全域土地综合整治路径探讨

2023-01-03李文龙金志丰欧维新

资源节约与环保 2022年11期

李文龙金志丰欧维新郭杰

（1 江苏省国土资源研究中心江苏南京 210017 2 南京农业大学公共管理学院江苏南京 210095）

引言

全域土地综合整治概念的提出源于2003 年的浙江[1～5]，2012 年《全国土地整治规划（2011－2015 年）》首次提出“全域”土地整治概念，而后《全国国土规划纲要（2016-2030 年）》和《全国土地整治规划（2016-2020年）》分别就实施农村土地综合整治提出具体部署[6]。土地整治工作自1997 年发展至今，其内涵和外延逐步扩大[7～12]。随着农业现代化的加速推进，农村农业发展的土地政策需要进一步创新发展，从而解决土地综合整治中集成性不足、系统性欠缺的问题。将土地综合整治模式升级为全域土地综合整治模式，突出生态良田的建设、利用与保护，倡导“绿色化”土地整治[13]，既提升了土地整治工作的整体档次，也为农业农村发展的土地政策创新提供了抓手。在构建新发展格局之际，全域土地综合整治这一新的发展理念是新时代国土整治工作发展的根本趋势[14～20]，必须把握好坚持目标导向，释放政策红利的主旨，让全域土地综合整治不断推动乡村振兴，实现乡村振兴发展。

2019 年12 月，自然资源部下发通知，到2020 年，全国全域土地综合整治试点不少于300 个，各省（区、市）试点原则上不超过20 个。江苏省积极响应并相继出台了《江苏省国土空间全域综合整治方案》（苏政办发〔2020〕26 号）和《江苏省国土空间全域综合整治项目管理办法（试行）》（苏自然资发〔2020〕122 号）等相关政策制度，着力打造一批生产集聚、生活宜居、生态优美的美丽乡村。为更好地推进全域土地整治工作的顺利实施，本文以苏北、苏中、苏南三个试点乡镇为案例，在分析上述地区在全域土地综合整治方案编制阶段遇到的问题与困惑、政策诉求的基础上，提出推进全域土地综合整治工作的对策建议。

1 典型地区的整治项目概况

本次作为研究案例的三个试点地区，除了地理位置上分别位于苏北、苏中和苏南以外，每个试点地区的发展特色和定位都是比较明显的，如表1 所示。

表1 典型地区的整治项目概况

2 典型地区推进全域土地综合整治的主要做法

2.1 三个乡镇的共性做法

在推进全域土地综合整治过程中，三个乡镇均以乡镇或几个行政村为实施单元，开展全域规划、全域设计、全域整治，均强调了村庄规划的引领性，开展全域全要素设计、一体化实施，优化“三生”空间格局，夯实乡村振兴的发展基础。三个乡镇均以土地综合整治为平台，以土地制度为保障，通过土地整治推动城乡土地要素的优化配置和保值升值，有效地延长了土地整治产业链、价值链和生态链，极大丰富了土地整治功能，为区域乡村振兴提供了强劲动力。为了加强项目管理，根据江苏省出台的国土空间全域综合整治方案和项目管理办法等文件要求，三个乡镇均组织开展村庄规划和实施方案编制。方案主要涉及工作目标任务、子项目安排及资金概算、整体进度计划和保障措施等，也提出了加强项目管理的具体措施，包括加强组织领导、完善体制机制、加强项目监管等。

图1 三个乡镇的共性做法

2.2 三个乡镇的个性做法

苏北乡镇试点强调“人地产资协同联动”。一是以人为本发展理念作指引，充分保障农民权益不受损。二是以产业发展为原动力，助推人口集聚与土地盘活。三是积极探索多元资金筹措渠道，保证项目资金平衡。苏中乡镇试点强调“一二三产融合发展”。一是优化用地空间，保障一二产延伸发展。二是以三产发展为契机，促进一三产协调发展。三是全域系统整治，推动一二三产融合发展。

苏南乡镇试点强调“农业农村现代化建设”。一是目标问题双导向，高标准谋划行动方案。二是对标农业农村现代化指标，明确整治重点任务。三是多规多部门协同并进，共谋农业农村现代化蓝图。

