国家统一法律职业资格考试的理念创新、制度创新与模式创新*

丁相顺（中国人民大学法学院教授）

自2018年我国创设和实施国家统一法律职业资格考试制度以来，我们克服了新冠肺炎疫情等不利因素影响，成功推进和实施了该项制度。同时，为完善国家统一法律职业资格制度，将推动建立健全法律职业人员统一职前培训制度。法律职业资格考试作为中间桥梁，衔接一个入口——培养法治人才基本专业素养的法学教育，一个出口——法律职业能力养成的任职前培训。随着法学教育、法律职业资格考试以及任职前培训各个环节的有机衔接，我国将建立和形成系统化、科学化的法律职业养成模式，为建设社会主义法治国家奠定坚实的法治人才基础。

一、创设国家统一法律职业资格考试制度是习近平法治思想的重要体现，在理念上具有创新性

自2002年我国开始实施统一司法考试制度以来，为提高法律职业人员素质、加强法律职业队伍建设、促进法学教育的协调发展作出了重要贡献。但是，在推进和实行司法考试制度过程中，也暴露了考试模式单一化、资格考试与法学教育脱节，任职前培训分散等问题。为此，司法考试主管部门进行了深入调研，根据实践中暴露的问题和职业需求，提出了一系列的改革思路和策略。但是，由于体制上的各种限制，这些问题并没有得到切实解决。

党的十八大以来，为了全面推进各项改革事业，中共中央成立了由习近平总书记亲自担任组长的中央全面深化改革领导小组，总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实各项改革措施。由于解决国家统一司法考试制度在实践中暴露的问题需要协调多方面、多部门来加以解决，迫切需要在更高政治决策层面进行顶层设计和全面改革。2014年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上的讲话中明确指出：“各级政法机关要把能力建设作为一项重要任务，坚持从源头抓起，加强和改进法学教育，改革和完善司法考试制度，建立健全在职干警教育培训体系，提高干警本领，确保更好履行政法工作各项任务。”①中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第101页。习近平总书记的讲话，明确将法学教育和司法考试制度作为加强政法人员等法律职业人员能力建设的重要源头。2018年8月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上进一步指出，法治工作是政治性很强的业务工作，也是业务性很强的政治工作。要组织实施好第一次国家统一法律职业资格考试，发挥考试指挥棒作用，把好法律职业入口关。②习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第235页。习近平总书记就建设高素质社会主义法治工作队伍、完善法律职业准入制度作出的重要论述、重要指示是我们建立国家统一法律职业资格制度的理论起点、逻辑起点和实践起点，为建立国家统一法律职业资格制度指明了前进方向，提供了基本遵循。③司法部官网：《赵大程介绍国家统一法律职业资格考试制度相关情况》，访问网址：http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/gwxw/ttxg/201806/t20180608_165766.html，访问日期：2022年9月30日。

2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。完善法律职业准入制度，健全国家统一法律职业资格考试制度，建立法律职业人员统一职前培训制度。党中央着眼于推进法治工作队伍正规化、专业化、职业化，提出了完善法律职业资格准入制度，健全国家统一法律职业资格考试制度的任务。

为认真贯彻落实党的十八届四中全会精神，司法部会同有关部门，在全面考虑当前我国法律职业状况、社会主义法治建设的任务要求、法学教育的供给能力，以及经济社会发展水平等因素的基础上，经过深入的调查研究，起草了《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》。2015年6月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十三次会议，审议通过了《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》（以下简称《意见》）。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了该《意见》。《意见》明确将司法考试制度调整为国家统一法律职业资格考试制度，并且对法律职业资格考试的报考条件、考试方式、考试效力等内容做了重大调整。

2017年9月，全国人民代表大会常务委员会根据《意见》的要求，通过了《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》，对与法律职业资格考试有关的八部法律——《中华人民共和国法官法》《中华人民共和国检察官法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国律师法》《中华人民共和国公证法》《中华人民共和国仲裁法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政处罚法》有关条文做了修订。

同时，作为具体的司法考试主管部门，司法部根据《意见》的要求，会同有关部门积极加以落实，于2018年4月公布了《国家统一法律职业资格考试实施办法》（以下简称《办法》）。 2018年5月，司法部对外公布《2018年国家统一法律职业资格考试大纲》，同年6月，向社会发布《2018年国家统一法律职业资格考试公告》，正式启动了国家统一法律职业资格考试的实施工作，拉开了国家统一法律职业资格考试制度建设的大幕。

