《环境噪声污染防治法》修订的规范分析*

张祖增 陈科睿

(中国政法大学环境法研究所，北京 100088)

根据生态环境部发布的《2021中国环境噪声污染防治报告》[1]，2020年全国省辖县级市和地级及以上城市的生态环境、公安、住房与城乡建设等部门合计受理环境噪声投诉举报201.8万件，这一数据在各环境污染要素中仅次于大气污染，工业化与城市化导致的噪声污染的负外部性日益加剧。此外，对过去5年中国裁判文书网收录的环境污染责任纠纷案件进行检索可以发现，在1 221份有效的一审民事判决书中，由环境噪声污染引发的诉讼案件数量超过水、大气、土壤污染责任纠纷(噪声污染责任纠纷判决书372份，而水、大气、土壤污染责任纠纷判决书分别只有356、131、60份)。在此背景下，《环境噪声污染防治法》修订工作被提上国家立法机关议事日程并于2021年8月完成一审稿审议工作。本研究立足现实，聚焦“规范调适”本身，从噪声污染防治规范的技术性、问题导向性、利益调整关系的复杂性等特征出发，对现有法律规范进行深度剖析，旨在对有关规范内容进行反思与批判的基础上实现环境噪声法体系的科学化。

1 《环境噪声污染防治法》规范层面存在的问题

1.1 法律名称与传统环境要素污染立法表达形式上不对称

统观传统污染物防治法律规范的立法名称，1997年实施的《环境噪声污染防治法》与1987年通过的《大气污染防治法》、1995年通过的《固体废物污染环境防治法》、1984年通过的《水污染防治法》以及2018年通过的《土壤污染防治法》在法律名称表达形式上存在明显的体例与结构差别。鉴于立法规范名称是对所有法律规则的凝练与浓缩，因此，法律规范名称的科学构造与规范表达既事关此项立法具体法律内容的展开与编排，从宏观意义上也影响环境法律体系的严谨性与统一性。是故，法律名称中“环境噪声污染”的法律表达形式可能会削弱整个环境要素污染防治立法体系的设计理性与逻辑严谨性。此外，作为法律内容外在表达的形式写照[2]，类似“环境噪声污染”的立法名称设计会使得社会公众对噪声污染来源认识产生歧义，从而影响噪声污染防治立法内容的周延性与科学性。

1.2 现行环境噪声污染防治立法的生态化理念缺失

现行《环境噪声污染防治法》并未确立以生态保护优先为价值依归的立法目的，纵观整部立法，其为浓厚的“人本主义”所笼罩，噪声污染防治立法的生态理性缺乏。此问题主要体现在现行规范仅将人体健康与人们生活环境纳入法律保障范畴，在“环境噪声”及“环境噪声污染”内涵中社会理性一直占据立法价值的垄断地位。

《环境噪声污染防治法》第2条第1款规定“所谓环境噪声，是指在工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境的声音”。在生态文明入宪的时代背景下，此规范设计的一个明显漏洞在于，其仅仅将“噪声”定义为一种“干扰人们生活环境”的声音，人类生产活动对其他生物造成的噪声污染并未得到立法者应有的重视。实际上，经科学证明：噪声污染对人类健康造成损害的同时也会威胁其他生物的生存发展利益，如高分贝声音会对野生动物的听觉、视觉、内脏器官和神经系统造成破坏与损害；一些野外噪声源的不合理布局与设置，例如工厂、交通设施及水利工程的选址与建设所产生的噪声污染会对野外生物的捕食、求偶、筑巢等行为造成干扰。