图2 三个乡镇的个性做法

3 全域土地综合整治面临的难题

3.1 过渡期面临两套底图底数切换情况

现阶段编制实施方案的底图底数还是2018 年土地变更调查数据，到项目实施阶段，各子项目的实施、验收检查等工作，都将会采用三调数据。而2018 年土地变更调查数据与三调数据因调查方法等原因，耕地与建设用地面积相差较大。现阶段编制的实施方案是以2018 年土地变更调查数据为底图底数的，其新增耕地潜力地块到三调中可能就不再是村庄等新增耕地潜力地块了，从而导致新增耕地面积达不到实施方案的预期，新增耕地系数达不到“不少于涉及整治耕地面积5%”的要求，甚至可能存在项目验收不通过的情况。

3.2 部分项目启动资金需求缺口较大

先行建设安置区是全域土地整治项目启动实施的第一步，这就涉及到要解决安置区的建设启动资金来源问题。苏北乡镇试点享受苏北地区农房改造专项资金，但该项资金资助额度仅约4 万元/户，距离全镇占地面积达135 公顷的6 个新增的安置区建设的资金需求，仍然存在较大缺口。苏中、苏南地区则没有苏北农房改造专项资金用于安置区建设，尤其是苏中，尽管可以利用全域土地综合整治试点项目省级资金并统筹相关涉农资金，但仍存在较大的启动资金缺口，需要地方政府财政的先行垫资。

因此对于财政紧张的试点乡镇，如何解决安置房建设启动资金的问题，已成为限制全域土地综合整治工作的重要因素。

3.3 既有政策与项目实施需求存在一定冲突

安置区建设的合法合规性问题成为困扰项目实施的难题。主要原因在于安置区规划指标安排与永久基本农田调整的落地时间的不同步。尽管在项目实施方案中，永久基本农田布局也调整了，规划流量指标也安排了，但在安置区用地报批时，整治任务通过验收后，永久基本农田数据库不能及时更新，安置区建设就不符合永久基本农田数据库，安置区方案就不能通过审批，导致无法先期启动建设安置区，影响农民的拆迁安置进度。同时，在调入地块方面，如果按照之前“新划定为基本农田的土地利用现状必须是耕地”的政策要求，部分项目区内暂无或很少有符合划定要求的现状耕地，永久基本农田调整面积增加5%的目标实现有一定难度。

4 推进全域土地综合整治的对策建议

针对全域土地综合整治工作的做法和面临的难题，在实施方案编制技术、制度创新和全域土地综合整治项目地遴选等方面，提出如下对策建议。

4.1 进一步明确一张底图要求，确保方案实施前后一把尺

建议将实施方案新增耕地图斑与三调阶段成果相衔接，扣除三调中已经是现状耕地的图斑面积，从而解决实施验收阶段以三调成果为底图后新增耕地图斑不一致、新增耕地系数不达标的问题。但从长远来看，仍需要明确一张底图，比如三调成果启用前申报立项的项目，均采用2018 年变更数据为底图来进行方案编制、实施与验收；对于三调成果启用以后申报的项目，统一采用三调成果作为底图开展相关工作，以保证项目实施方案的科学性和延续性。

4.2 以时间换空间，大胆探索土地制度创新

既有政策在实现两个5%的底线要求存在一些不太明确的地方。

一是规划新增耕地能否纳入永久基本农田划入地块。

二是永久基本农田划出地块能否在土地综合整治项目立项后就用于村庄安置点建设、农村产业融合发展用地。

建议自然资源部门进一步明确项目实施过程中对用地、指标的时空要求，适当突破现有政策限制，采取以时间换空间的方式来解决新增耕地认定、永久基本农田调入调出及乡村依法依规用地等问题。

一是将全域土地整治项目中安排的规划整治新增耕地作为永久基本农田调入地块，调入地块在三年内实施完毕通过验收后，更新永久基本农田数据库，贯彻划入永久基本农田的地块现状为耕地这一政策规定。