自2018年我国正式举办首次国家统一法律职业资格考试以来，已成功举办了5次考试。该项考试每年举办一次，包括客观题考试和主观题考试两个部分。一般于每年6月份前后发布公告，9月份举行第一阶段考试，在当年年底举行主观题考试。2020年开始，为了应对全球范围内出现的新冠肺炎疫情，相关部门根据疫情防控的需要，对考试的组织安排做了一定程度的调整。

二、国家统一法律职业资格考试的制度创新

党的十八大以来，习近平总书记高度重视法律职业队伍建设工作。《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》中提出了建设高水平法律职业队伍的一系列制度和举措。其中，建立和实施国家统一法律职业资格考试制度是建设法律职业队伍的关键性环节，“这一制度吸纳了原司法考试制度的设计思想和测量方法，并且在指导思想、工作目标、测量要求上进行了全新的设计和完善，强化了法律职业的政治素养标准、业务能力标准和职业伦理标准，突出了法律职业资格考试的专业性、扩展性、实践性特征，改革了法律职业资格考试方式方法，增设了法律职业人员职前培训制度，加强了对取得法律职业资格人员的管理。”④中国政府网：《司法部副部长就国家统一法律职业资格考试答记者问》，访问网址：http://www.gov.cn/zhengce/2018-06/09/content_5297394.htm，访问时间：2022年9月30日。因此，建立和实施国家统一法律职业资格考试制度，可以通过公平、公正、科学的考试，促进法律职业养成的制度建设，选拔和培养德法兼修的优秀法治人才，为全面依法治国提供坚实的法律人才保障。

（一）国家统一法律职业资格考试制度扩大了法律职业的范围，推动了法律职业制度改革

由于法律职业资格考试连接着法律人才培养和法律人才使用的中间环节，因此，职业资格考试对于推进法律职业系列改革发挥着关键性的作用。《意见》将需要通过法律职业资格考试人员的范围从司法考试制度确定的初任法官、初任检察官、律师和公证员四类人员基础上，进一步扩大到部分从事涉及对公民、法人权利义务的保护和克减、具有准司法性质的法律从业人员。也就是说，除了初任法官、检察官、担任律师以及公证员，首次担任法律仲裁员，对行政处罚决定、行政复议或行政协商审查的申请人也需要通过国家统一法律职业资格考试。法律职业资格考试效力范围的扩大，是《意见》和相关法律修改作出的最重要的改革。尽管通过法律职业资格考试并非意味着可以直接从事上述法律职业，但是，通过法律职业资格考试并取得法律职业资格证书，成为从事上述法律职业的前提条件。可见，国家统一法律职业资格考试扩大了法律职业的范围，有助于提高法律职业人员的素质和能力，统一法律职业人员的专业尺度，通过把好法律职业的准入关，从源头上保证法律职业人员的专业化水平。同时，扩大法律职业资格考试的效力范围，也有助于提升这一考试的有效性和社会公信力，夯实法律职业基础。

按照《意见》要求，考生通过法律职业资格考试，取得相应的法律职业资格证书以后，需要参加和完成一定形式的实务研修和培训，才可以从事相应的法律职业工作。当然，依据法律职业的属性不同，在职业准入方式上也存在很大差异。担任法官、检察官、政府律师以及政府内从事行政复议、裁决等工作的政府专门法律人员，还需要通过公务员考试，取得公务员身份。从这个意义上说，法律职业资格考试仅仅是整个法律职业制度体系中的一个靠前的环节。通过法律职业资格考试的效力变革，可以起到推动法律职业共同体建设的作用。

（二）通过强化考生报名资格的法学专业教育背景，建立与法学教育的制度衔接，促进高等法学教育改革

我国的高等法学教育在扩大规模的同时，已经建立了比较完整的质量保障体系，形成了包括法学本科、法学硕士、法律专业硕士以及法学博士等在内的法学学位体系，法学教育的教学方式和教学手段也不断改革，提升了高等法学教育的人才培养质量。高等法学教育的快速发展，为法律职业资格考试提供了巨大的人才储备，也为建立法律职业资格考试与法学教育的制度衔接奠定了基础。

根据《国家统一法律职业资格考试实施办法》（以下简称《办法》）的规定，报名法律职业资格考试需要“具备全日制普通高等学校法学类本科学历并获得学士及以上学位；全日制普通高等学校非法学类本科及以上学历，并获得法律硕士、法学硕士及以上学位；全日制普通高等学校非法学类本科及以上学历并获得相应学位且从事法律工作满三年。”⑤《国家统一法律职业资格考试实施办法》第9条。根据《办法》的规定，报考法律职业资格考试，原则上需要完成系统的法学教育，从而建立了法学教育与法律职业资格考试的制度衔接。具体表现如下：

