突发公共卫生事件政策内容量化评价——基于PMC指数模型评价

马芳， 马国芳， 刘涛， 高发水

随着社会和经济的快速发展，社会环境也随之复杂化，各类突发事件频频发生，因其威胁性、不可控性、多样性等特点给人们的生活带来了巨大的损失和风险[1]。2020年新冠肺炎是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次突发公共卫生事件[2]。疫情暴发以来，为指导各地应急处理，国务院、国家卫生健康委员会及各级疾病与预防控制中心出台了一系列政策文件，以遏制疫情蔓延，使其降低影响。本研究将梳理突发公共卫生事件相关政策，并以国家层面出台的政策为基础，通过PMC指数模型建立新型政策评价指标体系，尽可能全面地考虑到与事物存在关联的所有因素，分析政策内部一致性以及识别各项政策的优劣势，对突发公共卫生事件政策进行多维度量化评价，揭示政策问题和不足，以为后续政策和法律法规的制定、完善、修改提供参考[3]。

1 研究设计

1.1 样本预处理

将2003—2020年与突发公共卫生事件密切相关的26项政策文本经处理后导入Rostcm 6.0软件，对所有样本进行分词、词频分析、语义分析等处理后生成社会知识网络图谱，其中方形越大，则词频出现次数越多。同时，根据高频词，整理关键词作为反选政策的依据。见图1。

1.2 样本选取

基于以上研究程序，本文选取2009—2020年的9项代表性突发公共卫生事件政策作为分析样本。见表1。

图1 突发公共卫生事件政策社会网络知识图谱

表1 突发公共卫生事件政策汇总表

1.3 研究方法

PMC指数模型意在尽可能全面地考虑与事物存在关联的所有因素，分析政策内部一致性和识别各项政策的优劣势，为更客观地评价政策文本提供有效方法。通过计算PMC指数和构建PMC曲面图，来展示政策评价的总体情况和各个单项政策的具体情况，以便于更全面地评价政策优劣[4]。

2 突发公共卫生事件政策内容量化的PMC指数模型构建

2.1 变量分类与参数确认

根据图谱中政策高频词与关键词分布状况、政策文本自身特性及相关政策研究成果，将突发公共卫生事件政策特点与10个一级变量与35个二级变量的突发公共卫生政策PMC指数模型相结合，并设置每个二级变量权重一样(有=1，无=0)，建立突发公共卫生事件政策评价体系。见表2。

2.2 PMC指数计算

依据Estrada[5]的结论，PMC指数计算公式如下：

X～N[0,1](1)X={XR[0～1]}(2)Xi=[∑nj=1XijT(Xij)](3)PMC=∑9i=1Xi([∑nj=1XijT(Xij)])(4)

上述公式中，公式(3)中i为一级变量，i=1，2，3，…，m；公式(4)中j为二级变量，j=1，2，3，…，n。

根据Estrada[5]对政策评价的等级标准，本文将突发公共卫生政策的评价标准设置为：PMC指数得分0～4.99分的政策为不良政策；PMC指数得分5.00～6.99分的政策为合格政策；PMC指数得分7.00～8.99分的政策为良好政策；PMC指数得分9～10分的政策为优秀政策[9]。计算所得的9项突发公共卫事件政策PMC指数见表3。

表2 突发公共卫生事件政策量化评价变量设置表

表3 9项突发公共卫生事件政策PMC指数

2.3 突发公共卫生事件政策PMC曲面图

PMC曲面图将各个政策的多维度数据通过三维立体的方式呈现出来，直观展示政策间的指标差异，便于政策评价和政策改进[3]。由公式(5)构建PMC曲面矩阵。PMC曲面图见图2。

图2 PMC曲面图

3 突发公共卫生事件政策内容量化评价

3.1 突发公共卫生事件政策等级评价

根据政策评价的等级来看，所选取的突发公共卫生事件政策样本PMC指数最大值为7.91分，最小值为5.71分，均大于合格政策的标准5分，都属于合格及以上等级，说明各项政策基本满足了应对突发公共卫生事件的需求。