1.3 环境噪声污染侵权归责原则的司法适用不统一

归责原则是侵权责任评判的核心议题，是侵权责任的客观构成要件之一。在传统部门法视野下，立法者一直将“无过错原则”奉为环境侵权归责原则的圭臬，原《侵权责任法》第65条、《环境保护法》第64条、《民法典》第1 229条均直接或运用引致条款对环境侵权归责原则进行了统一化认定。此外，《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第1条对环境侵权责任的无过错性质也作了细化规定——“因污染环境、破坏生态造成他人损害，不论侵权人有无过错，侵权人应当承担侵权责任。侵权人以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的，人民法院不予支持。”循此逻辑，环境噪声污染侵权与环境污染侵权属于法律上的“种属关系”，在普通环境污染侵权适用无过错归责原则的背景下，噪声污染案件在司法裁判中适用无过错归责原则具有法律上的合理性与逻辑上的自洽性。

遗憾的是，我国噪声污染侵权适用无过错责任原则仅停留在静态的文本层面，我国动态的司法实践与学理争论层面并没有形成稳定的环境噪声侵权无过错原则统一适用格局。在司法裁判方面，最高人民法院2015年发布的10起典型环境侵权案例(数据来源于https://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-16396.html)中，沈海俊诉机械工业第一设计研究院噪声污染责任纠纷案(详见安徽省蚌埠市禹会区人民法院民事判决书(〔2015〕禹环民初字第00001号)和安徽省蚌埠市中级人民法院民事判决书(〔2015〕蚌民一终字第00679号))即是适用环境污染侵权过错责任原则的典型例证。该案典型意义在于采用了环境噪声侵权认定所应遵循的“主观超标排放+客观损害后果”的归责模式。在学理动态方面，部分环境法学者对噪声污染侵权适用过错归责原则进行了肯认，认为包括但不限于利益衡量背景下，无过错责任搭配因果关系的举证责任倒置会使得环境污染责任沦为绝对责任，会削弱环境法律规范所具有的对行为模式进行指引的预期确定性[3]；能量污染并未导致当事人之间力量对比发生结构性失衡等。

1.4 环境噪声污染涵射范围过于狭隘

现行《环境噪声污染防治法》在噪声污染涵射的地域范围方面存在的漏洞在于：该法第12、19、23、28、29、30、33、34、35、37、39、42条等内容均是以城市噪声污染防治为价值依归，体现了典型的城市噪声污染治理的立法思路，乡村地区噪声污染立法规制缺乏。然而，随着城乡二元化发展模式的破除及高速公路等交通设施不断向农村地区延伸，噪声污染呈现出从城市向农村转移的立体特征。在我国大部分农村地区噪声污染防治意识较为淡薄、基础设施建设较为滞后的时代背景下，例如：乡村地区尚未建立完善的声环境功能区划、农村地区噪声监测设备供给不足、农村噪声污染的补偿标准还没有统一等[4]，亟需噪声污染防治立法为农村地区噪声污染治理提供适配的法治保障。

1.5 噪声污染衡量标准长期错位

在噪声污染的事实判断方面，《环境噪声污染防治法》第2条将“环境噪声排放标准”视为识别噪声污染事实发生的关键标尺，该法第23、28、43条等诸多条款均对此进行了积极回应。然而，从功能面向上来看，环境质量标准才是判定噪声污染事实发生与否的关键之钥，缘由在于：在同一环境下的多个噪声源同时达标排放环境噪声的境况下，基于声波叠加效应仍可能会有噪声污染事实的发生，即环境噪声达标排放导致的声环境质量超标才是噪声污染认定的决定因素，其体现了人们在保证正常学习、工作、生活情况下所能容忍的环境噪声最大值。此外，从环境污染的基本概念出发，亦可得出同样结论。根据环境法学界对其所作定义，“环境污染”是指超过某一环境要素的自然承载力或净化能力而造成的环境品质恶化的一种损害结果或实然状态。而评判环境品质恶化的基本依据便是相应的环境质量标准，而不是污染物排放标准[5]44-47。例如，在水污染防治领域，衡量水污染与否的标准是水环境质量标准，而不是水污染物排放标准。是故，立法将“噪声污染排放标准”作为判断噪声污染发生与否的法律依据，背离了“环境污染”的实质内涵。

