自然资源全生命周期管理模型初探——以湖北省枝江市为例

邢小雨， 邵泽兴， 胡海潮， 夏宇航， 吴 剑

(湖北省国土测绘院，湖北 武汉 430010)

自然资源部的成立为自然资源的综合化、大部制管理架起了“四梁八柱”，但是也面临着分类交叉重叠、管理事权缺失、体系性有待加强等问题[1]。国内外学者围绕以上问题进行了探索和研究，例如，孙兴丽等[2]基于资源空间分布和相互作用，提出面向自然资源统一管理需求的分类体系。林坚等[3]从法理角度出发，讨论了空间规划、国土空间用途管制和自然资源管理的内在逻辑，并提出了具体的自然资源管理实施方式。然而，通过分析大量的现有研究，自然资源全生命周期、一体化管理仍然是管理部门特别是基层自然资源管理部门面临的突出问题。本文在对“两统一”目标及其对自然资源管理体系影响进行详细解读的基础上，结合地方自然资源管理部门的实际，探索建立符合新时期管理需求的自然资源全要素分类体系，并构建覆盖自然资源全要素类型、全流程管理权的全生命周期一体化管理模型，支撑自然资源管理工作。

1 自然资源管理体系重构的定位

统一行使全民所有自然资源资产管理和自然资源的调查监测、督查监管、确权登记。新时期应将分散的土地、水资源、森林、草原、矿产等各类全民所有自然资源所有权职责进行统筹，统一开展资产评估、开发利用和收益分配等[4]。针对各类自然资源在开发利用过程中的关键环节，需要全面梳理行政管理事项和职责，归纳并构建囊括所有权、使用权、经营权、承包权、捕捞权、采矿权等的产权体系[5]，覆盖自然资源全生命周期管理事权。

统一行使国土空间规划和用途管制。自然资源的系统性和复杂性导致在管理上形成了“九龙治水、分头管理”的管治格局，分部门组织编制的土地利用和整治规划、主体功能区规划、城乡规划及农业、环保、交通等各类专项规划，在编制、实施和评估中多有矛盾冲突或交叉重叠，既制约了规划效力又影响了资源的使用效率[6]。因此，有必要建立“多规合一”的用途管制体系和许可制度，并将范围扩展至全域国土空间、自然资源全要素。

统筹推进山水林田湖草整体保护和生态系统修复。长期“重开发、轻保护”的管理理念，导致诸如水土流失、土地沙化、湖泊湿地萎缩、土壤污染、草原退化等生态环境问题。新发展理念下自然资源的管理体系应秉承“山水林田湖草是生命共同体”的理念，发挥各类生态修复工程的作用，对生态系统或生态空间进行整体保护、系统修复、综合治理[7]。为此，需要从自然资源经济价值和生态价值相结合的角度出发，将生态修复工程项目关键管理环节融入全生命周期管理模型。

2 自然资源全要素表达模型

2.1 自然资源的本体特征

自然资源是指天然存在、具有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和，包含山水林田湖草生命共同体各类要素，是人类生存和发展的物质基础。

依据本体理论，出于知识概念模型的交换与共享需求，从不同的角度可以对自然资源编制不同分类方案[8]。例如：依据自然资源存在的物质化形式，《中华人民共和国宪法(2018修正)》将自然资源分为矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等7类；依据自然资源利用价值，《中国自然资源手册》将自然资源分为土地、森林、草地、水、气候、矿产、海洋、能源和其他资源等9类[9]；而依据自然资源成因，自然资源可分为可再生资源、不可再生资源、原生资源和次生资源共4类。

2.2 自然资源的分类体系

为满足自然资源全生命周期管理的新需求，本研究采用依据自然资源利用价值分类法，参考《自然资源调查监测体系构建总体方案》，结合枝江市实际，将自然资源分为：土地、湿地、草原、森林、水等5个大类，涵盖全域地上和地下的全空间资源要素。