3.2 突发公共卫生事件政策整体评价

X1(政策性质)均值为0.83，说明所选取的突发公共卫生事件政策样本中，除了都涵盖监管、导向、预测和支持的内容，部分政策在预测方面存在政策缺失的问题。X2(政策时效)均值为0.33，在10个一级指标中得分最低，在政策时效当中以长期规划为主，其中法律法规是长期存在并作用的。X3(发布机关)均值为0.33，选取的政策大多为国务院和各部委颁布的。X4(政策领域)均值为0.76，说明突发公共卫生事件相关政策与卫生、教育和制度有着密切的关系。X5(保障内容)均值为0.66，保障内容较为全面，尤其是在法律法规方面，得分较高。X6(作用方式)均值为0.67，以激励型与鼓励型服务型为主，缺乏市场型的作用方式，缺乏市场主导的卫生应急体系。X7(政策创新)均值为0.61，在救援技术上、信息平台的创新上仍有较大的进步空间。X8(政策内容)均值为0.72，在政策内容上应急产业的出现提示，需要政府与市场共同应对突发公共卫生事件。X9(政策评价)均值为0.94，分值较高，所选取的政策文本在权责划分、制定方案、目标明确、依据充分方面较为完善。X10(政策公开)均值为1，所有政策均做到公开发布。

3.3 突发公共卫生事件各项政策具体评价

对选取的9项突发公共卫生事件政策构建的PMC指数模型中，对政策文本内容进行量化评价，结果显示,P4、P5>P2>P7>P1、P3>P6>P9>P8，其中P2、P4、P5为良好政策；P1、P3、P6、P7、P8、P9为合格政策。

3.3.1 良好政策的具体评价良好政策分别为P2、P4、P5，其中P4、P5均排名第一，得分为7.91。其中P4、P5两篇突发公共卫生事件政策在X1政策得分低于均值0.83，政策内容缺乏预测性。P4政策在X6政策作用方式得分低于均值0.67，政策缺乏强制型与市场型作用方式；政策文本依据充分、方案科学、目标明确、规划合理。因此，改进意见为X6、X1。P5政策在X4低于均值0.76，其政策领域缺乏教育方面内容；在X9方面得分低于均值0.94，在政策文本设计当中权责划分不明确；政策作用方式、政策内容、政策保障内容与政策创新得分均为1，内容详实充分。因此，改进意见为X4、X9。P2排名第二，得分为7.24，政策各维度得分都高于均值，该突发公共卫生事件政策时效为中期(3～5年)；政策性质既有导向支持，也有预测与强有力的监管；政策内容详实，包括应急体系的提升，应急产业的创建与发展，划分了各方职责，政策文本依据充分、方案科学、目标明确、规划合理。

3.3.2 合格政策的具体评价合格政策分别为P1、P3、P6、P7、P8、P9。

P7得分为6.33，排名第三。该突发公共卫生事件政策在X7政策创新得分低于均值0.61；X8政策内容方面得分低于均值0.72，政策文本并未提及应急技术的创新；政策内容未提及应急产业的发展与应急预案的制定；政策性质完善，其中包含预测、支持、导向与监管；政策文本依据充分、方案科学、目标明确、规划合理。因此，改进意见为X8、X7。

P1、P3均得分6.24，排名第四。其中这两项政策在政策性质X1、政策创新X7得分都低于均值0.83和0.61，突发公共卫生事件政策性质缺乏预测内容，政策创新方面分别缺乏技术与信息平台的创新内容。P1政策在X5政策保障得分低于均值0.66，政策缺乏应急物资保障的内容；政策作用方式以激励、服务型为主，强制是采取监管的方式促进突发公共卫生事件应对的路径；政策文本依据充分、方案科学、目标明确、规划合理。因此，改进意见为X5、X7、X1。P3政策在X4政策领域得分略低于均值0.76，政策领域缺乏教育内容；X6政策作用方式得分低于均值0.67，在作用方式上缺乏服务型与市场型的内容；X8政策内容得分低于均值0.72，在政策内容上未提及应急产业的建设与发展和政府职责划分不明确；X9政策评价得分低于均值0.94，整体政策文本方案不够科学；政策内容详实。因此，改进意见为X8、X4、X7、X6、X9、X1。

P6得分为5.91，排名第五。该突发公共卫生事件政策在X1政策性质得分低于均值0.83，政策性质缺乏预测内容；X4政策领域得分略低于均值0.76，缺乏教育内容；X5政策保障内容得分低于均值0.66，在政策保障内容上缺乏对社会安全、应急物资与应急队伍建设的保障；X6政策作用方式得分低于均值0.67，在作用方式上缺乏鼓励、服务于市场型的方式，这可能与政策本身的性质有关系，其性质为规章制度，具有强力的保障力；X7政策创新得分低于均值0.61，缺乏技术创新内容；X8政策内容得分低于均值0.72，缺乏应急体系与应急产业的内容；政策文本依据充分、方案科学、目标明确、规划合理。因此，改进意见为X8、X7、X5、X4、X6、X1。