2 《环境噪声污染防治法》修订的规范理路

2.1 修订要符合噪声污染的特殊属性

噪声不同于水体、大气、土壤等环境要素。从污染属性上来讲，噪声污染属于物理型污染，是向环境中排放无形能量所造成的感觉性公害或者拟制型污染[6]，其本身不具备水、大气等化学型污染所具有的对人体危害的媒介性与间接性、污染物累积性与时空迁移性、长期潜伏性等特征。首先，噪声由噪声源随时产生，当发声设备停止发声，噪声也就会随时消失；其次，光电、噪声污染一般不会直接对公众人身与财产造成现实性损害，其更多作用于人们的精神层面，污染造成的损害形式更为特殊；最后，就污染损害后果的责任承担而言，对于其他环境要素污染造成生态环境损害，一般采用“修复为主，赔偿为辅”责任模式，相反对于噪声污染产生的损害后果，其往往不具有事后的可补救性，而只能通过停止妨碍、损害赔偿等责任形式弥补既有的人身或环境利益损失。因此，噪声污染所具有的诸多特性表明《环境噪声污染防治法》修订应采用不同于传统环境要素污染的规范理路。

2.2 修订要适配于新时期噪声污染治理的秩序期待

现行《环境噪声污染防治法》自1997年3月1日起施行，仅在2018年对个别条款作出过修正。20多年来，我国噪声污染的防治形势已经发生了重大变化，包括经济发展带来的噪声污染范围的扩大、污染频率的增加，高铁、城市轨道交通等新型噪声源的不断涌现，室外活动噪声、室内噪声污染日益多发，使得噪声污染防治的原有规范无法适配于新时期噪声污染治理的秩序期待。下一个日渐显现的趋势是，科技的迅猛发展极大增强了人类社会的风险性与不确定性，噪声污染正是这种风险性与不确定性的典型体现，且这种风险已经使得处于快生活节奏的人们陷入集体性焦虑中，主要体现在现代都市的聒噪与嘈杂对人们生活与身心健康所带来的精神烦扰、听觉受损及内心忧虑。因此，中国社会基本矛盾的转变为我国环境法治尤其是噪声污染法律治理机制提出了新的时代要求，这构成《环境噪声污染防治法》修订的现实根基。

2.3 修订应以环境法基本理论为指导

作为环境法学基本理论研究的核心范畴，环境权实质为对全部环境利益予以承认和保障的法律诠释。根据当前环境法学研究的主流观点，环境权指公民享有在健康生态环境中生活的权利，它是以公民为权利主体、以自然要素的人居支持功能为客体、以享用和处置良好环境质量为内容的实体性权利，如清洁空气权、清洁水权、安宁权等[7]。环境权这一概念是在传统部门立法不能有效保障公众环境利益背景下提出的一项理论创新，是对工业化、城镇化导致严重环境问题与人民群众日益增长的良好生态环境需要这一现实矛盾的环境法回应。当下环境噪声污染范围的扩大、新型噪声污染源的涌现，使得人民群众享有的在安宁环境中学习、工作与休息的权利秩序受到极大冲击，公民环境权难以得到有效保障，这势必会要求旨在规制噪声污染问题的环境单行立法——《环境噪声污染防治法》能及时关注社会现实状况、回应群众呼声、及时调整噪声污染治理策略、保障公众基本环境权益。

3 《环境噪声污染防治法》修订的规范应对

3.1 结构性规范层面：法律名称表达的统一化

在大陆法系国家，体系化往往被视为法学学科理性和科学严谨性的象征[8]。环境法体系化重点推进方向之一便是保证环境要素污染防治法律规范在形式结构、运作逻辑和内容表达等层面保持内在统一性。以环境污染对象为污染类型划分标准视之，由于环境噪声污染与传统环境要素导致的实质性污染具有类别归属的统一性，因此，面对噪声污染防治立法名称与传统环境要素污染立法在形式结构上所具有的不对称性问题，应在形式理性指引下，统一各环境要素污染立法的名称表达方式，删除法律名称中“环境”二字，将《环境噪声污染防治法》的法律名称修改为《噪声污染防治法》[9]，加强对“人为噪声”这单一污染要素的集中法律治理，避免雷声、雨声、风声等一切人为难以产生甚至难以解决的自然声音被纳入法律调整范畴，保证所有污染防治法律规范在名称表达上实现外在形式的统一化。