第一，报考法律职业资格考试需要具备全日制普通高等学校法学类本科学历并获得学士及以上学位，建立了高等学校举办的法学本科教育与法律职业资格考试的制度衔接。法律职业资格考试就考生的法学专业教育背景作出了要求，有利于提升法律职业资格考试考生的总体素质，也有利于促进法学教育的改革和发展，使法学院校能够围绕法律职业的要求设置课程，改进教学方式和方法。

第二，全日制普通高等学校非法学类本科及以上学历，并获得法律硕士、法学硕士及以上学位的要求，一方面为非法学专业本科毕业生提供了参加考试的路径，另一方面，也建立了法律职业资格考试与法律硕士、法学硕士之间的制度衔接。法律作为调整多样化社会关系的规范体系，必然要反映复杂多样的社会现实，因而，法学知识体系必然要对各种各样的专业知识进行集成和整合。从这个意义上说，法科学生的专业知识背景应该是多元化的。我国自1996年开始，开展了具有实务取向、具有职业化教育色彩的法律硕士专业学位教育，目前已经有200多所学校开展法律硕士教育。法律硕士专业学位具有很强的实践导向，目的是培养应用类的复合型法律人才。⑥霍宪丹：《法律硕士教育定位的背景和基础》，《华东政法学院学报》，2005年第3期。全日制普通高等学校非法学类本科及以上学历，并获得法律硕士的学生报考法律职业资格考试，并进入法律职业，可以增强法律职业人员专业背景的多元化。

第三，新的法律职业资格考试报名条件，也预留了灵活变通的制度空间，对于全日制普通高等学校非法学类本科及以上学历并获得相应学位的考生，如其满足从事法律工作满三年的条件，也可以报考法律职业资格考试。根据相关解释，“从事法律工作”主要是指从事国家或地方的立法工作，审判、检察工作，公安、国家安全、监狱管理、戒毒管理，律师，法律教学和研究工作，党的政法委员会以及政府部门中的法制工作等。⑦中国法律服务网：《〈公告〉关于报名专业学历条件规定中的“从事法律工作”具体指哪些？》，访问网址：http://www.12348.gov.cn/pub/12348/sfks/wdk/201806/t20180614_785.html；另外，详细内容见全国人大法工委网：《如何理解〈中华人民共和国检察官法〉规定的“从事法律工作”和 “具有法律专业知识”》，访问网址：http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2007-01/04/content_363236.htm，访问时间：2022年9月30日。这是因为，在实践中，一些考生可以通过多种渠道获得法律知识，在法院、检察院等司法机构和法律服务机构中，也存在大量的专业人员，其可以通过本职工作，接触法律实务，获得相应的法律专业训练，从而达到报考法律职业资格考试需要满足的教育专业水准。

（三）阶段性考试模式的建立，提升了法律职业资格考试的科学性，为相关制度改革预留了制度空间

国家统一法律职业资格考试制度针对过去的司法考试制度实施中暴露的问题，进行了针对性的改革，建立了阶段性考试的模式。⑧孙鹏、潘俊：《我国现行司法考试制度存在的问题与对策》，《理论学刊》，2015年第1期。通过阶段性考试的设置，提升了法律职业考试的科学性，可以兼顾我国区域发展不平衡的状况，更好地实现与法学教育的有机衔接。

