解决中国城市治理难题提供了珍贵的学科视角。但考虑到市政学在国内已经成为一个比较成熟且具有体系的学科，而与此形成鲜明对比的是，城市政治学还处在通过以理论综述类的形式来引介西方学说为主，尚未形成自身研究脉络的阶段。本文期望通过对城市政治学的再巡礼，从城市政治学的学科边界问题切入，重新审视城市政治学发展史中的城市性问题，期待从中发掘新的城市理论视角，从而为我国城市政治学的研究奠定本土化的基础。

二、城市政治学的再巡礼

城市政治学虽然囊括了众多流派与学说，形成了以城市权力、城市治理过程以及市民参与的反作用为主的三个经典问题，［10］但纵观整个城市政治学的传统，最具有延续性与系统性的问题便是城市的权力结构问题。因此，本文拟选取这一最具代表性的经典问题进行再巡礼。

（一）早期的社区权力之争

回顾60年前的社区权力争论，就不得不提及精英论与多元论的对垒。表面上看，双方的第一个争执点在于，美国城市中的权力是由一小部分非选举的精英团体控制，还是由分散的不同利益团体通过选举等正式制度来“竞争”获取。前者是以亨特的亚特兰大城市调查为基点，后者以达尔、波尔斯比、沃尔芬格的纽黑文市研究为阵地。双方的结论差异事实上主要由对社会权力的认知差异以及测量手段造成的。

亨特的声望法确实已经假定了一个精英群体的存在，然后请专家予以辨别出这个群体的具体成员组成。所以，在考夫曼和琼斯看来，亨特不应该提问：“谁是这个社区的精英？他们是什么样子的？他们是怎样运作的？”而是应该先问：“社区存在一个固定的权力结构吗？如果存在的话，它是什么样子的？”［11］第二点质疑来自于潜在的权力与实际的权力是否可以等同。在波尔斯比看来，声望法完全混淆了两者，那些被认为具有声望的人，并不等同于真的具有实际影响力，只有在具体的决策中将潜在的声望转化为真正的权力，才可以辨别出谁是真正的决策者。［12］所以声望法在一开始就已经否定了权力的分散性这一可能，因为给一个人的声望进行排名，就已经假定了权力在多个领域中都是一致的而不需要进行区分，否则就应该是在具体的领域进行单独的排名。［13］

但如果注意到亨特在经验调查前的理论阐述，就会发现他的结构功能主义的视角，已经决定了他对于权力的理解，与多元论的质疑“应该先询问是否存在一个权力结构”相反，在亨特等社会学家看来，“权力是一定存在的”。［14］很难想象一个不存在权力关系的社会，因为“权力关系是一个社会运行的必要功能”，而这种权力关系在结构功能主义看来，就是一种模式化的互动结果，通过决策者这一地位或角色，保证了一个社区内的有序分工与内部整合，而亨特的任务就是“找到哪类角色发挥了制定社区政策的功能”。［15］

而作为政治学家的达尔，却认为统治精英的存在是需要予以实证调查的，而肯定结论需要满足以下三个条件：这个群体确实是可以被观察到的；在一些关键议题上这个群体与其他群体是存在分歧的；最后总是这个群体的意见得以占据优势。［16］所以，多元主义者对于社区的想象是一种个体行动者的聚合，这些个体出于自身的利益偏好而行动，在发生利益冲突的时候，需要凭借各自的权力资源予以彼此制衡，而最后在政策数量与种类上都占据优势的（个人或团体），才可以被称为拥有权力。

通过这一简单的回溯，就不难发现，在关于社区权力的争论中，权力的界定与测量才是核心问题，所以争论的聚焦点与其说是城市的权力结构，不如说是整个美国的统治与民主问题。只是恰好城市的某种便利性为过往的宏观理论提供了一个可测量、可实证的场所：一方面，城市的数量众多提供了个案的比较性；另一方面，比起联邦、州政府，城市是大众生活触手可及的政治环境。［10］25-27在这个意义上说，社区的权力争论并不是城市为权力理论提供了新的源泉，而是权力理论以城市舞台为中心进行现实层面的再争论。所以不得不说，传统的社区权力争论是典型的对城市中的政治进行争论，而不是将城市作为特殊的结构与传统的选举、民主、控制等议题进行互为衔接。

