以政府采购法修订为视角浅谈开发区政府采购内控管理

马荣嵘

作者单位：辽宁汤河子经济开发区管理委员会

《政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）对政府采购的定义和适用范围做出了调整。政府采购是指各级国家机关、事业单位、团体组织和其他采购实体，为了自身履职或者提供公共服务的需要，使用财政性资金或者其他国有资产，以合同方式取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、政府和社会资本合作等。对于开发区而言，政府采购一方面满足其自身正常运转，另一方面满足开发区基础设施建设、招商引资、服务企业等需求。开发区的政府采购项目资金占预算支出比重大，对于提高财政资金使用绩效，体现公开、公平、公正的采购原则，以及优化地方营商环境，促进中小企业发展发挥着重要的作用。

一、加强开发区政府采购内控管理的必要性

（一）机制体制改革的必然要求

政府采购机制体制改革一直在路上。“十三五”期间，财政部颁发的政府采购制度性规定文件总数达到26件，内容涉及包括政府采购程序、信息公开、采购人权利和责任以及营商环境等各个方面。《深化政府采购制度改革方案》则指明了采购制度改革方向。2022年3月财政部印发《关于做好2022年政府采购服务改革重点工作的通知》，做出了要进一步加大重点领域政府采购服务改革力度、严格规范政府采购服务管理和推进事业单位政府采购服务改革等重点工作的指示。

开发区随着改革开放而产生，也在不断经历着体制机制的探索和试验。行政管理体制、经济管理体制、财税体制、开发建设模式、招商引资模式、运营管理模式等等方面都在进行着尝试与总结。在摸索改革期间，开发区的政府采购工作在主体责任划分、采购程序监管、财政资金管理等方面面临着更为复杂的状况。

因此，开发区的政府采购不仅体现着政府采购的机制体制改革，也体现着开发区的机制体制改革，具有双重性质。

（二）提高地方营商环境的必然要求

《征求意见稿》强化了政府采购政策功能，其中包括支持中小企业、优化营商环境等要求。一方面，政府采购是开发区优化营商环境的一个重要手段。构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系能够促进政府采购领域公平竞争，能够优化营商环境。政府采购在供应商准入、合同履行方面等要提供公平公正的环境，应遵循公平竞争、公正廉洁的原则。政府采购在采购方式与程序、采购合同管理等方面应遵循“放管服”等措施，推动提升营商环境。另一方面，招商引资是优化营商环境的一个重要窗口。构建兼具优质基础设施环境、优质生态环境、优质政务企业服务环境的招商引资环境能够促进开发区项目引进与企业落户。开发区在进行开发建设的过程中，进行政府采购是必要环节，在招商引资的过程中，也可能会涉及政府采购业务。这其中的政府采购兼具双重优化营商环境的作用。因此，对于开发区而言，做好政府采购对提升营商环境起着重要的作用。

（三）提升财政资金管理水平的必然要求

从政府采购行为上看，从编制采购预算到采购资金支付等一系列流程体现了政府机关作为采购人的财务管理理念、水平和作风。基层单位贯彻政府采购法律法规的力度，执行采购流程公平、公正、公开、透明的程度，运用财政资金的绩效水准，维护采购人利益的情况等等均体现了财政管理水准。加强政府采购行为的内控管理，能够有效地提高财政管理水平，增强资金使用效益，提升政府执政的公信力。

二、开发区政府采购内控管理存在的问题

（一）内控管理意识不充分

开发区的政府采购内控管理意识淡薄，或者只是笼统地了解，并不具有系统化、精细化管理意识。主要表现在以下几个方面：内部没有形成适应单位采购特点的具体内控体制机制；岗位设置或人员分工没有形成预算、执行、审核与监督等各个环节的相互流程衔接与监督制约；在采购操作上没有对重点内容和关键环节形成检查与制衡机制；存在未完全按照规范的采购方式和程序采购的现象。