二是针对永久基本农田调出地块也存在时间上的约束，也需要出台刚弹结合的政策。首先，采用先行先试的灵活政策，在永久基本农田调整方案审核通过并纳入村庄规划后，即可实施永久基本农田布局调整工作，相应调出永久基本农田，允许规划安排的安置区和产业融合发展区的建设用地报批，以便先行启动安置区与产业融合发展区的建设，确保项目有序推进。其次，在项目验收阶段采用刚性政策、严格标准和相应的奖惩制度来考核，以保证整治项目的实施效果。可采取倒扣规划计划指标、占用永久基本农田追责等方式对地方政府进行约束，严控风险。

4.3 以系统治理为目标，明确项目遴选标准

未来全省的全域土地综合整治项目应以系统治理为更高的目标，并制定和明确更高的标准来遴选整治项目。实现系统治理至少要做到“产业可振兴、空间可优化、资金可平衡、风险可防控”的要求。

一是要有科学的规划，推进整治空间优化。全域土地综合整治是实施国土空间规划的平台和抓手，在全域土地综合整治过程中应当坚持规划引领，突出项目特色，充分调研论证，谋定而后动，避免整治方案的反复调整与人财物的浪费。首先，乡镇级国土空间总体规划编制要从全镇甚至更大区域层面谋划全镇发展战略、总体格局、功能分区，进而明确全域土地综合整治的目标任务、整治区域、主要内容、空间布局等，为村庄规划和项目实施方案提供上位规划依据。其次，村庄规划编制，要落实上级规划确定的国土空间综合整治和生态修复目标与项目安排，结合耕地和永久基本农田保护、生态保护修复、农村人居环境整治、乡村景观建设等工作，进一步明确各类项目的具体任务、实施范围和实施时序。最后，项目实施方案应在村庄规划的基础上统筹考虑农用地整治、建设用地整治、生态保护修复等规划内容和项目安排，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块，并明确组织管理、实施时序、项目安排、资金估算和投资来源等，作为项目实施的行动指南，切实做到：耕地数量质量和生态有提增，建设用地结构布局有优化，生态环境质量有改善和公共空间治理更有效。

二是要有多元资金筹措途径，保证项目资金平衡。资金保障是全域土地综合整治实施成功与否的前提，政府财政和社会融资的资金支持显得尤为重要。一方面，全域土地综合整治项目牵涉部门多，涉及发改、农业农村、自然资源、水利、住房和城乡建设、生态环境等多个部门，各类项目繁杂，为避免重复投资，需聚合涉农资金，合理设置各类子项目，需对项目区内拟实施的各类工程项目进行统筹安排、分类实施。另一方面，需要主动创新多元投融资机制，充分利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本对项目的资金支持作用，拓展多元投融资渠道，探索市场化社会化运行机制，优化节余建设用地指标和补充耕地指标的流转使用制度，有效保障项目实施的资金需求。

三是要以人民为中心理念为导向，创新权益保障和风险防控机制。保障农民权益是全域土地综合整治的重点内容，也是农村社会稳定的前提。长期以来农民对土地具有高度的依赖性，全域土地综合整治的实施开展，不可避免地会涉及农民宅基地、承包地的调整，进而影响到农民的土地权益。因此，项目地区首先要全面考虑搬迁农民的生产、生活、生计问题，立足农民增收、政府让利、持续发展的要求，从拆迁安置、补偿标准、土地流转、土地权属调整、土地增值收益分配等方面，创新以人为本的农村土地制度，增强农民的获得感，切实维护农民权益。

四是要坚持高质量发展，突出项目乡村振兴的抓手作用。产业发展是乡村振兴的原动力，而全域土地综合整治是乡村振兴的重要平台和抓手，也是保障产业兴旺用地需求保障的重要支持政策。对具有良好产业基础的地区，不管是产业升级还是产业扩能，在村庄规划与实施方案中，不能简单满足其用地需求与布局，更要综合评判该产业在未来发展中对吸纳就业、农民增收、反哺农业、产城融合、城乡统筹等多方面的联动效益。建议将产业联动效益明显、“造血机制”顺畅、兴人兴业潜力大的地区优先纳入全域土地综合整治试点。