不过问题的提问方式完全可以以另外一种方式被调转。社区权力所关心的，是美国城市中的决策是由民选的正式团体操作，还是非正式的经济利益集团代替了民选的代议制政府而实际行使，这一城市由谁统治的问题可以变成，城市的特殊情境与发展模式是保护了传统的代议制民主信条，还是加剧了资源不平等在政治领域内的凸显？因此，要回答这一新的提问，首先就要研究城市的特性在哪里，它为决策过程提供了怎样的不同背景。

（二）城市的限定性：增长与分配

由社区权力引发的城市政治讨论在20世纪70年代出现了一个分水岭，一方面以卢克斯为代表的理论家将重心完全放在了权力概念本身的探讨，而与城市这一限定因素彻底分道扬镳；另一方面，城市政治学则认为过往的讨论过于局限于权力，忽视了社区一词本身的概念内涵。更为重要的是这促成了城市政治学的范式转变，使得以社区权力为讨论中心的民主控制模型向以利益分配为衡量点的资本收益模型的转变。

社区权力的控制模型越发难以解释发生的事件与趋势。通过选举产生的官员来制定符合选民最大利益的政策是民主间接统治的基本主张，所以一项政策如果是民主的，那么这意味着它是为了满足某种公共利益，反之就是在为特殊集团与利益服务。但正如财政危机所显示出来的，一项政策显然不是一位领导者个人偏好的简单反映，它往往要受到本地财政收支水平的限制，甚至要考虑到国家功能以及资本主义内在制度逻辑等因素。这意味着过往的社区权力争论的领导—个体式决策控制模型已经失效，因此，这时候需要考虑的是政策背后的结构性约束机制，以及在这种结构中不同人群所处的利益分配位置，于是也就出现了由“谁统治”向“谁为了什么”而统治的转变。

事实上，当问题的核心转向政策的实际内容分析时，也意味着对民主控制政府的极大悲观，［17］因为无论是谁在执政，都要面对现实决策中两个方面的权衡问题：鼓励投资发展还是增加集体消费。而对于政策所面临的增长与分配的权衡问题，为城市本身的限定性问题进入讨论视野奠定了基础。

从城市内部构成看，经济增长与财产增值是城市内部利益集团的基本共识，这是增长机器理论［18］的基本要义。一小部分注重交换价值的食利者，总是试图联合其他关注经济发展的相关者，来增加自身的利益。将城市比作一个增长机器意味着保证财富增值在城市政策中的重要性，更说明了城市作为一个食利者聚集地的特性，而对于物质交换价值的最大化使得城市蒙上了一层冷冰冰的面纱。由于地方政府对于从“商业和居民处收到的税金”有着较强的依赖程度，这进一步说明无论是政府还是商业集团（以及一小部分财产所有者）都对经济增长与地产升值有着巨大的需求，也使得城市发展采用崇尚发展主义的地域居住模式。

从城市外部并将其作为一个整体看，对于增长的需要就更为一目了然。在彼得森的论述中，城市作为一个整体想要存活下去，就不得不想方设法维持和促进它们的经济生产力，因此，它必须“将生产性的劳动力和资本吸引到它们的领域”，［19］所以在城市之间的竞争格局下，地方当局必然会选择与促进城市生产力相关的发展政策，而无暇顾及有利于社区穷人的再分配政策。所以，不是城市的内部权力斗争，而是城市的整体需要对城市政策以及城市政府行动的条件构成了限制。

从总体上看，城市的发展主义视角已经将城市的特性带入了讨论中，但遗憾的是，在城市的发展政治叙述中，还有两点不足：其一是现实层面，城市的复杂性被简化为经济决定论，掩盖了城市在发展与分配政策之间的摇摆性；其二是理论层面，虽然城市的发展主义特性构成了城市政策的情境性，但还没有成为串联理论和统筹全局的核心概念，其表现出的城市性与该城市性形塑下的城市政策之间还没有形成充分的理论关联。