（二）管理机制不完善

政府采购内控管理机制应是一个合法合规、讲求绩效、问责到位的全面而系统的机制。开发区的政府采购机制不完善主要体现在两个层面上。其一体现在单位层面上。在“管委会+公司”运行机制下，双方组织架构、职能划分和人员设置不够完善。存在分工不明确，责任不清晰的现象。采购执行岗位、预算编制和资金支付岗位以及履约验收审核岗位等或缺位或职责边界模糊或沟通协调不顺畅，没有形成合理分工、流程优化和相互监督制约的组织机制。其二体现在业务层面上。采购需求与预算编制分别在采购项目的专业性与财务预算的专业性达不到满足采购需求与提高财政资金效能的双赢；采购资金流转管理存在疏漏；采购招投标缺乏透明性，不能做到信息全程公开化；履约验收与资金支付不能相互制衡；在合同文本拟定、采购代理绩效等环节内部控制缺少设置与管理。

(三) 具体规范不细致

采购运行中往往没有根据自身的情况形成具有针对性的、指导具体操作的、严格缜密的内控规范与流程。开发区的政府采购所涉及的货物、工程或服务项目具有资金规模大、建设周期长以及涉及投融资和与社会资本合作建设项目等复杂的情况。对于采购标的本身和市场的了解，采购预算编制和采购方式以及合同签订所需要的专业认知和经验是有差异的。以公开招标的采购流程为例，内控不完善的情形包括采购需求与预算编制衔接协调不充分，公告审查评标委托代理机构而忽略设置内部和外部监督环节，签订合同对于财税和法律方面的把控缺失，履约验收外部质量检验和内部监督检查不能并举等等。

三、在单位层面加强开发区政府采购内控管理

（一）提高采购内控管理意识，强化采购人主体意识

加强对政府采购活动的内部控制管理是贯彻《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的重要举措，也是深化政府采购制度改革的内在要求。此次《征求意见稿》更是意在强调采购人主体责任意识，强化采购人在内控管理的主体意识。提高采购内控管理意识要做好以下功课：一是要加大依法执政理念宣传，围绕政府采购法律法规进行学习，使得依法执政的观念根植于心；二是要促进政府职能转变观念的推进，围绕政府采购相关的规定进行研习，以其达到提高公共服务绩效的目的；三是要推进现代财政管理模式思维深入，对于资金预算、资金支付、资金成本以及资金绩效等都要用财政管理的思维和内控管理的思维去执行去把控；四是要加强采购内部控制规定宣传，作为采购当事人，不应忽略内部的监督与制衡，应形成法律维度、财政维度、政策维度等多方面的内部控制思维。

（二）建立采购内控管理机制架构

开发区的政府采购内控管理机制是实行政府采购内控管理的基础。

其一，要建立采购内控的组织人事机制架构。尤其在“管委会+公司”运行模式下，更要明确组织构成。以决策权、管理权、执行权相分离为基本要求，设定单位内控管理的牵头部门、决策部门、管理部门、执行部门和审核监管部门。牵头部门可以是财政办公室或综合办公室或其他业务科室，对采购内控的改革精神、政策指引、原则、规范在单位进行学习贯彻，并结合单位具体情况引导制定并形成单位内部手册或方案。决策部门一般为领导班子，符合“三重一大”的采购事项要通过领导班子会议审议决议。单位应逐步建立采购事项集体研究、合法性审查和内部会签相结合的议事决策机制。管理部门具体要看单位整个科室编制岗位设置，不适合设定专门科室的，则设定专门管理人员。执行部门一般为财政科室与业务科室相结合。项目预算、资金支付与资产管理等财政科室事项要与采购提出、执行、验收等采购业务科室形成沟通协调机制，相互配合，完成采购整体全部流程。审核监管部门也要视单位科室设置的具体情况而定。内部审计科室、领导班子层面或内部相互监督岗位等要起到监管的职责。

其二，要建立采购内控的岗位职责机制架构。对于岗位职责的规定，要强化主体责任，做到分岗设权；要明确清晰，做到有条理有清单；要相互制约,做到防止权力滥用；要强化内部流程控制，做到全覆盖无漏洞。基层单位可在关键性岗位设置上，在不违背不相容相互分离的前提下，进行一岗多人，多人一岗，交叉设置，并且按照项目进行主责任人轮换，做好轮岗安排。这样既能保证岗位职责不缺位，又能保证职责权力有制衡。