2.2.1土地资源类

土地资源的分类已经取得了相对系统性、较为成熟的研究成果，典型代表有《中华人民共和国土地管理法》、《城市用地分类与规划建设用地标准》、《土地利用现状分类》(以下简称《现状》)、《第三次全国国土调查技术规程》(以下简称《规程》)和《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》(以下简称《指南》)。然而，基于侧重点和业务的不同，不同文献对划分土地资源的二级类略有差异[10]。

2.2.2湿地资源类

湿地是山水林田湖草生命共同体的重要组成部分。林业部门分别在2003、2013年进行了两次湿地资源的专项调查。根据《湿地分类》国家标准，湿地资源分为自然湿地和人工湿地，其中自然湿地又分为4个二级类、人工湿地分为12个二级类。而《指南》则将湿地资源分为森林沼泽、沼泽草地、内陆滩涂等7个二级类，内涵和外延均发生了较大变化。《规程》则在《指南》划分二级类的基础上增加了“盐田”二级类。

2.2.3草原资源类

现行的《中华人民共和国草原法》将草原分为天然草原和人工草地。在此基础上，行业标准《草地分类》将天然草原分为温性草原、高寒草原等9个子类，人工草地分为改良草地和栽培草地2个二级类[11]。而《现状》则将草原资源分为天然牧草地、沼泽草地、人工牧草地。《规程》和《指南》关于草地的分类则保持一致，均将其分为天然牧草地、人工牧草地、其他草地三类。

2.2.4森林资源类

国家标准《林业资源分类与代码 森林类型》将森林划分为乔木林、竹林、经济林、灌木林等11个子类。《中华人民共和国森林法》提出了公益林和商品林的概念，公益林主要指各类重要保护区(水源、河流、野生动物等)内的林木和未开发利用的原始林；商品林是生产木材、果品、原料、燃料等以发挥经济效益为主要目的的森林。《规程》和《指南》则将森林资源分为乔木林地、竹林地、灌木林地、其他林地4个子类。

2.2.5水资源类

《中华人民共和国水法》将水资源分为地表水和地下水。《指南》将陆地水资源分为河流水面、湖泊水面、水库水面、坑塘水面、沟渠和冰川及常年积雪等6类。而《规程》在保持相同分类的基础上，增加了“水工建筑用地”类来表达水域常水位岸线以上的建(构)筑物用地，这和《现状》中水资源(水域及水利设施用地)相关类别概念的内涵基本相同。

2.3 自然资源全要素分类体系

2.3.1分类原则

构建面向全生命周期管理的自然资源全要素分类体系需要把握以下几个原则：一是全域国土空间的全要素覆盖。遵循生命共同体理念，能够覆盖“农业、城镇、生态”三类空间在内的全域空间[12]，且尽量做到种类上无遗漏无重复，空间上全覆盖无重叠。二是与国家法律、已有标准规范相衔接。充分考虑现行法律、标准、规范(例如《规程》、《指南》)等的规定，对已有成果应有效衔接、合理继承、充分利用。三是与自然资源的管理事权相匹配。同一个二级类的资源具有功能用途相对单一和相对集中(或类似)的管理事权，有利于支撑服务调查监测、确权登记、所有者权益、开发利用、国土空间规划、用途管制、生态修复等“七个关键环节”。

2.3.2全域自然资源全要素分类体系

对现行自然资源各类别进行拆分、归并和融合，形成5个一级类12个二级类的分类体系(表1)。

土地既是一类自然资源，又是其他各类自然资源的空间载体，本文着力构建全域、全要素、全流程的自然资源管理模型。因此，自然资源的类别划分和重构只对资源本身进行，与《指南》既有区别又有联系。例如：农业用地对应《指南》中的耕地和园地；建设用地对应居住、商业服务业、公共管理与公共服务、工矿、仓储、交通运输、公用设施等用地类型；生态用地对应绿地与开敞空间用地、特殊用地部分；未利用地对应其他土地、留白用地。除土地资源外的其他各类资源均不涉及空间载体的重构。