（三）一种新型的城市民主可能吗？

在经济决定论统治了城市基本政策导向后，人们对传统的代议制民主前景更加感到悲观，与此同时，也有一批学者试着拉进更多的行动主体，尤其是那些在过往的政策过程中被忽视的边缘群体，甚至是那些政策所面对的被治理者。正是这样一种努力的方向，催生了以城市政体（regime）理论和城市治理理论为标志的参与式民主。［20］

这种转向有以下几个共同点：首先，政策的实际影响者是一个多元化的主体，而不是一个享有天然权威（民主选举产生）的政府，尤其是面对复杂的城市环境，握有有限资源的政府是无法单独完成城市治理的；其次，政策的链条被拉长，政策的整体过程不仅包含了政府内部从制定到执行的过程，还应该纳入政策对象的反应与配合方式；进而，对政策起到决定性作用的环节在于各个参与主体之间的合作关系，而这种合作关系往往是非正式的结盟与协商；最后，分析的焦点在于将此种合作看作一次集体行动，去试着理解促成各方达成合作的激励性因素。

参与式民主最重要的在于改变了政策的实践过程，因为在这个框架下，我们看到的是代表正式制度的民选政府与非正式的商业利益集团、草根团体之间的沟通合作以达到统一的政策目标。在此处将各个方面连接起来的是一个非正式网络，所谓非正式网络指的是在等级控制与市场交易外的第三种人类协作模式，它认为有效行动源于不同利益和组织的合作努力，而且它往往发生于正式体制之外，却能够获得一种非正式的基础。［21］通过对政策过程中有关具体合作联盟或治理联盟的揭示，政策实践找到了具体可行的中间机制，“通过组织、特定的惯例、同盟、网络以及可被理解的活动渠道”使得那些“跨度很宽的结构——无论是资本主义还是普遍满意的观念——得以运转”。［22］

这就是斯通在近些年一直提倡以一种包容式的民主，来代替过往代议制民主模式，它倡导一种地方式、参与式的民主形式，使政策过程最终是政策制定者与政策对象共同实施的产物。这确实是一种更具开放性的民主，改变了城市政治中公民生活的场景，使得协商与冲突的边界都发生了变化，它试图为那些被疏离的城市人群重新找到划定自身政治地盘的路径——非政治选举的途径。［10］314-332

以政体理论和治理理论为代表的合作式治理也许已经为新型的民主找到了出路，为略显沉寂的代议制民主增添了新的活力。但遗憾的是，还不能就此认为已经出现了一种新的城市民主，或许这种城市民主在过去的城市政治学术体系中也未曾出现过。但是，我们不能就此放弃这种尝试，由参与式、合作式的多元民主理论所开辟的方向，使我们看到了将城市性的表述嵌入其中的新的可能性。

这种可能性源于城市权力研究的不断深化，其关注点由“谁统治”，到“谁为了什么”而统治，再到谁为了什么而“如何”进行统治。［10］1-3在这一延续的研究发展历程中，可以看到有关城市政策的实践研究在不断扩充而丰富：首先，这种丰富体现在所谓的政策主体已不再固化单一，民选政府已不能独占天然的政策主体；其次，民众参与政治的途径不再是选举这种唯一方式，其影响政策实践的方式在发生变化；最后，主客体之间的关系模式还要考虑到政策的实际内容与配置要素。