3.2 原则性规范层面：设定风险预防原则

风险预防原则发轫于20世纪70年代的德国，1992年环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》即对该原则具体法律意蕴作了经典性论述[10]：“为了保护环境，各国应按照本国能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益、防止环境恶化的措施。”该原则的确立标志着风险社会语境下环境治理理念开始走向现代化，也成为检验各国环境法律制度功能运作实际成效的“试金石”，如法国、意大利、瑞典等一些国家以环境法典的形式对该原则作了系统性立法确认[11]。

比较法视野下，风险预防在我国环境法治语境下通常被冠以“预防为主、防治结合”的立法表达。从法教义学角度出发，“预防为主、防治结合”指人类活动导致环境质量下降时，国家机关应通过采取事前预测、分析和防范等主动干预的手段，避免由此产生的环境损害，其建构的价值基础依然是危害防止、事后救济理念[12]。我国环境法设置的“预防为主”原则并不等同于“风险预防”所应有的价值意蕴，两者不能含混表达。与“预防为主”旨在“消除非常可能出现的损害事件或者是事后弥补已经造成的损害”的这一原则性规范相比，风险预防中“风险”本质为一种抽象危险，强调未来损害发生的不确定性。因此，面对当下噪声污染这一公害性污染本身具有的高发、频发、受众范围广的物理特性，有必要以预防原则为接口强化或重塑风险预防原则在噪声污染防治法中的法律表达方式，并配以风险管控的制度设计，包括：在现有噪声源情形下，应通过环境影响评价制度评估噪声源对周围敏感点的影响[13]；对于不同噪声污染类型进行声源的严格管控，从源头上控制重大噪声污染的产生；鼓励生产商进行产品噪声的源头控制设计；强调城市规划在噪声防控中的重要作用等。

3.3 规范性规则层面

3.3.1 噪声污染涵射范围的扩大化

根据《环境污染类别代码》(GB/T 16706—1996)，环境污染是指环境的物理、化学和生物等条件的变化，使得环境系统的结构与功能产生有害于人类及其他生物的正常生存和发展的现象[5]41。从语义上分析，环境污染导致实害结果的作用范围既包括对人类健康权益的损害，也覆盖对物种生存发展的不利影响，此定义是环境污染防治领域的系列规范适配于生态文明秩序期待的应有之义，为环境要素污染防治立法明晰其所要保护法益的范围提供了基本价值指引和内在机理支撑。此外，从噪声污染损害的实践基础来看，噪声污染所具有的非媒介性使得其在污染的损害形式方面呈现出明显不同于传统环境要素污染损害结果的叠加效应，即同一噪声污染行为在一定条件下会产生同时侵害公众健康与物种安全的复合结果，这要求《环境噪声污染防治法》在修订时应参照其他环境要素污染防治规范的理念模式、制度设计，注重对人与物种的系统保护，确立“推进生态文明建设”立法目标，丰富噪声污染的法律内涵，如将《环境噪声污染防治法》第2条对“噪声”的定义改为“在工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的干扰周围生活环境、损害人或动物安全与健康的声音”，建构起体现生态理性与社会理性的噪声污染防治法律体系。

除了《环境噪声污染防治法》保护法益应扩大化，在噪声污染防治的地域范围层面，《环境噪声污染防治法》在修订时应对农村噪声污染问题配置一定的法律规范，以回应噪声污染问题所呈现出的从城市向农村蔓延的形势。特别是随着乡村振兴战略目标的提出及城乡二元化社会治理结构的破除，大量工业企业落户城乡交界地带，持续的工业生产、运输给农村居民生活环境带来一定干扰，农村噪声污染防控形势不容乐观。为此，建议《环境噪声污染防治法》修订时，对农村地区噪声污染的防控或治理进行相应规定，如可将原法中“城市市区”的限定删除或设置专章对农村噪声污染问题进行系统规制。