3 自然资源全生命周期管理事权

3.1 自然资源行政管理事项的现状

本文以湖北省枝江市为例，对自然资源调查监测、授权许可、开发利用、监督核实、确权登记等全周期流程涉及的各个部门行政管理事项进行全面梳理，如表2所示。

表2 自然资源行政管理事项表Table 2 Administrative matters list of natural resources

3.2 自然资源全生命周期管理权责清单

自然资源本身具有物质性，《中华人民共和国物权法》指出权利人对特定的物享有的物权包括所有权、用益物权和担保物权。长期以来分散的自然资源管理体制使得大部分物权是通过行政法规、部门规章以行政管理事项的形式实现[13]，对现有行政管理事项进行归并总结，提炼出如表3所示的自然资源管理权责。考虑到生态修复需求，本文将全市域国土空间分为农业空间、城镇空间、生态空间。农业空间对应限制开发区，以自然资源的直接利用(不涉及形式转化)、发挥生活功能为主，兼顾开发和生态功能；城镇空间涉及自然资源的再利用，以生产、建设、开发等功能为主，兼顾生活功能；生态空间以提供生态服务或生态产品为主，兼顾开发和生活功能，以各类资源保护和修复权责为主。

表3 自然资源管理权责清单Table 3 List of natural resources management rights

4 全生命周期一体化管理模型

4.1 计划准备阶段

计划准备阶段是指自然资源管理部门或所有者对各类资源的用途、开发条件、使用计划等编制的以“多规合一”为核心的“五级三类”国土空间规划体系，对农业、城镇、生态空间中各类资源进行统一规划，编制合理的使用与供应计划，对使用条件进行初审，为所有权/用益物权的行使与转移做准备(图1)。例如：对城镇空间中的建设用地(国有、集体)，制订土地供应计划、用地预审与选址意见书、建设用地批准书等准备工作。

4.2 产权许可阶段

产权许可阶段是指对新获得自然资源使用权的权利人拟行使使用权或用益物权、资源使用方案等相关行为进行授权并给予许可的过程，是国土空间用途管制的重要手段。例如：新权利人通过招拍挂、划拨等方式与资源所有者签订合同(土地承包合同、取水协议书等)获得资源载体的使用权，管理部门对使用方案进行许可并核发相应的证书，如：林权证、草原使用权证、水域滩涂养殖证、取水权证、河道经营权证等。

4.3 建设生产阶段

建设生产阶段是指权利人在进一步投入生产要素对自然资源开发、转化、利用并获得收益的过程，再开发再利用的内容、规模、方式及其他附加条件需要取得管理部门授权或许可，是实现自然资源用益物权的重要途径。例如：农业空间中的土地经营权证、林木采伐权证、放牧权证；城镇空间中的工程规划许可、施工许可、捕捞权证、河道水工程建设权证；生态空间中生态修复工程施工许可等。

4.4 监督核实阶段

监督核实阶段是指管理部门对自然资源再开发再利用进度、劳动产品最终的物理形式、规格等进行合法合规性的监督与监测，核对开发利用行为是否满足前述各阶段的要求，对不满足要求的作出行政裁决或处罚的过程。该阶段是实施国土空间规划动态监测评估预警的关键，也是解决资源低效粗放利用、环境污染与生态破坏等问题的重要手段。例如：变更调查、国情普查、卫片执法、水资源监测及工程领域(含生态修复工程)的规划条件核实、竣工验收等。

4.5 登记变更阶段

登记变更阶段是指在自然资源的权利获得、行使、再转移、灭失过程中对权利人、类型、状态、权利项等内容给予行政确认的过程，是自然资源资产化、产权制度的内在要求。《自然资源统一确权登记暂行办法》规定了首次、变更、注销和更正四种登记类型。其中，变更登记指以不涉及产权许可的权利人或权属事项发生变化进行的登记，是实现资源各项用益物权的重要途径。例如：通过变更登记可以实现不动产产权(建设用地使用权建筑物所有权、居住权)的转移、抵押等。