（三）培养采购与内控管理专业人员

开发区采购涉及基础设施建设、项目资金运用、投资融资项目等各领域，需要工作人员具备财务、法律、工程、商业贸易等多方面专业知识。因此，在采购实践中，加强培养多方面理论与实践经验的专业人员尤为重要。专业人员应该始终增强对相关法律法规政策的学习，理解法条实质，领悟政策精神，掌握核心政策，并且要紧跟改革的步伐，更新知识储备。不仅要加强自我学习，而且要加强对外学习，在有条件的情况下，参与培训，请教法律财务专业人士，对于新政策采购案例组织解读讨论，不断提升专业能力。

四、在业务层面加强开发区政府采购内控管理

采购内控管理业务层面涉及法律法规执行、政策执行以及货物工程服务等交易活动执行，流程长、环节多、状况杂。在业务层面的管控上，应注意以下几点内容。

（一）加强对采购需求管理与预算管理的内部控制

此次《征求意见稿》进一步加强了政府采购需求管理，明确了采购需求定义与定位。采购需求是否真实、合理和科学，是否经过复核审核审批，是否经过调研论证，预算编制是否严格以需求为依托，是否经过贴合市场价格的测算，是否有到位的预算指标，这些都是内控管理的要求。采购需求提出往往是业务科室，预算编制则是财务科室或岗位人员负责，两方面工作相分离又要相协调，需要深入调研考察，详细了解市场行情。对于资金规模大、建设周期长的重点项目，还需要第三方机构进行专业评价，以保证采购计划与预算效果和效率。基层人员进行采购计划和采购预算的编制，部门领导进行复核把控，再由领导班子进行审批或者由专门成立的采购小组进行审批，最后在领导班子会议或集体会议形成决策。

（二）加强对供应商条件设置的内部控制

设置供应商条件关系开发区的政府采购是否能够面向市场提供公正、公平、公开的竞争机会，关系是否能够切实优化营商环境，关系是否能够切实促进中小企业发展。此次《征求意见稿》将招标代理机构定义为政府采购参与人，而非当事人，开发区政府作为采购当事人更要注重对各个流程环节的控制与管理，当发现代理机构有不合法、不合规、不合理的条件设置时，要及时纠正。如不能将劳动争议等民事诉讼发生败诉记录设置为排斥性的要求将资格、技术、商务条件与采购项目实际需要相适应的供应商拒之门外。如不应将注册资本、资产总额、纳税总额作为设置供应商条件的标准。要注意管理监督，不能将供应商的条件门槛与评审因素相混淆。例如，信用记录是资格条件而非评审因素。《征求意见稿》按照“放管服”改革精神和要求，简化供应商资格条件，政府采购人更应注意供应商资格审查的注意事项。

（三）加强采购成本内控管理

采购成本内控管理对于财政资金使用效益至关重要。开发区运行主体既包括行政事业单位，也包括以盈利为目的企业。在采购资金主要以财政资金为来源的情况下，因其不以收入、成本费用和利润为要素，往往形成采购成本控制意识淡，执行弱、内控松。采购活动成本内控，要从预算抓起，对预算环节要进行严格的监督审核，重点把控货物工程服务的量与质，筹划并严格支付进度与方式。应建立全面科学的标准体系，使成本管理切实在预算阶段、采购执行阶段与资金支付阶段都得到落实。

（四）加强履约验收内控管理

履约验收是采购收尾阶段的关键环节，是政府采购质与量把控的最后一关。要把好履约验收关，实现质优量足价格合理的政府采购，在思想认识上，就不能重采购而轻验收，不能将履约验收形式化和程序化，而是要验收与采购并重，将验收实质化和绩效化；在验收执行上，作为政府采购人应组织多方参与，严格把控合同，实现验收专业化和公开化。采购工作人员一方面要组织好采购代理机构、评审专家等参加人，提升验收专业化程度；另一方面要不断提升自身业务水平，增强专业素质。对于验收公开化，要依托财政管理、政府采购等平台强化验收过程公开，使得验收记录可查询、可追溯、可追责。对于验收结果要公示，接受社会监督。在监督管控上，要将验收监管全面化和常态化。全面化体现在监管对象全面、监管内容全面和监管过程全面。验收监管常态化要把监管作为日常之举，并形成常态化的监管记录。