3.3.2 无过错侵权归责原则的理性回归

对于噪声污染侵权所应依据的归责原则，《环境保护法》《民法典》《国家环境保护局关于确定环境污染损害赔偿责任问题的复函》等均有一个共同且明确的利益保护指向：强化无过错责任原则在环境污染侵权案件中的一体化适用，这为噪声污染侵权毫无争议适用无过错责任原则奠定了坚实的法律根基。现行《环境噪声污染防治法》第61条规定，受到环境噪声污染危害的单位和个人，有权要求加害人排除危害；造成损失的，依法赔偿损失。这同样对噪声污染侵害归责原则作了明确规定，该条款为消除司法实践中噪声污染侵权案件的裁判失范与学理上的偏颇导向做了正本清源性的规范贡献。对于部分学者所持噪声污染侵权应适用过错归责原则的观点，笔者认为：

(1) 超过国家规定的环境噪声排放标准进行排污并不能成为判断“行为人主观存在过错”的法律依据，更无法将其和侵权责任承担关联到一起。原因在于，从污染物排放标准和环境侵权制度的关联性分析，两者由于具有不同的法律属性而不可能产生内在关联性。环境侵权制度本质上体现的私法关系，旨在为平等民事主体提供权益保护或救济机制；环境标准制度则是国家生态环境机关为了履行好宪法为其确立的生态环境保护义务而采取的一种环境监管方式，本质上体现了公权力主体依法履职的公法属性。过错归责原则作为环境侵权这种私法制度的构成要件，与污染物排放标准呈现出一种平行且分离的显性法律关系，因此超过污染物排放标准不可能导致行为人环境侵权责任的承担。

(2) 从污染物排放标准设置的法律目的而言，噪声污染排放标准是为了实现对应的声环境质量标准而制定，其只是政府为实现环境质量目标而采用的一种治理手段，如果排污者超出污染物排放标准排放污染物，则其排污行为属于违法行为，会受到相应的行政处罚，如现行《环境噪声污染防治法》第43、50、59条等法律条款均对排污者超过污染物排放标准所应受到的行政处罚作了详细规定。据此可知，污染物排放标准应是环境行政责任承担的法律依据，其只存在且适用于环境行政执法领域，不能视为环境侵权诉讼主观归责的评判依据。

3.3.3 环境噪声污染认定标准的科学化

作为能量污染，噪声污染缺乏污染的累积性，其会随着噪声发出时间的推移而在空间范围内逐渐减弱，因此，只需要保证在接收到噪声的敏感点处不发生声质量超标即可。《声环境质量标准》(GB 3096—2008)作为指导环境立法的技术性规范，其立法目的“保障城乡居民正常生活、工作和学习的声环境质量”也表明，只要声环境质量达标，就能满足相应声环境功能区的正常用途，保障城乡居民正常生活、工作和学习对声环境的要求，从而不存在噪声污染问题。该规范也为噪声污染认定标准的科学转向提供了法律依据。因此，噪声污染认定的法律标准应由排放标准转向质量标准，建议将“噪声污染定义”修改为“所产生的噪声超过国家或地方规定的声环境质量标准，并干扰他人正常生活、工作和学习以及影响生物生存发展的现象”。

4 结 语

以上内容勾勒出新时代《环境噪声污染防治法》的法律改革之道，旨在提升噪声污染治理的话语权，形成以习近平生态文明思想为价值依归、适配于生态文明建设期待的规范秩序。未来修法时，应以全新人类观、自然观为基础，将噪声污染防治的法律空间向乡村地区延展，对其他生物生存发展利益予以适当的法律关照，厘清归责原则，科学界定“噪声污染”法律意涵，确立预防原则的基本原则定位，从而构筑起成熟且完备，凝练生态理性、社会理性与法律理性的噪声污染防治法律体系。