P9得分为5.83，排名第六。该突发公共卫生事件政策在X1政策性质得分低于均值为0.83，政策性质缺乏预测内容；X4政策领域得分低于均值0.76，政策领域未涉及教育与社会安全内容；X8政策内容得分低于均值0.72，政策内容缺乏政府职责的划分与应急预案的制定；政策文本依据充分、方案科学、目标明确、规划合理。因此，改进意见为X8、X4、X1。

P8得分为5.71，排名第七。该突发公共卫生事件政策在X4政策领域得分低于均值0.76，政策领域未涉及教育与社会安全；X5政策保障内容得分低于均值0.66，政策保障内容不完善，缺乏对人员培养、队伍建设、制度健全与法律法规健全的保障；X6政策作用方式得分低于均值0.67，政策作用方式以鼓励与强制为主，缺乏服务型与市场型作用方式；X7政策创新得分低于均值0.61，政策文本未涉及创新内容；性质完善，其中包含预测、支持、导向与监管；其政策时效为短期；政策文本依据充分、方案科学、目标明确、规划合理。因此，改进意见为X5、X4、X6、X7。

4 对策和建议

鉴于对9项突发公共卫生事件政策的评价，本文认为，我国突发公共卫生事件政策制定内容上要积极推动应急产业发展，加强技术创新，加强应急物资保障、加大突发公共卫生应急人才培养及保障体系建设。建立健全相关法律法规，让应急产业发展、物资保障、人才培养在有法可依的制度环境中健康发展。

4.1 推动应急产业发展，加强技术创新

由于突发公共卫生事件的突发性及不可控性，应急产品需求的随机性与不确定性，因此需强化政府兜底和产业引导的功能，给予企业基本保障来维持应急市场的稳定性。企业要完善“专常兼备、反应灵敏”的平战转换机制，提升转产效能和转换韧性，实现平战无缝转换，以保证企业的根本属性[9]。政府应加强与创新型企业的合作，以创新推动传统应急产业的进步，实现高质量和规模化生产；企业要拥有强大的研发能力和先进创新的技术支持，结合政府的资源，可以更有力地推动产业发展与升级。

4.2 加强应急物资保障

在物资生产方面，明确应急物资的生产标准与准入条件，加强进入市场前的抽检，保障物资的合格线。尽快建立健全全球范围内的国际标准，不仅要保障医务人员的高专业性防护需求，还要为全球共同治理提供物资保障。在应急物资储备方面，要根据切实情况建立起中央应急储备库和地方应急储备体系[10]。加强协议企业储备和生产能力储备，与企业自身优势结合，保证即时补充短缺物资的能力。与此同时，也可拓展慈善机构及爱心人士捐助应急物资储备渠道，届时缓解应急物资储备与短缺的压力。在应急物资调度方面，应大力发展国内及国际应急物资运转信息化平台建设，不仅可以实时掌握物资储备的情况，还可完善物资储备地区联动机制，精确调拨物资，提高物资的使用效率，也为构建人类命运共同体奠定信息基础。

4.3 加大突发公共卫生应急人才的培养及保障

经过疫情的冲击，习总书记对公共卫生体系的建设提出了要求，要坚决贯彻预防为主的卫生与健康工作方针，健全公共卫生服务体系，加强公共卫生队伍建设[11]。卫生人才在“量”上的变化逐年递增，与此同时还需加强卫生人才培养在“质”上的飞跃。在卫生人才培养的过程中要加强多学科交叉教学，加强实战训练，做到“召之即来、来之能战、战则必胜”，为健全公共卫生体系培养优质卫生人才。提高卫生人才待遇，不仅要从薪酬制度上给予改善，还需对卫生人才的社会地位加以提升，做到“养的出、留的住”的良好局面。对现有的卫生技术人才进行专业性的培训，加强专业技术拓展，尤其是对应急产业中的信息化科技产品的了解与使用。加强应急人才的培养与应急队伍建设，提高应急救援技术。

4.4 建立健全突发公共卫生事件相关的法律法规

我国的《突发事件应对法》对突发公共卫生事件相关内容有所明确，但是随着社会环境的复杂多变，单纯的应对法与传染病法不足以应对现实可能发生的各种情况。加强突发公共卫生事件一系列的应对法律法规，在法律滞后的情况下，可以根据各省市具体情况，加强公共卫生法治保障的地方立法规划，加强强制约束力。在加强应急产业发展的同时，也要设定健全的生产制度，完善准入标准，让应急产业在健全的制度环境下创新发展。