所谓阶段性考试模式，就是将一个完整的法律职业资格考试分成客观性试题考试和主观性试题考试两个阶段；两个阶段考试的测试重点不同，客观性试题考试强调对考生法律基础知识的检验，而主观性试题考试则强调对考生的逻辑分析、法律适用以及对法律写作能力的考察；客观性试题考试采取机器考试、机器阅卷的方式，而主观性试题考试阶段则采取主观答题、人工阅卷的方式。考试两个阶段分别进行，只有通过第一阶段考试，才可以参加第二阶段考试，通过主观性试题考试，才可以被认定为通过法律职业资格考试；第一阶段考试的成绩保留一年有效，没有通过当年考试的考生可以直接参加下一年度的主观性试题考试。通过阶段性考试的灵活设计，现行法律职业资格考试在很大程度上解决了过去司法考试一次性考试模式中暴露的一些问题，提升了考试的针对性和有效性。法律职业资格考试制度的阶段性设计，也提升了考试组织、阅卷的科学性。在客观性试题考试阶段，采用电子计算机答题和阅卷的方式，提高了测试的准确性和阅卷的效率；在主观性试题考试阶段，主要测试考生的分析、推理以及书面表达和论述能力。由于考生可以在考试现场查阅法律、法规，从而把考生从死记硬背的状态中解放了出来，大大提升了考试测试的针对性，可以更好地考查考生的分析能力、推理能力和判断能力。 只有通过客观性试题考试阶段的考生才可以参加主观性试题考试，这种做法起到了筛选和过滤的作用，减少了参加主观性试题考试阶段考生的数量，有利于提升主观性试题考卷的阅卷质量。有学者分析，分阶段考试有利于选拔知识、经验和职业道德优秀的法律职业人员，有利于解决（司法）考试与法律教育脱节问题，有利于解决各地法律职业发展不平衡问题。⑨王健：《国家统一司法考试制度的完善与发展》，《华东政法大学学报》，2008年第2期。职业资格考试设计的科学性，在国家统一法律职业资格考试中得到了很好的体现。

国家统一法律职业资格考试制度实施以来，吸引了社会的广泛关注，每年都有大量的法科学生和希望从事法律职业的社会人员报考，为法治中国建设选拔和储备了大量优秀的法律专业人才。法律职业资格考试已经成为最有权威、最具公信力的国家考试。国家统一法律职业资格考试实施5年以来，报名人数稳步上升。2022年，全国共有81.6万人报考国家统一法律职业资格考试，再创历史新高。⑩司法部官网：《精心组织 精细服务 确保考试工作和疫情防控万无一失》，访问网址：http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/gwxw/xwyw/202209/t20220917_463799.html，访问时间：2022年9月30日。

通过一系列制度改革和创新，国家统一法律职业资格考试进一步实现了法律职业的同质化，从而有利于法律职业共同体建设。通过考试的科学建构，考试合格者获得统一的法律职业资格证书，可以担任法官、检察官、律师、公证员、仲裁员、公职律师等，提升了这一考试的权威性，进一步强化了法治工作人员的专业基础，符合社会主义法治建设对于法律适用规律的内在要求。

三、建构科学合理的统一任职前培训制度，创新系统化的法律职业养成模式

根据《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》，我国不仅要建立国家统一法律职业资格考试制度，而且要建立法律职业人员任职前培训制度。2022年2月，中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院、司法部印发了《关于建立法律职业人员统一职前培训制度的指导意见》（以下简称《培训意见》），要建立实施法律职业人员统一职前培训制度。其后，最高人民法院政治部制定了《人民法院法官职前培训实施办法》，天津市也于2022年9月出台了《关于建立天津市法律职业人员统一职前培训制度的实施意见》，法律职业人员统一职前培训制度正在有关部门、各地方有序推进。

根据《培训意见》，统一职前培训制度要按照“统一标准、分系统实施”和“谁选谁训”“先选后训”的要求，初任法官、检察官、仲裁员（法律类），申请律师、公证员执业，应当参加职前培训，培训合格方可准予从事相关法律职业；对于行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核、行政复议、行政裁决和法律顾问的公务员（含参照公务员法管理人员）的职前培训工作要循序推进。职前培训分为两个阶段，分别为集中教学阶段、岗位实习和综合训练阶段。集中教学阶段主要讲授政治理论、职业道德和法律实务等知识，采取集中脱产培训、现场模拟诉讼、远程视频教学、网上学习平台自学等线下和线上相结合的方式进行。岗位实习和综合训练阶段主要通过参与审判、检察、律师、公证、仲裁、行政复议、行政裁决、行政处罚决定法制审核案件办理等业务实践，通过从事审查案件材料、草拟法律文书等辅助事务，提高参训人员的实战能力。

相比建立国家统一法律职业资格考试制度，建立和实施法律职业人员统一职前培训制度面临着更大的困难和挑战。一方面，法律职业人员的范围较广，其业务领域多有不同，因而对其职业能力的要求和培训模式也必然存在巨大差异；另一方面，我国现有的法律职业职前培训体系存在条块分割的特点，很难在短时间内进行整合，在实现统一性方面具有现实性障碍。同时，我国理论界和实务界对于法律职业人员统一职前培训制度的理论探讨还不十分充分，相关理论准备还比较薄弱。笔者认为，创新我国的法律职业人员统一职前培训制度需要厘清以下基本关系。