三、城市政治学中的城市性问题

通过回顾城市政治学几十年的发展历程，就可以看到城市政治学一直是作为政治学的重要分支而存在，这种事实导致了城市政治学呈现出如下的特征：城市并没有成为一个独立于经济、政治与社会的变量，而只是作为一个载体或容器，去承载、容纳各种经济、政治与社会变量在其中发生的互动。因此，城市政治学就呈现出学者陈映芳所言的只关注到城市中的社会，而忽视了另外一种可能，即作为社会的城市。所谓作为社会的城市，指的是将城市看作一个独立的影响因素，这种独立性表现在城市不再仅仅是一个外在环境变量，而是更多地成为一个内生的结构变量，并最终“构成了国家、市场、社会及其相互间关系变动的特殊驱动力和规定力量”。［23］而城市政治学在对待城市这一变量时，采取得更多的是前一种研究取向，即以城市作为载体去承载政治学理论。因此，这也使得这门学科变得格外包容、多样，使得众多理论与流派都可以在这个容器里酝酿、发酵。所以班菲尔德称城市政治学一直保持着低姿态，使得其可以为各种理论与方法提供土壤。［24］

但是，与其他城市科学一样，城市政治学欲明确自身的学科边界，需要将自身的研究取向挪移到第二种可能上来，去构建作为政治实体的城市。这种探索途径，就是去挖掘城市性，尤其是政治场域中的政治性，并最终形成有关城市独有的政治逻辑与结构。

那么何谓城市性呢？本文的城市性指的是与其他聚集区或政治单位不同，城市基于其自身的特性所具有的某种结构性特征。在这个定义中，有两点基本预设是值得注意的：首先，城市性表明了城市作为人类生活聚集地而具有独特的特性，也就是说，城市的特性首先是以“非城市”作为对应物而存在；其次，城市的基本特征必须成为某种结构性力量而存在，成为真正形塑城市的基本运作方式与整体面貌的特性。

而对城市性的强调，且认为通过城市性可以为城市研究划定出基本的学科边界，其道理又何在呢？事实上，突出城市性就在于厘清城市与一般的理论变量——国家、市场、社会——之间的关系。城市性注重的就是城市作为一个独特结构实体，可以有效地形塑在城市中运行的实践逻辑。而这和将城市放入经济、政治、社会大背景下去考察城市的社会意义是有本质上不同的。这样做可以将城市问题从那些有关社会转型、阶级矛盾、大众民主等一般理论中解放出来，而不至于成为上述理论问题的次级层面。而在城市研究中，对于城市性的阐述可以集中在以下三个方面。

（一）社会学中的异质性

城市化发展迎来了第一个峰值点——20 世纪20 年代的美国大城市。以芝加哥学派为代表的都市社会学率先尝试着将都市特有的社会结构归纳为一种城市性。他们的关切点是城市社会所呈现出的新的整合方式，那就是城市社会异于乡村乃至传统社会的道德规范与社会网络。在对城市性进行系统总结的文章里，沃斯从生活方式的视角为城市性提供了可观察、可测量的指标与框架。［25］在他看来，人口数量、居住密度与异质性是城市异于其他人类聚集区的基本标志。而这三点最终还是指向了一点，那就是由陌生人所组成的社会所带来的影响，尤其是对社会交往与情感整合的实质性影响。因此，在都市社会学的传统框架里，城市性可以被简化为人口异质性问题。

（二）政治经济学中的空间性

随着城市的发展与扩张，由城市人口特征所衍生的对城市内部社会整合的关注，逐渐被另外一种关切所取代，城市被看作各种利益与矛盾相互争辩与妥协的场所。［26］由整合到冲突，不仅是城市问题集中爆发的体现，更是由理论视角所衍生出来的对城市性的定义发生了重大变化。这种变化突出表现为由对城市内部的人口及其群体特征的关注转化为对城市作为一个整体所表现出来的政治经济属性的分析。而随着这种分析的转向，城市性也由人口的异质性转变为城市所特有的空间性。这种空间转向突出表现为将城市视作整个资本主义体系中的一个重要系统，不论是城市空间变成了资本主义生产中的资本积累环节，［27］抑或是成为国家通过集体消费来进行干预，以保证劳动力再生产与社会再分配的场所，［29］所有有关国家与资本主义经济系统之间的博弈与妥协都围绕着城市空间而展开。而此时的城市空间性已经不再是一个简单的物理聚集地，而是各种“社会关系、经济结构及不同团体间的政治对抗”的产物，［30］因此，在政治经济学论述中的空间性是一个可以形塑资本主义系统的解释变量。