4.6 建设用地类资源全生命周期建模

建设用地是城镇空间中重要的一类自然资源，也是自然资源管理部门最为关注的资源类型，具有代表性强和普适性高等特点。本文以建设用地为例建模，能够较好地验证模型的可行性和通用性，如图2所示。

计划准备阶段：在符合国土空间规划的基础上，综合考虑征收、储备、改造、供应等计划，初步制订土地储备要点，为项目的选址提供意见；之后编制征地方案、收回购补偿安置方案、建设用地呈报书等土地收储方案并向上级主管部门报批；依据批复开展征收工作并制作建设用地批准书实现收储，完成资源开发利用前准备。对于农业空间中的农业用地和城镇空间中的未利用地在转为建设用地过程中，还需要进行农用地(未利用)转用方案的编制与报批。

产权许可阶段：主管部门提出规划设计条件，编制供地方案，并且通过相关的审核；在供应信息经过一定的公示期后，拟用地单位或个人通过招拍挂或划拨的方式取得建设用地的使用权，并与主管部门签订土地出让合同/划拨决定书；新的使用权人针对拟用地行为、用地方案等进行使用规划，主管部门进行规划的指标校核、审查和公示，并核发建设用地规划许可证。

建设生产阶段：多个主管部门对权利人再开发再利用的各种条件进行联审(例如：环评、洪评、消防、绿评等)；此外，还需要满足对工程监管的需要，依次颁发建设工程规划许可证、工程施工许可证；之后权利人在遵循许可的条件下进行施工，例如房地产开发项目依次经历场地平整、桩基进场、基础开挖、结构施工、主体封顶等形象进度阶段。

监督核实阶段：该阶段包括为实施监督而进行的执法用卫片、动态执法检查、年度现状调查等核对资料的收集准备和监督行为的具体实施。例如：对已竣工的工程项目进行执法检查或现场测绘调查实施监督，出具规划条件核实证明、配套绿地面积核实证明、

图1 自然资源全生命周期一体化管理模型Fig.1 Integrated management model of natural resource life cycle

图2 建设用地类资源全生命周期管理模型Fig.2 Life cycle management model of construction land resources

工程消防竣工验收/备案表、工程/建筑竣工验收备案表等。

登记变更阶段：①首次登记是从主管部门获得建设用地使用权后，以建设用地使用权证(簿)的形式记录不动产权属的登记；②更正登记是权利人/利害关系人认为证(簿)记载的事项有错误，申请不涉及权利转移的登记行为；③变更登记包括建设用地使用权因买卖、抵押、查封、继承、赠与等涉及权利人变化或权属事项转移；④注销登记是由于不动产灭失或权利消灭而导致权利人失去不动产权利的登记。以上登记流程，覆盖建设用地使用权[14]获得—更正—转移—灭失的闭环各环节。

5 结论

(1) 本文构建的五个阶段管理模型涵盖了自然资源部“两统一”职责和自然资源管理“七个关键环节”(图1)。其中，自然资源资产所有者职责主要通过农业空间和城镇空间中的产权许可、建设生产、监督核实3个阶段实现；国土空间规划和用途管制主要通过全域国土空间中的计划准备、产权许可、建设生产3个阶段实现；整体保护和生态修复主要针对生态空间中的资源类型展开。

(2) 从对自然资源全生命周期一体化管理的需求出发，提出自然资源全要素分类体系和全生命周期管理事权。通过建设用地的实例化建模表明，模型能够涵盖建设用地的“编—批—征—供—审—建—验—登—查”一体化管理逻辑链，具有一定的可行性和通用性，能够为“一码管地”、国土空间规划“一张图”实施监督系统等自然资源领域信息化工作提供支撑。