第一，要从完善国家统一法律职业资格制度的角度，确立法学教育、法律职业资格考试以及职前培训的基本关系，建构系统化的法律职业养成体系。法律职业人才的养成是一个过程体系，包括法学教育、职业资格考试、职业准入以及任职前培训等环节。其中，法学教育的作用在于培养未来的法律职业人员基本的法律知识体系、基本的法律思维以及法律运用能力。法律职业资格考试的作用则是对学生基本知识和能力进行有效测试，对其合格者授予相应的法律职业资格证书，证明其具备进入法律职业所需要的专业知识基础。但是，一个获得了法律职业资格证书的法科学生，是否可以进入法律职业，能够从事何种法律职业，还需要用人单位的进一步考核和遴选。法律职业资格考试合格人员一经被相关法律部门录用，就意味着其具有了确定性的职业领域，为了使其能够更好地适应新的职业领域，仍然需要进行必要的任职前培训，使其可以更快地进入职业角色，胜任相关工作。因此，法律职业人员统一职前培训制度应该更好地反映法律职业、法律实务的实战要求，强调对法律适用上的“要件事实”教育，强化学员的法律应用能力训练，避免在内容上和方法上与法学教育已经完成的工作产生重叠和重复。为了保证职前培训的效果，需要采取区别于传统法学教育的培训方式，通过创新培训手段和培训方法，来养成学员的法律职业能力。当前，法学教育一般采取对学生进行知识传授的单向教学方式，而训练和养成法律实务能力，则要采用体验式、参与式、沉浸式的教学方法，让学员在参与中学习，在实际操作中掌握法律适用能力，在实践中把握和领悟未来从事的法律职业的专业角色、职业伦理要求等内容。因此，通过创新培训手段和方法，满足不同法律部门对法律人才的实务需求，这是建立统一职前培训体系的重要任务。

第二，要辩证理解法律职业人员统一职前培训制度的统一性，建立有分、有合的培训体系。由于不同法律部门对于工作人员专业素质和专业能力具有不同的要求，同时，考虑到我国法律职业准入和任职前培训的现状，我国的法律职业人员统一职前培训制度在强调统一性的同时，也需要具有灵活性和针对性，以满足不同法律部门的要求。因此，《培训意见》提出了“统一标准、分系统实施”和“谁选谁训”“先选后训”的基本要求。这一要求，具有现实性和可操作性。但是，建立统一化的职前培训是《培训意见》设定的目标，也是保证职前培训质量的前提。因此，创新法律职业职前培训的统一化体系和模式，是建立和实施法律职业人员统一职前培训制度面临的重要难题。笔者认为，当前，统一性部分应该侧重于学员的职业角色和职业认识的共通性教育，培养未来的法律职业人员对社会主义法治的共同性信仰，通过建立统一标准和沉浸式学习的方式，来培养一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的德才兼备的社会主义法治工作队伍，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力的法治人才保障。

第三，法律职业人员统一职前培训制度的建立，要从实际出发，考虑职前培训的现状，同时，要合理规划，为未来制度发展预留空间。从《培训意见》的内容来看，更多地考虑到了当前我国法律职业人员培训的实际，要求初任法官、检察官、仲裁员（法律类），申请律师、公证员执业，首先需要完成职前培训并培训合格。考虑到国家统一法律职业资格制度的统一性目标，对于行政机关中取得法律职业资格的专业人员，也要进行必要的职前培训。《培训意见》仅仅提出了对于行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核、行政复议、行政裁决和法律顾问的公务员的职前培训工作要循序推进的发展方向。今后，随着我国法律职业人员统一职前培训制度的发展，对于这一部分人员的职前培训可能会成为制度完善发展的方向，也会成为实现法律职业人员职前培训“统一性”的关键。

总之，法律职业人员的培养是一个系统性工程。法律职业资格考试在前端连接法学教育、后端连接职前培训和法律职业，是法学教育与法律职业之间的重要桥梁和纽带，是构建法律职业共同体的有效路径。11袁钢：《法学教育与法律职业资格考试衔接路径研究》，《中国高教研究》，2018年第10期。2018年开始实施的国家统一法律职业资格考试已成为牵动法律职业养成系统向前运行的引擎，对于国家统一法律职业资格制度的发展和完善起着至关重要的作用。随着我国法律职业人员统一职前培训制度的建立，法学教育、法律职业资格考试以及法律职业人员统一职前培训相互衔接、相互促进，将会形成创新性的法律职业养成模式，为建设社会主义法治国家夯实法治人才基础。