（三）城市政治学中的邻近性

虽然至今有关城市性的理论阐述是由社会学与政治经济学所贡献，但政治学并不需要因此而感到沮丧，因为在城市中的政治实践，依然为政治学阐述留有巨大空间与余地，学者们要做的就是将过往散落在城市政治学中的城市特性予以挖掘并系统化，这样就可以在有关城市性的理论化中占有一席之地。城市政治的城市性要深植于政治学的研究传统，并从中挖掘其对城市研究所能贡献的新思维、新视角。因此，不同于社会学关注人口异质性带来的社会整合问题，也不同于政治经济学探究城市变迁的背后动因与实质，政治学完全可以在一种更为中间的通道上开辟城市研究的新路径，去尝试弥合有关城市的系统驱动力与群体整合力之间的裂隙。概而言之，城市政治学需要回答的是：一种特属于城市的治理结构是什么？它带来的影响又是什么？

在众多可能的尝试中，笔者选取了彼得·约翰提出的邻近性概念。［10］25-27不仅因为它沿袭了近些年来兴起的参与式民主理论——近20年来城市政治学的新议题，更因为它具有一种构建有关城市治理特性的可能性。在彼得·约翰的表述中，邻近性表示的是在有限空间内高密度人口的聚集并造成了这样一种结果：行为主体能够频繁地相互影响。［10］25-27这意味着邻近性已经突破了既有的研究中仅仅关注某种地理上的空间距离以及对人们的社交选择带来的影响。其抓住城市的地理空间与人口属性两大特质，并试图使其融汇勾连。

但显然对于邻近性的概念化与理论化处理还有极大的完善空间。其一，需要论证治理要素集中化与人群互动高频化能否成为一种城市独享的城市性特征；其二，邻近性影响下的城市治理结构是一种怎样的存在？它是怎样改变了权力的作用方式与反作用方式？上述问题的存在意味着邻近性能否真正成为分析城市治理体系的理论基石，这一问题还有待进一步思考与探索。但无疑的是邻近性包含的思考方向与视角意涵，使其具备成为城市政治学确立自身学科边界基础的可能性。

四、结语：城市政治学的本土化初探

本文以城市政治学的发展为个案，通过回顾最具代表性的城市权力研究，总结出过往研究中存在着只是将城市作为次级单位的倾向。这种倾向呈现出将城市作为背景舞台而成为各种理论试验的场所，而不是将城市作为一个单独的结构性变量来考虑城市对诸如国家、市场与社会的形塑作用。而改变这种境况的尝试可以从城市性这个概念入手，通过挖掘城市的特性而与其他结构性变量——国家、市场、社会等——形成同一层次的关联，以此作为城市研究的学科边界基础。

通过对既有城市研究的梳理，可以发现分别由社会学开启的人口异质性与政治经济学独占的空间性是对城市性意涵的最好阐释。而借鉴于此，本文探索性地使用邻近性来概括城市政治学中的城市性特征，其欲揭示的是在相对集中的空间分布中，高频率互动下的社会行动所带来的一种特殊治理结构与行为特征。

当下的社会科学流行于将某些问题或概念带回到讨论的中心舞台上，这样做的原因无非是让某些概念在整体的解释体系中占有更多的权重，于是出现了为学界熟悉的“回归国家”“带回工人”等思潮活动，而本文也想借此提倡一种“找回城市”的思考方向。在当下的国内城市政治学还处在对国外著作与理论引进的背景下，国内学者可以对其存在的某些改进或发展空间保持足够的敏锐度。既然西方的城市研究存在着城市缺位的倾向，那么国内的同仁们在引介的同时，可以立足于国内的经验现实，而形成自身的研究特色与本土化脉络。而“找回城市”——挖掘并总结独属于中国特色的城市性——无疑是一种值得考虑的方向与路径。